Мудрый Юрист

Административный механизм реализации правового запрета: понятие, признаки, система. Часть 1

Трегубова Елена Валентиновна, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ.

В статье рассматривается содержание административного механизма, механизм реализации правового запрета, раскрываются элементы административного механизма реализации правового запрета.

Ключевые слова: запрет, правовой запрет, механизм, система, правоприменение, запрещающие нормы, запрещающие правоотношения, акты применения.

Administrative mechanism of realization of legal prohibition: definition, Features and the system (Part 1)

E.V. Tregubova

The article considers the essence of "administrative mechanism" and "mechanism of realization of a legal prohibition" as well as uncovers the main elements of the administrative mechanism of realization of the legal prohibition.

Key words: prohibition, legal prohibition, mechanism, system, law enforcement, prohibition norms, prohibition legal relations, acts of enforcement.

В повседневной жизни, а также правоприменительной деятельности мы сталкиваемся с различными предписаниями запретительного характера, которые предостерегают нас от нежелательного поведения и тем самым способствуют обеспечению правопорядка. Учитывая, это представляется необходимым исследовать понятие и сущность административного запрета, а также определить, какую роль он играет в правовом механизме регулирования общественных отношений.

Раскрытие содержания административно-правового запрета представляет собой сложный процесс. В этой связи изучение института правовых запретов предполагает исследование его различных аспектов, что возможно, как показывает практика, только с позиций его системного анализа <1>. Как отмечает С.П. Нарыкова, применение системного подхода к научному познанию правовой реальности, анализ ее внутренней организации как целостной системы обусловлены требованием выявления адекватных средств отражения системной природы и характером исследуемого объекта <2>.

<1> См.: Шабалин В.А. Системный анализ механизма правового регулирования // Советское государство и право. 1969. N 10. С. 124 - 125.
<2> См.: Нарыкова С.П. Системный подход к исследованию механизма правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 12.

Исходя из этого, вполне целесообразно исследовать содержание административного запрета.

Следует сказать, что правовые запреты вообще и административно-правовые запреты в частности не являются чисто правовым явлением. В этой связи прав С.С. Алексеев, говоря о том, что юридический запрет - это не чисто правовое явление, а явление, которое по самой своей субстанции имеет черты социально-правового феномена <3>.

<3> См.: Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 74.

Учитывая данную точку зрения, необходимо сказать, что административно-правовой запрет может быть исследован в нескольких аспектах, а именно с понятийной точки зрения, т.е. как правовая категория, а также в социальном ракурсе. Несмотря на то что правовой запрет может быть рассмотрен в нескольких аспектах, тем не менее он всегда исходит от государства; как отмечает С.С. Студеникин, государство может устанавливать нормы, запрещающие совершать те или иные действия <4>.

<4> См.: Студеникин С.С. Военно-административные нормы и их особенности // Труды военно-юридической академии Красной Армии. М., 1945. С. 29.

Как известно, необходимость существования административно-правового запрета обусловлена охраной правопорядка в различных сферах жизнедеятельности. А.Г. Братко говорит о том, что социальная ценность правовых запретов связывается, прежде всего, с охраной важных сфер общественной жизни, их возможностями для обеспечения субъективных прав и юридических обязанностей <5>. Позиция А.Г. Братко является традиционной в научной литературе. Не углубляясь в дискуссию относительно социальной и правовой ценности административно-правового запрета, необходимо отметить, что сущность административно-правового регулирования проявляется в ходе осуществления механизма правового регулирования.

<5> См.: Братко А.Г. О правовых запретах в социалистическом обществе // Проблемы теории социалистического государства и права. М., 1977. С. 84.

В юридической науке механизм правового регулирования, а также механизм административно-правового регулирования рассматривается далеко не однозначно. Л.И. Спиридонов отмечает, что понятие "...механизм действия юридической нормы" однопорядково понятию "механизм правового регулирования" <6>. В свою очередь, А.В. Малько механизм правового регулирования определяет как систему правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права <7>.

<6> См.: Спиридонов Л.И. Социальный механизм действия уголовно-правовых запретов. М., 1976. С. 5.
<7> См.: Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 1997. С. 625.

А.П. Коренев говорит о том, что система административно-правовых средств, которые воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии с задачами государства и общества, именуется механизмом правового регулирования. В структуру этого механизма А.П. Кореневым включаются: нормы административного права и его принципы, акты толкования норм административного права, акты применения норм административного права, административно-правовые отношения. Каждый элемент механизма административно-правового регулирования выполняет специфическую роль в регулировании поведения людей и возникающих на его основе общественных отношений <8>. В науке административного права в настоящее время сущность механизма административно-правового регулирования практически не исследована, в связи с чем в его конструкции не определено место административного запрета.

<8> См.: Коренев А.П. Административное право России. М., 2000. С. 44.

А.П. Шергин отмечает, что "...проблемы механизма регулирования не получили достойного внимания в современной юридической литературе, особенно в административном праве, так как усилия ученых-административистов были ориентированы на разработку преимущественно отдельных элементов рассматриваемого механизма (административно-правовых норм, административных правоотношений и др.). В большинстве учебников по административному праву этому фундаментальному понятию вообще не уделяется внимания. Следует сказать, что каждый элемент механизма административно-правового регулирования выполняет специфическую роль в регулировании поведения людей и возникающих на его основе общественных отношений <9>.

<9> См.: Шергин А.П. К концепции механизма административно- правового регулирования // Административное и административно-процессуальное право. М., 2004. С. 100.

З.Д. Иванова писала о том, что "механизм правового регулирования, осуществляемого с помощью запрещающих норм, выступает внешне как бы в сокращенном виде. В соответствии с запрещающими нормами у субъектов права имеется определенная сумма юридических обязанностей не совершать тех или иных действий. Такие обязанности возникают непосредственно из предписаний правовых норм с вступлением их в действие. При этом не требуется других юридических фактов, являющихся обязательным компонентом механизма осуществления всех видов правовых норм. Обязанность соблюдать запреты составляет особую форму длящихся правовых связей субъекта. Субъекты правоотношений выполняют обязанность не совершать запрещенные действия, а государство, в свою очередь, требует от них исполнения данной обязанности" <10>.

<10> См.: Иванова З.Д. Запрещающие нормы в механизме правового регулирования // Советское государство и право. 1975. N 11. С. 108.

Продолжая дискуссию относительно механизма правового регулирования, можно сказать, что иногда механизм административно-правового регулирования отождествляется с государственным управлением, что согласуется с наиболее распространенным взглядом на предмет административного права <11>.

<11> См.: Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967.

В середине 90-х годов XX в. данная концепция была подвергнута весьма аргументированной критике <12>. Современный и аргументированный взгляд на предмет административного права представлен в работе К.С. Бельского "Полицейское право" <13>.

<12> См.: Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. N 11. С. 14.
<13> См.: Бельский К.С. Полицейское право / Под ред. А.В. Куракина. М., 2004.

Придерживаясь концепции К.С. Бельского относительно предмета административного права, необходимо отметить, что в содержательном аспекте предмет административного права включает в себя управленческие, полицейские, а также административно-контрольные отношения (административная юстиция). В рамках этих отношений в настоящее время и реализуются разнообразные административные запреты.

