Мудрый Юрист

Перспективы эволюции конституционного контроля: зарубежная и отечественная практика

Харитонова Наталья Николаевна - преподаватель Брянского филиала Орловской региональной академии государственной службы, соискатель Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Конституционный контроль в современном мире является важным фактором стабильности и гарантией прогресса в развитии общества и государства. Благодаря ему острые политические проблемы в новых демократиях могут и должны решаться в конституционном поле, в рамках и на основе права, конституции и закона. Особенно сказанное актуально в условиях укрепления Российского государства, формирования правового государства и гражданского общества.

При рассмотрении тенденций развития конституционного контроля целесообразно сказать несколько слов о месте конституционного контроля в системе государственных институтов. В юридической литературе высказывается мнение, что органы конституционного контроля не входят ни в одну из ветвей власти, их можно отнести к особой, четвертой ветви - контрольной <1>. В частности, французский конституционалист Л. Фаворо считает, что "сегодня в большинстве стран, принявших кельзеновскую модель, признается, что конституционное правосудие находится вне трех властей, обеспечивая соблюдение ими своих полномочий" <2>. По мнению Б.С. Эбзеева, Конституционный суд, с одной стороны, представляет собой судебный орган, а с другой - один из высших государственных органов, самостоятельно и независимо действующий <3>. В.Е. Чиркин отмечает: "В отличие от ведомственного и административного контроля, который ведется органами, осуществляющими и иные функции, институты контрольной власти занимают самостоятельное место, особое место, это получило отчетливое выражение в законодательстве. Главы, посвященные органам конституционного контроля... отделены от глав о правосудии". <4> Поэтому в конституциях ряда государств выделяют разделы (главы), посвященные конституционному суду, и не обязательно они привязаны к разделам, посвященным судебной системе, судебной власти.

<1> Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. N 4. С. 12 - 13; Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С 38; Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 10.
<2> Цит. по: Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 165.
<3> Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд. М., 1997. С. 120.
<4> Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 12 - 13; Чиркин В.Е. Государственное управление. М.: Юристъ, 2001. С. 106.

Однако данное мнение не разделяет большинство исследователей, осуществляющих исследования в этой области. Российская Федерация пошла по концентрированному пути формирования конституционного контроля, где в качестве специализированного органа конституционного контроля создан Конституционный Суд Российской Федерации.

В этой связи необходимо сказать несколько слов о моделях судебного конституционного контроля. Несмотря на многообразие сочетания механизмов конституционного контроля в государственно-правовых системах различных стран, принято выделять две исторически сформировавшиеся модели судебного конституционного контроля, условно называемые американской и европейской. Однако в функциональном аспекте в литературе данные модели справедливо называют диффузной и концентрированной. <*>

<*> См.: Шевчук С. Основи конституцiйной юриспруденцii. Харькiв, 2002. С. 260 - 284.

Исторически диффузная модель судебного конституционного контроля сложилась в странах англосаксонской правовой семьи. Вместе с тем анализ современного зарубежного законодательства показывает, что география ее применения существенно расширилась. На протяжении долгого времени в истории мирового конституционализма диффузная модель оставалась единственной и с теми или иными модификациями утвердилась в целом ряде стран, в том числе не англосаксонской правовой семьи (Бразилия, Португалия).

Главная институциональная особенность данной модели конституционного контроля состоит в том, что конституционный контроль не выделяется из системы общего правосудия и осуществляется судами общей юрисдикции в процессе конкретного спора о праве. Для данной системы характерен преимущественно последующий и конкретный контроль. При рассмотрении судом конкретного уголовного или гражданского дела любая сторона в процессе может заявить о неконституционности закона. В этом случае обычный процесс прерывается и начинается разбирательство другого дела - о конституционности закона. Решение этого вопроса ведет либо к прекращению дела, либо к его возобновлению.

Процедура рассмотрения может определяться гражданским законодательством или проходить по правилам специального судопроизводства. Это в свою очередь, по мнению многих исследователей, <*> обусловливает и такие черты данной модели конституционного контроля, как универсальность (т.е. в качестве своего объекта он охватывает акты и действия на всех уровнях осуществления власти); казуальность (т.е. конституционный контроль осуществляется только при рассмотрении конкретного дела); относительность (т.е. судебное решение является обязательным только для сторон процесса, но при этом решение высшей судебной инстанции обладает непререкаемым авторитетом для всех).

<*> См.: Шмавонян Г.А. Конституционное правосудие в системе разделения властей. М., 2001. С. 40.

Следует согласиться с мнением, <*> что в рамках диффузной модели судебного конституционного контроля возможны две системы контроля. Первую можно условно назвать децентрализованной, когда контроль осуществляет вся судебная система. Это такие страны, как США, Сингапур, Аргентина. Если дело доходит до Верховного Суда и он признает его неконституционным, то это решение становится общеобязательным для всех судов.

<*> См.: Шмавонян Г.А. Указ. соч. С. 40; Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991 - 2001). М., 2001. С. 72.

Вторую систему можно назвать централизованной, когда контроль осуществляется только высшими органами государственной власти (Бразилия, Япония, Индия). В этих государствах конституционность закона может проверять только Верховный Суд, после того как дело поступит к нему. Формально закон, признанный Верховным Судом неконституционным, продолжает действовать. Но действие его блокировано судом: ни один суд не имеет права его применить. Неконституционный закон, таким образом, лишается судебной защиты, фактически утрачивает силу.

Как представляется, описанную модель судебного конституционного контроля лучше называть диффузной, нежели американской, так как, во-первых, она характерна не только для стран англосаксонской правовой системы, но и для других государств (например, Португалия). А во-вторых, поскольку отличительной особенностью данной системы конституционного контроля является осуществление конституционного контроля всей системой судов общей юрисдикции при рассмотрении конкретного спора, а не единым органом, как при концентрированной модели. В этой связи название "диффузная модель" больше отражает ее сущностную характеристику.

Вторая модель судебного конституционного контроля именуется концентрированной или европейской. Данная модель получила практическое распространение лишь в начале XX века. Указанная модель получила свое теоретическое обоснование в русле позитивистского типа правопонимания, который стоит на позициях отождествления права и закона, сведения права к любым властным установлениям. Ранним идеологом европейской модели считается аббат Сийес, который сформулировал идею специального судебного контроля за соблюдением конституции государственными органами. Сиейс выдвинул требование защиты конституции специальным конституционным судом. Развернутое теоретическое обоснование института специального конституционного контроля в русле уже неопозитивистского правопонимания дал Г. Кельзен в своем "чистом учении о праве". По Кельзену, право - это нормативный порядок, система норм, регулирующих человеческое поведение и представляющих собой схемы истолкования фактичности (того или иного акта или действия); причем оно представляет собой иерархическую структуру выше- и нижестоящих норм. Принадлежность к определенному нормативному порядку и действительность такой нормы обусловлены чисто формальным соответствием норме более высокого ранга. А вся система восходит в целом к гипотетической основной норме. Но для того, чтобы обеспечить наибольшую стабильность правопорядка, добиться действенности низших норм, необходим специальный институт контроля, который во властной, обязательной форме определит, признать или нет норму как действительную. Таким образом, целесообразность специализированного конституционного контроля порождается необходимостью надлежащего обеспечения конституционных норм, но не исчерпывается им. Эта система утвердилась в Австрии, Италии и иных, прежде всего европейских государствах.

В отличие от диффузной модели концентрированная модель конституционного контроля характеризуется организационной и юрисдикционной самостоятельностью. При этом предполагается, что орган конституционного правосудия должен быть управомочен рассматривать исключительно конституционно-правовые дела. С другой стороны, концентрированная модель конституционной юстиции позволяет решать конституционно-правовые вопросы безотносительно к обстоятельствам конкретного дела, использовать различные процедуры конституционного производства, формулировать общеобязательные решения, решения выносятся квалифицированными судьями. Рассматриваемая модель может быть названа концентрированной, так как для осуществления конституционного контроля создается специализированный орган конституционного контроля, единственный уполномоченный осуществлять конституционный контроль как основную функцию; данные органы создаются не только в европейских, но и в других странах, в частности, в Сирии. Вот почему название "европейская модель" не вполне отражает географию ее распространения.

Каждая из рассматриваемых моделей судебного конституционного контроля имеет свои достоинства и недостатки. В качестве недостатков диффузной модели в различных источниках отмечаются такие обстоятельства, как:

В свою очередь главными преимуществами диффузной модели выступают: ее более целостный характер; участие всей судебной власти, всего судейского корпуса в решении конституционно-правовых вопросов, а также рассмотрение большего количества дел.

В качестве существенного недостатка концентрированной системы судебного конституционного контроля можно выделить отсутствие процедуры обжалования. Однако эта модель имеет и целый ряд достоинств, в частности, позволяет решать конституционно-правовые вопросы безотносительно к конкретному делу, использовать различные процедуры конституционного производства, формулировать общеобязательные решения; решения выносятся квалифицированными судьями.