Административно-правовой запрет используется как средство противодействия нарушениям пределов дозволенного или разрешенного поведения чаще всего в сфере публичного управления. Данный вывод следует из анализа Особенной части КоАП РФ, большая часть норм которого устанавливает административную ответственность за нарушения правовых запретов в различных сферах публичного управления <14>.

<14> См.: Агапов А.Б. Административная ответственность. М., 2000. С. 10.

Изучение административно-правовых норм, содержащих в своих диспозициях запрет, дает возможность сделать определенные выводы. Так, административно-правовой запрет устанавливается в различных сферах социальной действительности. Административный запрет проявляет себя в ходе осуществления регулятивной и охранительной деятельности органов государственной власти. Данный вывод следует из того, что нормы административного права регламентируют общественные отношения, складывающиеся в различных сферах жизнедеятельности.

Согласно концепции административного права, разработанной Ю.А. Тихомировым, нормы данной отрасли права регламентируют организацию и функционирование государственного управления, функционально-юридические режимы, а также юрисдикционно-охранительную деятельность <15>.

<15> См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 79.

Следует сказать, что законодательством установлена система запретов в сфере осуществления управленческой деятельности, полицейской деятельности, а также система запретов в механизме защиты прав и законных интересов личности.

Такое понимание охранительной функции административного права наиболее точно отражает действующую систему административно-запрещающих норм, устанавливающих ответственность за нарушение как норм административного права, так и норм иных отраслей права (финансового, информационного и др.).

Радиус действия административно-правового запрета устанавливает лишь определенный круг общественных отношений, который регламентируется с помощью данного правового средства. Запрет оказывается необходимым, когда имеют место факты нарушений дозволенного (разрешенного) поведения. При этом речь идет не о единичных случаях нарушения пределов дозволенного, а о масштабном поведении, которое представляет опасность для жизнедеятельности личности, общества и государства. Изучение правоприменительной практики свидетельствует о том, что деяния, на которые законом установлен административно-правовой запрет, являются наиболее распространенными видами правонарушений, причем эти правонарушения имеют административно-правовую окраску.

Количество ежегодно совершаемых административных правонарушений в сфере дорожного движения, налоговой сфере, сфере охраны окружающей среды исчисляется миллионами. При этом следует иметь в виду, что статистика учитывает далеко не все зарегистрированные административные правонарушения.

В этой связи правоохранительное назначение административно-правовых запретов дает возможность создания режима защиты общественных отношений от нежелательного поведения, а также позволяет воздействовать на него посредством данного способа правового регулирования.

Для упорядочения социально-правовой ситуации объективно необходим административно-запретительный способ регулирования.

В зависимости от степени общественной опасности используются различные виды правовых запретов. Административный запрет по своей сути очень близок к уголовному запрету. В частности, оба вида правового запрета близки по своим основным характеристикам, границы между ними бывают весьма условны. Анализ КоАП и УК показывает, что их Особенные части предусматривают ответственность более чем за 90 смежных составов преступлений и административных правонарушений <16>.

<16> См.: Шергина К.Ф. Смежные составы преступлений и административных правонарушений в действующем уголовном законе // Десять лет Уголовному кодексу РФ: достоинства и недостатки (научно-практическая конференция); Государство и право. 2006. N 11. С. 107; Васильев Э.А. Общественная опасность - основной критерий отграничения административных правонарушений от преступлений // Государство и право. 2007. N 4. С. 84.

Говоря об административно-правовом запрете, необходимо отметить, что он предполагает императивное требование воздержаться от совершения соответствующего деяния. Потребность эффективной защиты существующих общественных отношений обусловливает необходимость более оперативного, а также жесткого порядка регулирования, чем тот, который основан на дозволении или разрешении. Если дозволительный порядок оставляет субъекту права свободу выбора поведения, разрешение сужает ее определенными условиями, то запрет сводится к жесткому варианту: "не совершать запрещенное деяние" <17>. С этим связана важная особенность административно-правового запрета - его строгая нормативная определенность.

<17> См.: Алексеев С.С. Правовые запреты в структуре советского права // Правоведение. 1973. N 5. С. 43; Братко А.Г. Запреты в советском праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1979. С. 13; Труфанов М.Е. Запрет в системе административно-правового регулирования // Вестник Северо-Кавказского государственного технического университета. Ставрополь, 2005. N 1. С. 122; Мушкет И.И. Социально-правовые предпосылки формирования юридического запрета // Юрист. 2003. N 5. С. 3; Иоффе О.С. Юридические нормы и человеческие поступки // Актуальные вопросы советского гражданского права. М., 1964. С. 16; Султыгов М.М. Запрет как метод правового регулирования: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1996. С. 62; Попова А.А. Запреты в современном российском праве // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. Тольятти, 2007. С. 137.

Нормативность административно-правового запрета обусловлена самой сущностью данного юридического средства регулирования общественных отношений. Правовой запрет не может быть вне правовых норм, поскольку он всегда в них закрепляется. Именно в этом проявляется содержательная составляющая административного запрета, а также его отличие от иных видов социальных запретов (моральных, религиозных и др.). Как отмечает В.Д. Филимонов, "... трудно согласиться с тем, что правовые нормы, устанавливающие запрет на совершение определенных деяний, регулируют поведение людей вне рамок правовых отношений..." <18>.

<18> См.: Филимонов В.Д. Норма права и ее функции // Государство и право. 2007. N 9. С. 5.

Необходимо сказать, что запретительный способ регулирования предопределил и форму его нормативного закрепления. В таком качестве выступают запрещающие правовые нормы. Анализ административно-правовой доктрины свидетельствует о том, что практически все исследователи правовых норм выделяют административно-запрещающие нормы <19>.

<19> См.: Студеникин С.С. Советская административно-правовая норма и ее применение: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1949. С. 9.

В частности, А.П. Коренев писал о том, что запретительные нормы содержат запрет совершать то или иное деяние. Они препятствуют совершению тех действий, которые объективно наносят вред обществу, противоречат его интересам. Запретительные нормы реализуются путем воздержания от совершения указанных в них действий <20>.

<20> См.: Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 42.

К.С. Бельский, исследуя содержание полицейского права, отмечает, что запретительные нормы являются охранительными нормами. Связано это с тем, что охранительные нормы - это прежде всего нормы, содержащие запреты, т.е. указания на воздержание от определенных действий, и нормы, содержащие указания на меры административного принуждения, применяемые к лицам, нарушившим эти запреты <21>.

<21> См.: Бельский К.С. Полицейское право / Под ред. А.В. Куракина. М., 2004. С. 71.

Как отмечает З.Д. Иванова, запрещающие нормы отличаются от других норм не только предписываемыми ими правилами, но и условиями их действия, гипотезами. Обычно запреты адресуются конкретной категории лиц <22>.

<22> См.: Иванова З.Д. Запрещающие нормы в механизме правового регулирования // Советское государство и право. 1975. N 11. С. 108.

Особенность таких норм состоит в запрете субъекту права совершать противоправное деяние, предусмотренное законом. В юридическом смысле рассматриваемый социальный запрет и административно-запрещающая норма тождественны. Только в такой взаимосвязи может проявляться, а также легализоваться административно-правовой запрет в целом.

Исследование показывает, что основную массу административно-запрещающих норм составляют правовые предписания Особенной части КоАП РФ, которые определяют признаки запрещаемых деяний.

С нормативностью административно-правового запрета связан и другой его признак - обеспеченность применением мер государственного или административного принуждения. Именно обеспеченность запрета юридической ответственностью, а также иными принудительными нормами делает его эффективной мерой правового регулирования, определяет характер оказываемого воздействия на адресатов правовой нормы.

Механизм этого воздействия предполагает воздержание от совершения запрещаемого деяния под угрозой применения мер государственного принуждения. В этой связи В.Е. Севрюгин правильно отмечает, что норма административного права, устанавливающая правовой запрет, предполагает и наличие мер государственного принуждения, обеспечивающих соблюдение установленного административным законом правила поведения, а в случаях его нарушения - наказания виновного <23>.

<23> См.: Севрюгин В.Е. Административный проступок. Понятие, признаки, ответственность. М., 1989. С. 32.

Данный тезис можно легко продемонстрировать на законе о государственной гражданской службе. Так, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <24> закрепляет положение о том, что за несоблюдение запретов, связанных с государственной службой, устанавливается ответственность (п. 4 ст. 17).

<24> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 2063.

Как показывает практика, нарушение административно-правового запрета связывается, как правило, с применением мер административной ответственности. Так, если обратиться к статьям Особенной части КоАП РФ, то очевидно, что угроза за несоблюдение административно-правовых запретов выражена в возможности наложения административных наказаний. Административные наказания достаточно обстоятельно исследованы в науке <25>.

<25> См.: Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. М., 1975.

Административные наказания - основной вид наказаний за нарушение административно-правового запрета. Основной, но не единственный. Так, действующее законодательство предусматривает возможность применения за нарушение административно-правовых запретов мер дисциплинарной ответственности к отдельным категориям государственных служащих (военнослужащих и иных лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов). Административное правонарушение, причинившее имущественный ущерб, может повлечь применение мер гражданско-правовой ответственности.

Как уже указывалось, одним из основных признаков административно-правового запрета является его нормативная определенность. Данное требование относится не только к самому предписанию воздерживаться от совершения определенных деяний, но и ко всему административно-правовому запрету в целом. Такая определенность применительно к санкции означает четкое установление вида юридической ответственности, конкретной меры государственного принуждения, объема содержащихся в ней правоограничений. Исследование правовых актов, устанавливающих административно-правовой запрет, выявило довольно разнообразную картину нормативного закрепления его охранительного потенциала. Рассмотрим ряд форм такого закрепления.

Критерию определенности административно-правового запрета больше всего отвечают нормы Особенной части КоАП РФ и другие законодательные акты, непосредственно устанавливающие административную ответственность, на уровне субъектов РФ. В санкциях норм законодательства об административных правонарушениях административно-правовой запрет увязывается с возможностью применения конкретного вида административного наказания. Данная форма изложения санкции вносит определенность в механизм административно-правового регулирования. Адресат нормы знает не только то, чего делать нельзя, но и характер, а также объем тех правоограничений, которые будут применены к нему в случае нарушения установленного запрета (лишение водительских прав, административный арест и др.).

Нередко можно встретить предписания запрещающего характера, которые ограничиваются лишь указанием на ответственность за совершение соответствующих деяний, которые запрещены нормами административного права. В частности, КоАП РФ устанавливает ответственность за занятие проституцией (ст. 6.11), тем самым запрещая данное деяние, но при этом КоАП не раскрывает, что понимается под данным поведением, которое запрещается. Российское законодательство также не дает нам официального определения, что понимается под проституцией.

Имеют место случаи, когда административный запрет остается без соответствующей правовой охраны. Так, ст. 6 Федерального закона от 10 июля 2001 г. "Об ограничении курения табака" <26> устанавливает запрет на курение табака на рабочих местах, транспорте и других не отведенных для этого местах. Норма содержит указание на возможность административной ответственности за нарушение указанного запрета, но действующим законодательством ответственность не установлена. Подобная ситуация снижает эффективность данного запрета. Без санкции он превращается в правовую декларацию. Следует сказать, что именно угроза применения наказания является сдерживающим фактором от совершения запрещаемых деяний.

<26> См.: Собрание законодательства РФ. 2001. N 29. Ст. 1928.

Имеют место и прямо противоположные случаи. В частности, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. "Об увековечении Победы советского народа в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 годов" <27> установил запрет на "использование в любой форме нацистской символики как оскорбляющей многонациональный народ и память о понесенных в Великой Отечественной войне жертвах". В свою очередь, ст. 20.3 КоАП РФ устанавливает ответственность за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики.

<27> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 21. Ст. 1928.

Следует отметить, что мы рассмотрели признаки административно-правового запрета. Но его характеристика была бы неполной без анализа функций данного вида правового запрета. В этой связи такой анализ предполагает обращение к более общим категориям правоведения, а именно к функциям права.

Сам термин "функция" имеет множество значений и толкований. Применительно к социальным явлениям понятие функции связывается с назначением, основными направлениями деятельности (воздействия). Несмотря на обилие мнений относительно функций права, большинство ученых склонно выделять его регулятивную и охранительную функции <28>.

<28> См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций в двух томах. Т. I. Свердловск, 1972. С. 94 - 95 и др.

В ряде работ высказано суждение о воспитательной роли права <29>. Ю.А. Тихомиров, характеризуя функции административного права в современных условиях, называет четыре функции: организация и осуществление государственного управления, государственное регулирование, защита публичных интересов и самореализация прав граждан в сфере государственного управления <30>.

<29> См.: Фарбер И.Е. О воспитательной функции общенародного государства // Советское государство и право. 1963. N 7. С. 39.
<30> См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 78.

В концепции Ю.А. Тихомирова, по существу, четко выражены две функции административного права - это регулятивная и охранительная. Административное право, в свою очередь, выполняет такие функции, как регулятивная, контрольная и охранительная. Правовым средствам, как и юридическим запретам, присущи указанные функции. Вместе с тем они обретают свою предметность, обусловленную ролью запрета в механизме правового регулирования, характером воздействия на общественные отношения.

При рассмотрении функций юридических запретов чаще всего акцентируется внимание на их охранительной составляющей, которая направлена на вытеснение тех отношений, которые носят противоправный характер <31>.

<31> См.: Братко А.Г. О правовых запретах в социалистическом обществе // Проблемы социалистического государства и права. М., 1977. С. 85.

Функции административного запрета в науке административного права исследованы не столь обстоятельно. Ю.Н. Слепченко под функцией административно-правового запрета понимает обусловленное его сущностными свойствами социальное назначение и основные направления воздействия запрета на окружающую его социальную среду, общественные отношения и поведение граждан, органов государственной власти, должностных лиц и государственных служащих в сфере государственного управления <32>.

<32> См.: Слепченко Ю.Н. Запреты в административном праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2002. С. 22.

На наш взгляд, функция административного запрета в механизме правового регулирования - предупреждение противоправных деяний в сфере публичного управления, установление общественно-опасного поведения физических, должностных и юридических лиц.

Общеизвестно, что административно-правовой запрет, равно как и право в целом, является социальным регулятором. Вместе с тем ценность административно-правовых запретов состоит в том, что он закрепляет незыблемость, неприкосновенность существующих общественных отношений в такой обширной и динамичной сфере, какой является публичное управление. Следует сказать, что запреты содержат указание на правовую обязанность <33> воздерживаться от совершения деяний, которые могут причинить вред общественным отношениям.

<33> Всякий запрет в праве, подчеркивает С.С. Алексеев, есть юридическая обязанность. См.: Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 48.