Вместе с тем на современном этапе, как показывает сравнительный анализ законодательства различных государств, необходимо констатировать, что происходит сближение американской и европейской модели конституционного контроля. Все большее развитие получают смешанные модели, вбирающие в себя элементы двух основных моделей. Смешанные модели конституционного контроля существуют сегодня в различных государствах (например, в Греции).

Анализ правовой системы нашей страны показывает, что Россия пошла по пути создания концентрированной системы конституционного контроля, отличительной чертой которой, как указано выше, является создание специализированного конституционного контроля в виде Конституционного Суда Российской Федерации.

Конституционный Суд является органом конституционного контроля, так как его основная функция - осуществление конституционного контроля, и в отличие от иных органов конституционного контроля он наделен рядом специфических признаков: это судебный орган (ст. 118, 125 Конституции); вершит правосудие (ст. 118 Конституции); имеет особую, не присущую ни одному органу компетенцию (ст. 125 Конституции); осуществляет судебную власть посредством коллегиального рассмотрения дел (ст. 5 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"); разрешает дела посредством принятия актов, обязательных для исполнения (ст. 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"); выносит окончательное решение и обязательное для исполнения (ст. 75, 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

В юридической литературе встречается мнение о необходимости передать обязанности Конституционного Суда Российской Федерации Верховному Суду Российской Федерации. В частности, данное предложение внесли С.В. Бородин и В.Н. Кудрявцев: "Возложенные на Конституционный Суд Российской Федерации обязанности вполне может выполнять Верховный Суд страны в его новом качестве. Такой подход принят в ряде зарубежных государств, хотя далеко не во всех. Равным образом в субъектах Федерации функции конституционных (уставных) судов могут исполнять соответственно верховные суды республик, краевые, областные и равные им суды без ущерба для дела. Речь идет, таким образом, о целесообразности объединения трех судебных систем. А это означало бы решение еще одной задачи: укрепления независимости судебной власти и ее самостоятельности как целостной единой структуры". <*>

<*> Бородин С.В., Кудрявцев В.Н. О судебной власти в России // Государство и право. 2001. N 10. С. 21.

Однако представляется нецелесообразным полностью перестраивать сформированную структуру органов конституционного контроля, Конституционный Суд является достаточно эффективным органом конституционного контроля, и нет необходимости передавать функции Конституционного Суда Российской Федерации Верховному Суду Российской Федерации. Данное мнение подтверждается участниками научно-практических семинаров, проведенных в Москве: "Суды общей юрисдикции не приспособлены к осуществлению конституционного контроля" <*>.

<*> Материалы Всероссийского совещания "Проблемы образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации". М.: Старая площадь, 1999. С. 9; Органы конституционного контроля субъектов Российской Федерации: проблемы организации и деятельности (научно-практический семинар) // Государство и право. 1995. N 9. С. 125 - 131.

Исходным для характеристики природы конституционного суда любого государства в качестве органа государственной власти является осуществление им конституционного контроля как самостоятельного направления государственно-властной деятельности. Конституционно-контрольная деятельность, как известно, осуществляется не только конституционным судом, но и иными государственными органами (главой государства, парламентом и др.). Однако именно конституционный суд обеспечивает верховенство и прямое действие конституции на всей территории государства и применительно ко всем субъектам права. Решения конституционного суда выносятся от имени государства, действуют на всей территории государства, имеют общеобязательную юридическую силу и могут быть преодолены только путем принятия новой конституции или внесением изменений и дополнений в действующую.

Следует согласиться с позицией, согласно которой конституционный суд, в том числе в России, в известном смысле и в известных пределах творит право, определяя направление развития законодательства, создавая прецеденты толкования конституции и законов, заполняя известные пробелы в конституции при ее официальном толковании <*>. Тем самым конституционный суд идет дальше простой интерпретации конституционных норм. Он одновременно развивает и создает конституционно-правовую доктрину, мотивируя принятие своих решений. Конституционный суд играет особую роль в обеспечении принципа разделения властей, в системе сдержек и противовесов. Решая конфликты, споры между законодательной и исполнительной властью, он выступает как орган компромисса, примирения, как гарант политического мира и стабильности в обществе и государстве, как хранитель конституционных ценностей, стоящий на страже конституционного строя.

<*> Зорькин В.Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. N 12. С. 3 - 10.

Это явилось причиной того, что в мире в наибольшей мере воспринятой оказалась практика создания специализированных органов конституционного контроля в виде именно конституционных судов. Необходимо отметить общую мировую и российскую тенденцию, в том числе и в области построения органов конституционного контроля субъектов Федерации, к построению специализированных органов конституционного контроля. Дальнейшее создание специализированных органов конституционного контроля в виде конституционных судов указывает на то, что прослеживается тенденция специализации судебной деятельности. То есть учреждения различных судов ограниченной юрисдикции, которые рассматривают определенные категории и споры, возникающие в определенной отрасли права. <*> Эта тенденция отражается и на органах конституционного контроля Российской Федерации.

<*> См. Витрук Н.В. Указ. соч. С. 75 - 76; Шмавонян Г.А. Указ. соч. С. 19 - 204; К 10-летию Конституционного Суда Российской Федерации // Государство и право. 2002. N 4. С. 17.

Рассмотрим отдельные тенденции, генерирующие процессы развития конституционного контроля и тесно взаимосвязанные с вышеуказанной. Общей тенденцией можно считать расширение сферы конституционного контроля. Во второй половине двадцатого века, как отмечает ряд исследователей, <*> отсутствие органов конституционного контроля является ущербным для демократии. Хотя до начала 80-х годов конституционный контроль играл более или менее значительную роль лишь в немногих развивающихся странах, но и там положение стало меняться, когда на рубеже 80 - 90-х годов во все большем числе стран активизировалась деятельность органов конституционного контроля. <**>

<*> См.: Робер Ж. Развитие конституционной юстиции в Европе // Российская юстиция. 1999. N 11. С. 47; К 10-летию Конституционного Суда Российской Федерации // Государство и право. 2002. N 4. С. 12; Конституционное правосудие в России: становление и развитие (интервью с М.В. Баглаем) // Журнал российского права. 2001. N 10. С. 3.
<**> Подробнее см.: Юдин Ю.А. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах // Государство и право. 1993. N 9. С. 24; Робер Ж. Развитие конституционной юстиции в Европе // Российская юстиция. 1999. N 11. С. 47 - 48.

Даже мусульманские государства, обеспечивая юридическую защиту Корана, также создают охранительные учреждения. Надо отметить, что в данном случае конституционный контроль приобретает особую цель - защиты религиозных установлений, в основе которых лежит Коран. Таков консультативный совет в Иране, контролирующий деятельность парламента; советы улемов и государственных чиновных чиновников, осуществляющие консультативный надзор за соблюдением ислама в законодательстве Марокко, Малайзии и ряда иных государств.

В настоящий момент в зарубежных странах увеличивается количество дел, ставших предметом рассмотрения в органах конституционного контроля. Во Франции наблюдается следующая динамика: с 1974 по 1986 г. Конституционным советом проверялось 28% всех законов, то с 1981 по 1986 г. - 50%. Эта тенденция видна и в России. В частности, в 1992 году Конституционный Суд вынес 10 постановлений, в 1993 - 20, 1995 - 20, 1996 - 22, 1997 - 25, 1998 - 34 и т.д. <*>

<*> См.: Витрук Н.В. Указ. соч. С. 43.

Определяющая роль института прав и свобод человека при осуществлении конституционного контроля в современном мире стала типичной для многих стран. Важной формой конституционного контроля является толкование прав и свобод человека в контексте конституционных нормативов и основ права, т.е. трактовка вопроса о происхождении, природе прав и свобод. Как известно, в настоящее время категория естественных прав сохранилась в основном на уровне доктринальных разработок, а в практике конституционных судов уступила место позитивистской трактовке прав и свобод. В соответствии с дальнейшим развитием института прав и свобод они действуют только в той мере и в таком объеме, в каком гарантируются конституцией и законами. Такая позиция однозначно характерна для Австрии, Германии, Италии, Испании.

Как отмечает Е.А. Лукашева, несколько иная ситуация и практика толкования сложилась в Швейцарии, где проблема различения прав человека как естественных и позитивных, закрепленных в законодательстве, сохраняет свою значимость <*>. Это объясняется тем, что в федеральной Конституции нет систематизированного каталога основных прав и отдельные важные права в ней отсутствуют. В подобной ситуации решающее слово принадлежит Федеральному суду, который выполняет функции конституционного контроля.

<*> Права человека / Под ред. Е.А. Лукашевой. М.: Норма, 2001. С. 426.