Д.Н. Бахрах, говоря о запретах в системе государственной службы, отмечает, что запреты - это тоже обязанности, но особые, которые обязывают не совершать определенных действий <34>.

<34> См.: Бахрах Д.Н. Государственная служба России. М., 2007. С. 33.

Административно-правовые запреты не только устанавливают правовую обязанность, но и форму предписываемого поведения, направленного на предупреждение запрещаемых деяний. Регулятивная функция правовых запретов состоит в том, что они формируют существующий административно-правовой режим поведения, а также обеспечивают его стабильность.

Как уже указывалось, охранительная функция административно-правовых запретов обусловлена социальной потребностью защиты интересов личности, общества и государства от нежелательных деяний. Данная функция реализуется посредством применения за совершение запрещаемых действий мер юридической ответственности. Признавая существенную роль административно-правовых запретов в охране правопорядка, следует исходить из реальных возможностей этих правовых средств.

Административно-правовые запреты являются одним из средств противодействия фактам неправомерного поведения. Кроме того, необходим постоянный поиск административно-правовых средств, способных эффективно выполнить правоохранительную функцию административно-правовых запретов. К сожалению, проблемы эффективности рассматриваемых средств правоохраны исследованы еще недостаточно. В литературе отмечается, что кроме сдерживания негативной активности субъектов права необходимо побуждать их к активной позитивной деятельности <35>.

<35> См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2004. С. 228.

А.В. Малько верно отмечает, что в настоящее время не обойтись без юридических стимулов, которые призваны заинтересовать и поднять правовое поведение сотрудников государственного аппарата на более высокий уровень, который будет отвечать потребностям общества и государства <36>.

<36> См.: Малько А.В. Правовые стимулы и правовые ограничения в сфере государственной службы // Правовая наука и реформа юридического образования. Воронеж, 1995. С. 112.

Очевидно, что административно-правовой запрет, так же как и иные административно-правовые средства, может выполнить свою регулирующую функцию, если он воспринят его адресатом. Правовая норма, содержащая запрет, должна содержаться в соответствующих источниках, а также быть доведена до конкретных адресатов. В этой связи вполне правильно рассматривать функции административно-правового запрета с информационной точки зрения, поскольку право, помимо всего прочего, выполняет и информационную функцию <37>.

<37> См.: Филимонов В.Д. Норма права и ее функции // Государство и право. 2007. N 9. С. 5.

Как отмечают Л.В. Туманова и А.А. Снытникова, информация играет решающую роль в современном обществе, все области жизнедеятельности общества опосредуются информационными средствами и осуществляются в информационном пространстве <38>.

<38> См.: Туманова Л.В., Снытников А.А. Обеспечение и защита права на информацию. М., 2001. С. 324.

Ю.В. Кудрявцев, исследовав информационную функцию правовых норм, определяет ее как "...то, что устраняет неопределенность, это знание, сведения, которые могут быть практически использованы для ориентации в неопределенной ситуации, для выбора варианта поведения, ведущего к цели" <39>.

<39> См.: Кудрявцев Ю.В. Нормы права как социальная информация. М., 1981. С. 6.

С этих позиций административно-запрещающая норма является информацией о том, чего нельзя делать и что будет в случае нарушения определенного в норме запрета. Достаточно часто человек не нарушает правовых запретов, не зная об их существовании, например не появляется в общественных местах в состоянии опьянения, оскорбляющем человеческое достоинство, хотя существует соответствующий на то запрет. Во многих случаях правомерное поведение невозможно без знания соответствующих предписаний, содержащих информацию об административно-правовых запретах.

Например, для владельцев оружия необходима нормативно определенная информация о сроках перерегистрации огнестрельного оружия, которая содержится в Федеральном законе от 13 декабря 1996 г. "Об оружии" <40>, а также иных нормативных правовых актах, определяющих режим его оборота и т.д. Узнать о данной информации можно исключительно в ходе анализа нормативных предписаний, которые определяют оборот оружия.

<40> См.: Собрание законодательства РФ. 1996. N 51. Ст. 5681.

Для правомерного поведения необходима информация не только об ответственности, но и обо всей совокупности правовых предписаний, определяющих административно-правовой режим поведения. Говоря об информационной функции административно-правового запрета, следует иметь в виду ее обеспечительное значение для административно-правового воздействия. Информация о запрете - необходимое условие для реализации регулятивной функции данного правового средства.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что основными признаками административно-правового запрета являются: его "встроенность" в механизм административно-правового регулирования в качестве самостоятельного элемента; социальное значение - охрана публичных интересов; определенность запрещаемых действий; закрепление в нормах административного права обязанности воздержаться от совершения запрещаемых деяний; установление мер административного принуждения за нарушение установленного запрета; выполнение регулятивной, охранительной и информационной функций в механизме правового регулирования.

Обобщая названные выше признаки, касающиеся административного запрета, необходимо отметить, что административно-правовой запрет представляет собой составную часть механизма административно-правового регулирования, которая направлена на защиту публичных интересов с помощью закрепления установленной в административно-правовом акте информации об обязанностях воздержаться от совершения деяний, представляющих общественную опасность, под угрозой применения мер государственного принуждения.

Административный запрет является средством регулирования охраны общественных отношений, а также является средством информирования субъектов административного права о поведении, которое является общественно опасным.

Понятие и общая характеристика нормы административного права. Такая категория правоведения, как "норма права", весьма обстоятельно исследована в юридической науке. Однако запрещающие нормы вообще и запрещающие нормы административного права в частности исследованы не столь обстоятельно. В этой связи есть смысл обратиться к исследованию особенностей запрещающих норм административного права. Но перед рассмотрением запрещающих норм административного права представляется необходимым кратко определить, что понимается под нормой права в научной литературе. Названный критерий обусловлен методологическим подходом, который состоит в том, что любое научное исследование должно строиться от общего к частному. Учитывая это, перейдем к рассмотрению понятия "норма права в юридической науке".

Как отмечает А.И. Бобылев, "...правовые нормы составляют базу правового регулирования, от степени разработанности правовых норм, ясности и четкости обязательных предписаний зависит уровень складывающихся на их основе правоотношений и издаваемых правоприменительных актов" <41>. В.Н. Орлов и А.И. Экимов отмечают, что "...нормы права выражают определенные тенденции развития, направленность общественных процессов" <42>.

<41> См.: Бобылев А.И. Механизм правового воздействия на общественные отношения // Государство и право. 1999. N 5. С. 108.
<42> См.: Орлов В.Н., Экимов А.И. Цель в норме советского права // Правоведение. 1968. N 5. С. 22.

Данное положение представляется вполне правильным и может быть применимо к исследованию механизма административно-правового регулирования правовых запретов в системе государственной службы.

В юридической науке норма административного права определяется по-разному. В частности, С.С. Студеникин одним из первых в советской юридической литературе, исследовав специфику норм административного права, писал о том, что "учение о правовой норме составляет важнейшую часть теории права. В связи с чем правовая норма представляет собой правило поведения, которое установлено государством для охраны его интересов и соблюдение которого государство обеспечивает всей мощью своей принудительной власти" <43>.

<43> См.: Студеникин С.С. Военно-административные нормы и их особенности // Труды Военно-юридической академии Красной Армии. М., 1945. С. 29.