Подтверждает возрастающую значимость прав и свобод личности признание приоритета международного права и применение его при толковании и рассмотрении конституционных жалоб. Такой подход определяет деятельность органов конституционного контроля Италии (ст. 10 Конституции), Японии (ст. 98 Конституции), России (ст. 15 Конституции), ФРГ (ст. 25 Конституции) и в иных государствах. А также применение при ограничении и толковании прав и свобод принципа пропорциональности, принципа запрещения чрезмерного вмешательства в частную жизнь, на что указывает ряд авторов. Особенно ярко эта тенденция видна в современной Польше, где рассмотрение вопроса, не было ли это запрещение нарушено, должно соответствовать требованиям: в состоянии ли принятое законодательное регулирование привести к тем результатам, на которые оно было направлено; необходимо ли это регулирование для охраны того общественного интереса, с которым оно связано; соразмерен ли результат вводимого регулирования с обременениями, налагаемыми этим регулированием на гражданина.

Неспециализированным органом конституционного контроля является прокуратура. Во многих странах ее задачи ограничиваются лишь расследованием преступлений, возбуждением обвинения и поддержанием его в суде. Деятельность прокуратуры в этом случае ориентирована на защиту интересов государства, что нашло прямое закрепление в конституциях Перу, Сирии, Турции.

Вместе с тем общей тенденцией стало в последнее время расширение функций прокуратуры, придание ей контрольных полномочий. В некоторых странах прокуратура наделена полномочиями контроля за соблюдением финансовой дисциплины в публичном секторе, но наибольший объем контрольных полномочий связан с концепцией "общего надзора", где прокуратура следит за соответствием закону административных актов и мероприятий, за исполнением законов органами исполнительной власти, а также решений, действий, издаваемых ими подзаконных актов отдельных органов государства и должностных лиц, органов местного самоуправления. Производя контроль, прокуратура не вправе применять какие-либо наказания. Она вносит протест на акт данному органу, где указываются нарушения закона и устанавливается срок для их устранения или отмены незаконного акта. В случае отклонения протеста прокурор обращается в соответствующий суд.

В последнее время во многих государствах стали создаваться особые органы и назначаться специальные должностные лица - уполномоченные по правам человека (омбудсмены) для контроля за соблюдением прав человека различными органами и должностными лицами, а в некоторых странах - частными лицами и объединениями. В отличие от прокуратуры эти органы осуществляют контроль не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности, добросовестности и справедливости. В подавляющем большинстве государств любой гражданин вправе обратиться к омбудсмену непосредственно. Обнаружив упущения или злоупотребления, омбудсмен указывает соответствующему органу или должностному лицу на нарушения и предлагает их устранить. В случае отказа он вправе обратиться в органы правосудия или парламент.

Таким образом, общей тенденцией необходимо считать придание конституционному контролю системности. То есть несмотря на то, что наиболее эффективными органами конституционного контроля являются специализированные органы, они не в состоянии обеспечить всеохватывающий характер конституционного контроля самостоятельно. Эта тенденция характерна и для России.

С этой тенденцией тесно связана следующая, вытекающая из европейской и мировой интеграции, в которой органы конституционного контроля решают общую, глобальную задачу формирования конституционного мировоззрения, общей конституционной культуры, не ограниченной национальными рамками и политическими программами. Для них важны проблемы универсализации конституционного правосудия, создания своеобразной единой технологии методов и средств осуществления судебного конституционного контроля. Этому процессу все более способствуют и международные судебные органы - Международный суд в Гааге, Суд европейских сообществ в Люксембурге, Европейский суд по правам человека в Страсбурге, другие межрегиональные суды. Не исключено и создание в перспективе специальных судов по правам человека в Содружестве Независимых Государств и в других сообществах (в странах Балтии, на Балканах). Данная тенденция ведет к совершенствованию конституционного контроля за счет обмена опытом и знаниями.

Организационными формами сотрудничества судебных и иных органов конституционного контроля являются Конгресс (ранее Конференция) европейских конституционных судов, Европейская комиссия "За демократию через право" (Венецианская комиссия Совета Европы), Конгресс конституционных судов франкоговорящих стран, Конференция органов конституционного контроля стран молодой демократии, учрежденная в 1997 году в Ереване (Армения).