Нормы административного права, применяемые в механизме реализации административных запретов в системе государственной службы, преследуют практически те же цели, что и нормы административного права, действующие в иных сферах управления. Нормы административного права, как отмечает А.П. Коренев, упорядочивают и закрепляют наиболее целесообразные общественные отношения в сфере управления, охраняют урегулированные правом общественные отношения. Нормы административного права вытесняют из сферы управления общественные отношения, не отвечающие современным реалиям <44>.

<44> Там же.

Как указано в Приказе Министерства юстиции России от 4 мая 2007 г. N 88 "Об утверждении разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" <45>, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. Не вдаваясь в общетеоретический анализ категории "правовая норма", необходимо сказать, что запрещающие нормы в целом и запрещающие нормы административного права обладают определенной спецификой.

<45> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 23.

Основываясь на предложенных точках зрения, можно выделить следующие черты норм административного права, характеризующие их как самостоятельный элемент механизма административно-правового регулирования.

А.П. Коренев писал о том, что запретительные нормы содержат запрет совершать то или иное деяние. Они препятствуют совершению тех действий, которые объективно наносят вред обществу, противоречат его интересам. Запретительные нормы реализуются путем воздержания от совершения указанных в них действий <46>.

<46> См.: Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 42.

К.С. Бельский запретительные нормы называет охранительными нормами. Связано это с тем, что охранительные нормы - это прежде всего нормы, содержащие запреты, т.е. указания на воздержание от определенных действий, и нормы, содержащие указания на меры административного принуждения, применяемые к лицам, нарушившим эти запреты <47>.

<47> См.: Бельский К.С. Полицейское право / Под ред. А.В. Куракина. М., 2004. С. 71.

Обобщив вышеизложенные точки зрения, можно сказать, что запрещающая норма административного права - это установленное и охраняемое государством правило поведения, которое соответствует требованиям безопасности, также нормальному функционированию соответствующих общественных отношений, для регулирования которых собственно и установлена запрещающая норма административного права.

Структура запрещающих норм административного права. В конструктивном плане запрещающая норма состоит из гипотезы, диспозиции, а также санкции. Гипотеза - это условие, с наступлением которого связывается реализация запрещающей нормы административного права. Иными словами, для реализации нормы административного права необходим юридический факт, с которым закон будет связывать наступление, изменение, прекращение соответствующего правоотношения. Достаточно, что гипотеза в запрещающей норме носит абстрактный характер, она присутствует виртуально, но всегда присутствует. Гипотеза может быть выявлена посредством логического анализа запрещающей нормы административного права. Как отмечает А.П. Коренев, "...гипотеза как часть административно-правовой нормы либо выражается в форме гипотетического суждения, либо не формулируется вообще, но может быть из содержания нормы путем ее логического анализа. Отсутствие гипотезы лишает норму всякого логического смысла" <48>.

<48> См.: Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 20.

Диспозиция запрещающей нормы - это ее содержание. В диспозиции запрещающей нормы формулируется то поведение, которое запрещается соответствующей нормой административного права. Как отмечает А.П. Коренев, диспозиция в административно-правовых нормах излагается преимущественно как права, правомочия, дозволения или в виде предписаний, обязанностей, а также запрета и ограничений <49>.

<49> Там же.

Так, в ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <50> закреплено, что гражданскому служащему запрещается: участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией; осуществлять предпринимательскую деятельность; приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено законом; выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями.

<50> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 2063.

Следующий элемент рассматриваемой нормы - это санкция. Санкция запрещающей нормы административного права обеспечивает выполнение установленного запрета. Как отмечает А.П. Коренев, "санкция как элемент административно-правовой нормы есть установление последствий нарушения этой нормы. Санкция содержит указание на меры административного воздействия, применяемые к нарушителю правила, сформулированного в норме" <51>. И.И. Веремеенко отмечает, что административно-правовые санкции осуществляют охрану правопорядка с помощью и кары, и восстановления, и принудительного исполнения правовой обязанности, обеспечивающей реальное исполнение <52>.

<51> См.: Коренев А.П. Указ. соч. С. 25.
<52> См.: Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. М., 1975. С. 35.

Таким образом, установление административного запрета еще не является гарантией его соблюдения, а также гарантией обеспечения правопорядка. Административный запрет является средством обеспечения правопорядка, тем не менее само нормативное предписание запрещающего характера подлежит охране с помощью разнообразных правовых санкций, а также иных охранительных средств. Как отмечает Г.Н. Василенко "...отсутствие в запрете обеспечивающей его санкции позволяет говорить лишь о декларации, но не о правовом запрете" <53>.

<53> См.: Василенко Г.Н. Административно-правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 42.

В качестве примера вышеназванных выводов можно привести несколько законодательных предписаний. Так, согласно Федеральному закону от 8 января 1998 г. "О наркотических средствах и психотропных веществах" <54>, в Российской Федерации запрещается потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача (ст. 40), учитывая, это в КоАП РФ предусмотрена ответственность за потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача (ст. 6.9 КоАП РФ). Названные предписания диалектически взаимосвязаны и в своей совокупности образуют единое правовое предписание, направленное на противодействие потреблению наркотических средств или психотропных веществ. Таким образом, можно сделать вывод о том, что санкция должна являться неотъемлемым элементом запрещающей нормы административного права. К сожалению, это не всегда так.

<54> См.: Собрание законодательства РФ. 1998. N 2. Ст. 219.

Так, согласно Федеральному закону от 10 июля 2001 г. "Об ограничении курения табака" <55> в целях снижения вредного воздействия табачного дыма запрещается курение табака на рабочих местах, в городском и пригородном транспорте, на воздушном транспорте при продолжительности полета менее трех часов, в закрытых спортивных сооружениях, организациях здравоохранения, организациях культуры, на территориях и в помещениях образовательных организаций, в помещениях, занимаемых органами государственной власти, за исключением курения табака в специально отведенных местах для курения табака (ст. 6). Данное предписание не охраняется КоАП РФ. В этой связи в главу 6 КоАП РФ необходимо поместить статью, в которой определить меру административной ответственности за курение табака в общественном транспорте, в местах массового скопления граждан и др.

<55> См.: Собрание законодательства РФ. 2001. N 29. Ст. 2942.

Формы реализации запрещающих норм административного права. В ходе реализации нормы административного права достигают той цели, ради которой они собственно и приняты. В свое время В.П. Казимирчук верно отметил, что "...знание природы правового регулирования, его пределов и условий функционирования и эффективности предполагает, прежде всего, раскрытие его механизма как с юридической, так и с социальной стороны. Право выступает в качестве мощного рычага преобразования общественных отношений, но при условии, когда достаточно ясно представляется, каким путем, с помощью каких средств правовые требования, нормативные предписания законов и иных нормативных актов переводятся в социальное поведение на всех уровнях его действия" <56>.

<56> См.: Казимирчук В.П. Социальный механизм действия права // Советское государство и право. 1970. N 10. С. 37.