Конгресс Европейских конституционных судов в настоящее время (после проведения заседания 19 - 21 октября 2000 года в Брюсселе) включает 24 полноправных (Австрия, Болгария, Венгрия, Германия, Испания, Италия, Литва, Румыния, Словакия, Словения и многие другие) и 10 ассоциированных членов. Конституционный Суд России некоторое время был ассоциированным членом Конференции, но уже с сентября 1994 года на подготовительном совещании Х Конференции европейских конституционных судов был рассмотрен вопрос о его приеме в полноправные члены Конференции. В мае 1996 года на проходившей в Будапеште Х Конференции Конституционный Суд России был принят в полноправные члены <*>. Это является показательным для деятельности Конституционного Суда Российской Федерации.

<*> Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М.: БЕК, 1995. С. 89.

Мировые тенденции естественно влияют на развитие конституционного контроля в России. Председатель Конституционного Суда Российской Федерации участвует в работе органа, созданного под эгидой Совета Европы, - Европейской комиссии "За демократию через право", которая способствует обмену опытом судебного конституционного контроля, упрощению сотрудничества в данной сфере. О важности конституционного контроля свидетельствует участие судей и сотрудников аппарата конституционного суда в международных конференциях и других формах сотрудничества по проблемам конституционного права и конституционной юрисдикции, осуществляющие ознакомление с деятельностью законодательных, судебных и правоохранительных органов, исследовательских центров и университетов зарубежных стран.

Президент Российской Федерации В.В. Путин на выступлении в честь десятилетия Конституционного Суда Российской Федерации отмечал: "наш Конституционный Суд был безоговорочно принят в Конференцию европейских конституционных судов. И такое стало возможным потому, что он работает на высоте стандартов этой международной организации" <*>, что является показательной характеристикой для российского конституционного контроля и его ориентации.

<*> К 10-летию Конституционного Суда Российской Федерации // Государство и право. 2002. N 4. С. 5.

Конституционный Суд Грузии в 1999 году выступил с инициативой создания Совета конституционных судов стран Черноморского и Каспийского бассейнов. Это предложение находится в стадии обсуждения.

Конституционный Суд России является полноправным членом Конференции европейских конституционных судов с 1996 года. Русский язык признан в качестве официального наряду с английским, французским и немецким на Конференции в 1999 году.

Успешно развиваются связи Конституционного Суда Российской Федерации с конституционными судами более чем 25 стран мира (обмен делегациями, материалами судебной практики и др.).

Российский Конституционный Суд был одним из учредителей Конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии (1997 год), имеет двусторонние соглашения о сотрудничестве с конституционными судами и другими высшими судебными органами Израиля, Италии, Канады, Украины. Судьи Конституционного Суда Российской Федерации участвуют в международных двусторонних и многосторонних встречах и конференциях.

Конституционный Суд Российской Федерации активно участвовал в работе Венецианской комиссии Совета Европы "За демократию через право" в качестве ассоциированного члена, а также в проведении организуемых ею семинаров по проблемам конституционного правосудия. При Венецианской комиссии создан Документальный центр основных решений конституционных судов многих государств Европы. К сожалению, Конституционный Суд Российской Федерации в настоящее время фактически прекратил свое участие в работе этой авторитетной Комиссии (объяснение этому довольно банальное - отсутствие средств для уплаты ежегодных членских взносов). <*>

<*> Витрук Н.В. Указ. соч. С. 504.

Углубление и расширение сотрудничества конституционных судов - залог успеха в осуществлении ими конституционного контроля во имя утверждения прав и свобод человека и гражданина, демократии, мира, стабильности и прогресса в общеевропейском и мировом пространстве и дальнейшего его совершенствования. Конституционный контроль имеет явную тенденцию к развитию и совершенствованию.

Также необходимо отметить тенденции, идущие вслед мировым, имеющие место в ходе формирования органов конституционного контроля в Российской Федерации. Как отмечает ряд исследователей, <*> в ходе формирования органов конституционного контроля в государствах бывших союзных республик (в 12 странах это Конституционные Суды - Латвия, Украина, Литва, Армения, Молдова и т.д.) и в субъектах Российской Федерации получила развитие тенденция создания специализированных органов конституционного контроля - конституционных судов и квазисудебных органов конституционного контроля. Идея приспособления судов общей юрисдикции к конституционному контролю не распространяется широко.

<*> Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации. Сравнительное исследование законодательства и судебной практики // Отв. ред. М.А. Митюков. М., 1999. С. 26.

При всем различии государств зрелой и молодой, новой демократии нельзя не видеть общих проблем, встающих перед всеми органами конституционного контроля, возможности и необходимости взаимного обмена опытом, а не только восприятия "молодыми" системами органов конституционного контроля опыта стран с прочно устоявшимися демократическими и правовыми традициями.