Реализация норм административного права - достаточно сложный процесс, который зависит от целого ряда факторов как объективного, так и субъективного характера. Эффективность реализации также зависит от целого ряда факторов. Как отмечают А.С. Пашков, Л.С. Явич, "...норма права социально эффективна, если соответствует объективным потребностям развития общества, она предусматривает оптимальный вариант поведения, требуемого для достижения научно обоснованной цели, и реально обеспечивает наступление фактического результата, соответствующего этой цели" <57>. Но независимо от этого можно выделить такие формы реализации запрещающих норм административного права, как соблюдение, исполнение, использование, а также применение. Соблюдение запрещающих норм административного права может выражаться в пассивном поведении субъекта соответствующего правоотношения, а может иметь место и при его активных действиях. Специфика соблюдения запрещающих норм административного права состоит в том, что оно имеет место при всех формах реализации. Д.Н. Бахрах отмечает, что соблюдение - это воздержание субъекта от совершения запрещенных действий (соблюдением реализуются запрещающие нормы права, а также запреты, выраженные правоохранительными нормами права) <58>.

<57> См.: Пашков А.С., Явич Л.С. Эффективность действия правовой нормы // Советское государство и право. 1970. N 3. С. 40.
<58> См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 11.

В качестве примера соблюдения запрещающей нормы можно привести выполнение гражданами-жильцами, которые проживают в г. Москве, предписаний Закона г. Москвы от 12 июля 2002 г. "О соблюдении покоя граждан и тишины в ночное время в г. Москве" <59>. Большинство жителей г. Москвы соблюдают установленный запрет, не предпринимая для этого никаких усилий, т.е. попросту не совершают никаких действий, которые могут вызвать шум в ночное время (с 23 ч. до 7 ч.). За несоблюдение предписаний Закона "О соблюдении покоя граждан и тишины в ночное время в г. Москве" КоАП г. Москвы установил административную ответственность (ст. 3.13 КоАП г. Москвы).

<59> См.: Ведомости Московской городской Думы. 2002. N 8. Ст. 168.

Исполнение запрещающих норм административного права требует активных действий со стороны субъекта соответствующего правоотношения, связано это с тем, что исполнение установленного запрета является обязательным. Д.Н. Бахрах отмечает, что исполнение - это совершение активных действий субъектами права по выполнению предписаний, содержащихся в норме (путем исполнения реализуются обязывающие нормы права) <60>.

<60> См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 11.

Так, согласно Федеральному конституционному закону от 30 января 2002 г. "О военном положении" <61>, на основании указов Президента Российской Федерации на территории, на которой введено военное положение, запрещается или ограничивается проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иные массовые мероприятия (ст. 7).

<61> См.: Собрание законодательства РФ. 2002. N 5. Ст. 375.

Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. "Об использовании атомной энергии" <62> также определяет, что проведение несанкционированных собраний, митингов, демонстраций и других несанкционированных общественных мероприятий на территории ядерной установки или пункта хранения и в их санитарно-защитных зонах запрещается (ст. 39). Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. "Об оружии" <63> определяет, что на территории Российской Федерации запрещается: ношение гражданами оружия при проведении митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и других массовых публичных мероприятий" (ст. 6).

<62> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.
<63> См.: Собрание законодательства РФ. 1996. N 51. Ст. 5681.

Часть 2 ст. 20.2 КоАП России предусматривает ответственность за нарушение установленного порядка проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования. Публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами.

Федеральный закон от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <64> к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относит: территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности; путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередач; территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента РФ, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; пограничную зону, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов (ст. 8).

<64> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.

Данные предписания достаточно важны, поскольку их несоблюдение может влечь применение мер административной ответственности. Как следует из специального доклада уполномоченного по правам человека, житель Екатеринбурга Ш. привлечен к административной ответственности за нарушение порядка проведения пикетирования. Место для проведения пикета было избрано им в пределах видимости Свердловского областного суда, но без захода на окружающий здание суда участок, обозначенный толстой металлической цепью на расстоянии 25 - 30 метров от фасада здания. Посчитав, что эта металлическая цепь обозначает территорию, непосредственно прилегающую к зданию суда, Ш. проводил пикет за ее пределами, но был задержан сотрудниками милиции. В отношении Ш. был составлен протокол об административном правонарушении. В ходе рассмотрения дела Ш. мировым судьей выяснилось, что определить границы земельного участка, непосредственно прилегающего к зданию областного суда, невозможно по причине отсутствия необходимого для этого документа - межевого дела. Тем не менее Ш. был признан виновным в пикетировании в запрещенном месте - на территории, непосредственно прилегающей к зданию суда. При этом суд исходил из положений п. 7 ст. 36 Земельного кодекса РФ, согласно которому границы и размеры земельного участка определяются с учетом его фактически используемой площади. Такая позиция суда была поддержана во всех судебных инстанциях, включая Верховный Суд РФ.

По мнению Уполномоченного, нормативное регулирование, примененное при вынесении всех судебных решений по этому делу, нарушает принцип правовой определенности, поскольку не позволяет гражданину предвидеть фактические и юридические последствия реализации своего конституционного права на мирное собрание. В этой связи Уполномоченный обратился в Конституционный Суд РФ с жалобой на несоответствие указанного нормативного регулирования ст. ст. 31 и 55 (ч. 3) Конституции РФ <65>.

<65> См.: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации "О соблюдении на территории РФ конституционного права на мирные собрания" // Российская газета. 2007. 28 июня.

Использование - это принятие решения субъектом о том, воспользоваться или нет предоставленным ему субъективным правом <66>. Использование предписаний запрещающей нормы административного права имеет определенную специфику. Изначально использование нормативного предписания - это реализация предоставленного права. Этим использование отличается от исполнения. Исполнение - это выполнение жестко установленной обязанности выполнения соответствующего императива. Использование нормативного предписания запрещающей нормы административного права дает возможность субъекту соответствующего правоотношения выбрать вариант поведения, реализовывать свое право или нет. Так, Конституция РФ определяет, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (п. 2 ст. 45). Данное предписание касается как физических лиц, так и юридических лиц, которые реализуют свои права и обязанности в различных сферах жизнедеятельности. Действующее законодательство содержит ряд правовых и организационных механизмов реализации конституционных предписаний.

<66> См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 11.

Конституция России определяет, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). Право обращения реализуется в форме использования, так, никто не может заставить гражданина жаловаться на действия или бездействие должностного лица, который в результате своей служебной деятельности нарушил права и законные интересы гражданина. Но если гражданин все же решил реализовать свое право на обращение, то он обязан выполнять предписания Федерального закона от 2 мая 2006 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <67>.

<67> См.: Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.

Так, гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов (ст. 8). Реализация названного права обеспечивается целым рядом гарантий. Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуются (п. 6 ст. 8). Запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц. При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия (ст. 6). Использование правовой нормы может происходить и при реализации такого конституционного права, как право на забастовку. Так, работник может по своему усмотрению использовать право на забастовку. Участие в забастовке является добровольным. Никто не может быть принужден к участию или отказу от участия в забастовке (ст. 409 Трудового кодекса РФ). За принуждение к участию или отказу от участия в забастовке установлена административная ответственность (ст. 5.40 КоАП РФ). Право на забастовку реализуется в ходе использования предоставленного права.

Применение как форма реализации запрещающей нормы административного права имеет государственно-властный характер. Как отмечает Д.Н. Бахрах, применение - это принятие компетентным государственным органом (уполномоченным должностным лицом) индивидуального юридически властного решения (акта) на основе действующей нормы. Применение административно-правовых норм является основной формой исполнительной и распорядительной деятельности государства и осуществляется в особом процессуальном порядке <68>.

<68> См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 11.