Органы конституционного контроля посткоммунистических государств опираются на собственный опыт, исторические особенности и на опыт европейского конституционного судопроизводства, в том числе на опыт конституционных судов второго поколения, т.е. Конституционных Судов Германии, Италии, Испании, Португалии и др. В этом смысле для них "переходный период" становится намного короче: за несколько лет они могут пройти тот же путь развития, на который их предшественникам потребовались десятилетия. Наднациональное сходство конституционной юрисдикции (естественно, при сохранении независимости национального конституционного судопроизводства) сплачивает органы конституционного контроля гораздо сильнее, чем особенности и различия правовых систем в странах зрелой и новой демократии.

В ходе формирования правовой базы органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации прослеживается несколько тенденций. Как отмечает ряд исследователей, одна из них заключается в текстуальном воспроизводстве в конституциях (уставах) и в региональных законах той компетенции названных судов, которая определена ч. 1 ст. 27 Закона "О судебной системе Российской Федерации" либо ссылкой на него (Амурская, Мурманская, Пермская и Челябинская области). Ряд субъектов даже если и развивает эту компетенцию, то незначительно. Например, в соответствии со ст. 58 Устава Кемеровской области Уставный суд проверяет нормативные и правовые акты региональной власти и органов местного самоуправления не только на соответствие Уставу, но и законам области. Наиболее распространенным полномочием, которым наделяются органы конституционного контроля, помимо полномочий, установленных ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", является полномочие конституционных (уставных) судов рассматривать конституционно-правовые споры и вопросы в сфере правового статуса должностных лиц. Причем эта тенденция является наиболее распространенной (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Марий Эл, Еврейская автономная область, Свердловская и Тюменская области). Так, Законом Тюменской области от 23 января 1998 г. Уставный суд дополнительно наделяется правами рассматривать споры о компетенции: между органами государственной власти области; между последними и органами местного самоуправления - и давать заключения о неоднократном нарушении губернатором Устава области (ст. 3). На Уставный суд Свердловской области возлагается обязанность по запросу областной Думы давать заключение по вопросу об отрешении губернатора от должности, а также о несоответствии его решений и действий Уставу области.

Следует отметить, что конституционная юстиция в России как федеративном государстве наряду с Конституционным Судом Российской Федерации включает в себя конституционные (уставные) суды субъектов Федерации. В настоящее время конституционные суды учреждены более чем в 10 субъектах Федерации, в том числе в республиках Татарстан, Тыва, Саха, Дагестан, Коми, Карелия, Кабардино-Балкария, Марий Эл, Бурятия, Башкортостан и т.д., Конституции Чувашии и Северной Осетии предусматривают создание комитетов конституционного надзора, а Конституция Адыгеи - конституционной палаты.

Конституционные (уставные) суды отнесены к судам субъекта Российской Федерации. Они согласно ст. 17 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ (в ред. от 5 апреля 2005 года) "О судебной системе Российской Федерации" <*>: "создаются и упраздняются законами субъектов Российской Федерации". То есть вопрос о создании данного органа находится на усмотрении субъекта Федерации, который решает вопрос о необходимости учреждения данного органа.

<*> См.: СЗ РФ 1997. N 1. Ст. 1; 2001. N 51. Ст. 4825; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2698; 2005. N 15. Ст. 1274.

Ключевую роль в установлении правовых основ правового статуса уставных судов играют конституции, уставы субъектов. В них по общему правилу фиксируются полномочия, состав, порядок формирования конституционных судов и иных органов конституционного контроля.

Анализ имеющихся научных классификаций <*> органов конституционного контроля субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что существует главным образом три вида органов конституционного контроля субъектов.

<*> См.: Конституционные и уставные суды субъектов РФ: сравнительное исследование законодательства и суд. практики / Ред. М.А. Митюков. М., 1999. С. 44; Овсепян Ж.И. Становление конституционных (уставных) судов в субъектах РФ (1990 - 2000). М., 2001. С. 58 - 75; Митюков М.А., Барнашов А.М. Очерки конституционного правосудия. Томск, 1999. С. 282 - 286.

Во-первых, наиболее воспринятой оказалась идея создания специальных конституционных судов в республиках в составе Российской Федерации, т.е. использована, как и на федеральном уровне, европейская, или концентрированная, модель судебного конституционного контроля. Об учреждении конституционного суда республики в составе Российской Федерации сказано в конституциях республик Адыгея (ст. 97.3); Алтай (ст. 145); Башкортостан (ст. 132); Бурятия (ст. 100, 101); Дагестан (ст. 112); Карелия (ст. 86, 87); Коми (ст. 95, 100); Марий Эл (ст. 95); Саха (Якутия) (ст. 99); Северная Осетия - Алания (ст. 101); Татарстан (ст. 136, 139 - 141); Тыва (ст. 85, 86, 92); Удмуртия (ч. 1 ст. 10); Хакасия (ст. 119 - 126). Статус Конституционного суда Кабардино-Балкарской Республики регулируется в ст. 115, 122 Конституции Кабардино-Балкарской Республики от 1 сентября 1997 г. Однако Конституционный суд в данной Республике был учрежден еще ранее действовавшей ее Конституцией (ст. 141, 145).

Другая модель организации специализированного механизма охраны конституций, созданная практикой не только республик в составе Российской Федерации, но и других субъектов Российской Федерации, представляет собой учреждения квазисудебного, консультативно-надзорного характера (комитет конституционного надзора, палат уставного контроля, судебная палата области). Прообразом этой модели органа, осуществляющего правовую охрану Конституции, был Комитет конституционного надзора в СССР (1988 - 1991 гг.). Комитеты конституционного надзора в республиках РФ, которые были созданы как органы конституционной охраны, в основном оказались непродолжительными во времени. Во многом это объясняется только недостатками модели. Такой вид органов был создан в Татарстане в 1990 году (в соответствии с Законом о Конституционном надзоре Республики Татарстан от 13 декабря 1990 года), но в дальнейшем преобразован в Конституционный Суд в соответствии с Конституцией 1992 года. Аналогично в Республике Северная Осетия - Алания и Республике Коми эти органы существовали до 2001 года и 1994 года соответственно и были преобразованы в конституционные суды.

Третья модель организации механизма правовой защиты конституций (уставов) субъектов Российской Федерации была сформирована прежде всего практикой Ингушской Республики. Суть ее заключается в наделении Верховного суда республики конституционно-контрольными полномочиями, т.е. использована американская версия совмещения конституционного контроля с общими судами, а точнее - японская модель, поскольку функцией конституционного контроля наделяется только высшее звено общей судебной системы. Так, согласно ст. 83 Конституции Республики Ингушетия от 27 февраля 1994 г. Верховный суд Республики Ингушетия является высшим судебным органом Республики в сфере осуществления не только гражданского, уголовного и административного судопроизводства, но и конституционного судопроизводства. А в соответствии с п. 3 ст. 84 Конституции Ингушетии от 27 февраля 1994 г., Верховный суд Республики Ингушетия "разрешает дела о конституционности" законов, иных нормативных актов, договоров республики; рассматривает дела о конституционности партий, правоприменительной практики, дает заключения, т.е. вправе осуществлять полномочия, которые в других республиках в составе Российской Федерации адекватны функциям специализированных органов конституционного контроля. Вместе с тем в Конституции Российской Федерации и Федеральном конституционном законе "О судебной системе" функция конституционного контроля за судами общей юрисдикции не признается.

Однако о третьей модели организации механизма правовой защиты конституции (устава) субъекта РФ (связанной с наделением судов общей юрисдикции функцией конституционного контроля) можно сказать, что она вытесняется специализированным судебным механизмом осуществления конституционного правосудия. Подтверждением этому является в частности тот факт, что в начале 2001 г. в Республике Ингушетия разработан проект новой Конституции, которая должна сменить Конституцию (Основной закон) Ингушетии от 27 февраля 1994 г. Однако новая Конституция не была принята, а были внесены изменения, согласно которым предполагается учреждение Конституционного суда.

Таким образом, можно выделить на современном этапе следующие системы взаимосвязанных тенденций развития конституционного контроля в мире и в Российской Федерации: расширение конституционного контроля в территориальном аспекте; придание проблемам конституционного контроля статуса проблемы международного характера и расширение взаимодействия государств в данной сфере на международном уровне; придание конституционному контролю системности и всеохватывающего характера; опора государств, в которых конституционный контроль достаточно "молод", на опыт предшественников и решение поставленных задач более совершенно и эффективно; увеличение внимания со стороны общества, в частности субъектов, имеющих право на обращение в орган конституционного контроля, что находит выражение соответственно в увеличении количества рассмотренных дел; придание приоритета правам и свободам человека по отношению к иным социальным институтам; создание специализированных органов конституционного контроля; ориентация законодательства субъектов в области конституционного контроля на федеральное законодательство.