Правоприменение осуществляется должностным лицом. В частности, уполномоченные должностные лица в ходе правоприменительной деятельности обеспечивают реализацию административных запретов. Для обеспечения соблюдения административных запретов используются меры юрисдикционного характера. Так, за нарушение многих правовых запретов установлены меры административной ответственности, которые реализуются в ходе правоприменительной деятельности уполномоченными на то должностными лицами. Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 23 октября 1993 г. "О правилах дорожного движения" <69> водителю запрещается: управлять транспортным средством в состоянии опьянения (алкогольного, наркотического или иного), под воздействием лекарственных препаратов, ухудшающих реакцию и внимание, в болезненном или утомленном состоянии, ставящем под угрозу безопасность движения; передавать управление транспортным средством лицам, находящимся в состоянии опьянения, под воздействием лекарственных препаратов, в болезненном или утомленном состоянии, а также лицам, не имеющим при себе водительского удостоверения на право управления транспортным средством данной категории или, в случае его изъятия в установленном порядке, временного разрешения, кроме случаев обучения вождению; употреблять алкогольные напитки, наркотические, психотропные или иные одурманивающие вещества после дорожно-транспортного происшествия, к которому он причастен, либо после того, как транспортное средство было остановлено по требованию сотрудника милиции, до проведения освидетельствования с целью установления состояния опьянения или до принятия решения об освобождении от проведения такого освидетельствования; управлять транспортным средством с нарушением режима труда и отдыха, установленного уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а при осуществлении международных автомобильных перевозок - международными договорами РФ; пользоваться во время движения телефоном, не оборудованным техническим устройством, позволяющим вести переговоры без использования рук (п. 2.7).

<69> См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 47. Ст. 4531.

Названные запреты обеспечиваются в ходе юрисдикционной деятельности Госавтоинспекции, за нарушение названных запретов в КоАП РФ установлены меры ответственности (ст. ст. 12.8, 12.36 и др.).

Особенности запрещающих норм административного права. Как отмечает З.Д. Иванова, запрещающие нормы отличаются от других норм не только предписываемыми ими правилами, но и условиями их действия, гипотезами. Обычно запреты адресуются конкретной категории лиц <70>.

<70> См.: Иванова З.Д. Запрещающие нормы в механизме правового регулирования // Советское государство и право. 1975. N 11. С. 108.

Говоря о специфике запрещающих норм административного права, представляется возможным сказать, что в статье нормативного акта могут прямо не содержаться предписания о том, что определенные действия (бездействие) запрещаются. Так, в статье закона может содержаться предписание, которое запрещает определенное поведение, а также устанавливаться вид и мера ответственности за совершение соответствующего деяния. Такие предписания характерны для норм, которые содержатся в Особенных частях КоАП, и УК РФ. Говоря о содержании запрещающих правовых норм, необходимо сказать, что в одном случае диспозиция прямо сформулирована, в другом случае запрет словесно не сформулирован, но запретительный характер нормы вытекает из угрозы применения наказаний за определенные действия <71>.

<71> Там же.

Следует отметить, что во всех случаях правовая норма содержит информацию о действии (бездействии), которое государство не одобряет, считает общественно опасным, тем самым возлагает на соответствующий субъект административного права обязанность не совершать соответствующих деяний <72>.

<72> Там же.

Лейтмотив принятия норм права, содержащих в себе запрещающие предписания, - предупредить, пресечь, минимизировать факторы, представляющие опасность для личности, общества и государства. Необходимо сказать, что реализация запрещающих норм осуществляется в тех же формах, что и реализация других норм права. Как отмечает И.Ш. Килясханов, диспозиции, содержание которых сводится к запретам, реализуются при помощи таких форм реализации права, как соблюдение, исполнение и применение <73>.

<73> См.: Килясханов И.Ш. Структура административно-правовой нормы: переосмысление устоявшихся подходов к определению содержания ее элементов // Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России. М., 2008. С. 44.

Как отмечает З.Д. Иванова, предписание содержится в санкции запрещающих норм и реализуется лишь в том случае, если запрет нарушен. Эта часть норм реализуется в форме применения, путем издания и исполнения правового акта о привлечении к ответственности правонарушителя. Не совсем верно сводить действие запрещающих норм лишь к применению санкций и тем самым рассматривать запрет в качестве гипотезы правовой нормы. Это неизбежно приводит к выводу, что у запрещающих норм нет диспозиции либо диспозицией служит указание на ответственность (т.е. санкцию). Между тем известно, что ядро всякой правовой нормы составляет диспозиция, именно в ней содержится правило поведения, указываются права и обязанности участников регулируемого общественного отношения. В правовых запретах определяются общие рамки правомерного и неправомерного поведения, тем самым государство защищает граждан, общество и государство от опасных, вредных действий. Запрещающие нормы отличаются не только предписываемыми ими правилами (диспозициями), но и условиями их действия (гипотезами) <74>.

<74> См.: Иванова З.Д. Запрещающие нормы в механизме правового регулирования // Советское государство и право. 1975. N 11. С. 109.

Следует согласиться с тем, что запреты адресуются государством конкретной категории лиц. В большинстве запрещающих норм гипотеза носит общий характер, так как является условием соблюдения ряда норм. Санкция запрещающей нормы зависит от характера запрещаемого действия, а также степени его общественной опасности <75>. В уголовно-правовых нормах, а также некоторых нормах административного права санкция выражена четко, и, как правило, в той же статье закона, где содержится диспозиция и запрет (УК, КоАП) <76>.

<75> Там же.
<76> Там же.

Анализ запрещающих норм административного права дает возможность сделать вывод о том, что законодательство содержит предписания, в которых запрет на совершение общественно-опасных действий прямо не сформулирован, а следует из угрозы наказания, которое определено соответствующей административно-правовой санкцией. В этом случае нет особой необходимости говорить о том, что поведение, за которое следует наказание, запрещается. Данный вывод логически следует из угрозы применения за совершение запрещенного законом деяния соответствующего наказания <77>. Как отмечает З.Д. Иванова, запрещающие нормы, сообразуясь с общей моделью правовой нормы, имеют свои структурные особенности. Эти особенности проявляются и в межотраслевых взаимосвязях правовых запретов. Имеют место случаи, когда правовые запреты установлены в одной отрасли права, охраняются предписаниями, которые содержатся в другой отрасли права <78>.

<77> Там же.
<78> Там же.

Такая ситуация в настоящее время достаточно типична. Так, предписания Особенной части КоАП России непосредственно охраняют конституционные отношения, финансовые отношения, гражданско-правовые отношения, информационные отношения, экологические, трудовые отношения и др. То же самое можно сказать и об Особенной части УК РФ. УК РФ так же, как и КоАП РФ, устанавливает ответственность за нарушение правовых запретов, которые определены в различных сферах жизнедеятельности <79>.

<79> Там же.

В завершение параграфа необходимо сделать вывод о том, что запреты, содержащиеся в административном законодательстве, достаточно разнообразны. Запреты могут касаться различных аспектов административно-правового регулирования, в частности, они могут касаться как позитивных отношений, так и отношений, которые возникают в связи с совершением правонарушений. Административные запреты могут иметь различную целевую направленность, но объединяющим началом всех видов административных запретов является то, что данные запреты должны сдерживать противоправное поведение соответствующего лица, способствовать защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц, а также дают возможность органам государственной власти и органам местного самоуправления реализовывать свои полномочия.

Библиографический список

  1. Абулгазин С.Б. Административно-правовые отношения в деятельности милиции по охране общественного порядка: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1982.
  2. Агапов А.Б. Административная ответственность. М., 2000.
  3. Агафонов С.И. Административные процедуры и их реализация в деятельности органов внутренних дел РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
  4. Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982.
  5. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989.
  6. Алексеев С.С. Правовые запреты в структуре советского права // Правоведение. 1973. N 5.
  7. Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций в двух томах. Т. I. Свердловск, 1972.
  8. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1997.
  9. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993.
  10. Бахрах Д.Н. Государственная служба России. М., 2007.
  11. Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. 1994. N 3.
  12. Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. N 11.
  13. Бельский К.С. Полицейское право / Под ред. А.В. Куракина. М., 2004.
  14. Бобылев А.И. Механизм правового воздействия на общественные отношения // Государство и право. 1999. N 5.
  15. Братко А.Г. Запреты в советском праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1979.
  16. Братко А.Г. О правовых запретах в социалистическом обществе // Проблемы теории социалистического государства и права. М., 1977.
  17. Василенко Г.Н. Административно-правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
  18. Васильев Э.А. Общественная опасность - основной критерий отграничения административных правонарушений от преступлений // Государство и право. 2007. N 4.
  19. Вежновец В.Н. Индивидуальные акты органов внутренних дел по охране общественного порядка: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1987.
  20. Венгеров А.Б. Теория государство и права. М., 1996.
  21. Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. М., 1975.
  22. Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. М., 1982.
  23. Витрук Н.В. Акты применения права в механизме реализации прав и свобод личности // Правоведение. 1983. N 2.
  24. Григорьев Ф.А. Акты применения норм советского права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1971.
  25. Григорьев Ф.А. Акты применения права. Саратов, 1995.
  26. Демченко Н.В. О некоторых пробелах в законодательном регулировании содержания и формы индивидуальных административно-охранительных актов // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2005. N 4.
  27. Звягин М.М., Костенников М.В., Куракин А.В., Марьян А.В., Елисеев А.В. Административно-правовая охрана общественного порядка при проведении публичных мероприятий в Российской Федерации. Домодедово, 2008.
  28. Зинченко С.А. Юридические факты в механизме правового регулирования. М., 2007.
  29. Иванова З.Д. Запрещающие нормы в механизме правового регулирования // Советское государство и право. 1975. N 11.
  30. Иоффе О.С. Юридические нормы и человеческие поступки // Актуальные вопросы советского гражданского права. М., 1964.
  31. Казимирчук В.П. Социальный механизм действия права // Советское государство и право. 1970. N 10.
  32. Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001.
  33. Коваль Л.В. Административно-правовое деликтное отношение: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Киев, 1979.
  34. Козлов Ю.М. Административное право. М., 2001.
  35. Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976.
  36. Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967.
  37. Кононов П.И., Демченко Н.В. Индивидуальные административно-охранительные акты: некоторые вопросы теории // Полицейское право. 2005. N 4.
  38. Коренев А.П. Административное право. М., 2000.
  39. Коренев А.П. Административное право России. М., 2000.
  40. Коренев А.П. Административное право России. Ч. 1. М., 2000.
  41. Коренев А.П. Акты применения норм советского административного права // Правоведение. 1971. N 2.
  42. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978.
  43. Кудрявцев Ю.В. Нормы права как социальная информация. М., 1981.
  44. Кудря В.С. Об административных процедурах урегулирования споров // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2005. N 8.
  45. Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 2002.
  46. Лапшин В.Н. Административные правоотношения в деятельности органов внутренних дел. Караганда, 1986.
  47. Лапшин В.Н. Объект как элемент административных правоотношений, возникающих в деятельности органов внутренних дел // Проблемы теории и практики административной ответственности. М., 1983.
  48. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2004.
  49. Малько А.В. Правовые стимулы и правовые ограничения в сфере государственной службы // Правовая наука и реформа юридического образования. Воронеж, 1995.
  50. Мушкет И.И. Социально-правовые предпосылки формирования юридического запрета // Юрист. 2003. N 5.
  51. Нарыкова С.П. Системный подход к исследованию механизма правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
  52. Орлов В.Н., Экимов А.И. Цель в норме советского права // Правоведение. 1968. N 5.
  53. Пашков А.С., Явич Л.С. Эффективность действия правовой нормы // Советское государство и право. 1970. N 3.
  54. Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972.
  55. Попова А.А. Запреты в современном российском праве // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. Тольятти, 2007.
  56. Панова И.В. Административное судопроизводство и процедура внесудебного, досудебного рассмотрения административных дел // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2007. N 4.
  57. Поникаров В.А. Виды и характеристика актов реализации в механизме осуществления административной деятельности в УИС России // Современное право. 2007. N 1.
  58. Розин Л.М. Вопросы теории актов советского государственного управления и практика органов внутренних дел. М., 1974.
  59. Розин Л.М. К вопросу об административных правоотношениях // Конституция СССР и правовое положение личности. М., 1979.
  60. Севрюгин В.Е. Административный проступок. Понятие, признаки, ответственность. М., 1989.
  61. Слепченко Ю.Н. Запреты в административном праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2002.
  62. Соколов Ю.А. О специфических признаках актов применения правовых норм // Советское государство и право. 1954. N 8.
  63. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное отношение. Л., 1968.
  64. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. СПб., 2004.
  65. Сорокин В.Д. Советское административно-процессуальное право. Л., 1976.
  66. Спиридонов Л.И. Социальный механизм действия уголовно-правовых запретов. М., 1976.
  67. Столмаков А.И. Административно-правовые и судебные методы охраны субъективных прав граждан СССР: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1971.
  68. Студеникин С.С. Военно-административные нормы и их особенности // Труды военно-юридической академии Красной Армии. М., 1945.
  69. Студеникин С.С. Советская административно-правовая норма и ее применение: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1949.
  70. Султыгов М.М. Запрет как метод правового регулирования: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1996.
  71. Теория государства и права. М., 1983.
  72. Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 1997.
  73. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998.
  74. Труфанов М.Е. Акты применения норм административного права в сфере реализации права граждан // Труды юридического факультета Северо-Кавказского государственного технического университета. Ставрополь, 2005.
  75. Труфанов М.Е. Запрет в системе административно-правового регулирования // Вестник Северо-Кавказского государственного технического университета. Ставрополь, 2005. N 1.
  76. Туманова Л.В., Снытников А.А. Обеспечение и защита права на информацию. М., 2001.
  77. Фарбер И.Е. О воспитательной функции общенародного государства // Советское государство и право. 1963. N 7.
  78. Филимонов В.Д. Норма права и ее функции // Государство и право. 2007. N 9.
  79. Шабалин В.А. Методологические вопросы правоведения. Саратов, 1972.
  80. Шабалин В.А. Системный анализ механизма правового регулирования // Советское государство и право. 1969. N 10.
  81. Шергин А.П. К концепции механизма административно-правового регулирования // Административное и административно-процессуальное право. М., 2004.
  82. Шергина К.Ф. Смежные составы преступлений и административных правонарушений в действующем уголовном законе // Десять лет Уголовному кодексу РФ: достоинства и недостатки (научно-практическая конференция); Государство и право. 2006. N 11.
  83. Черкасов А.Д. Акты применения права органами внутренних дел - разновидность управленческой деятельности // Актуальные проблемы теории и практики государственного управления. Воронеж, 1990.

2010, N 7)