Мудрый Юрист

Социальное государство в России: историко-теоретический аспект *

<*> Shaposhnikov S.P. The social state in Russia: istoriko-theoretical aspect.

Шапошников Сергей Павлович, аспирант Читинского государственного университета.

В статье рассматриваются теоретические аспекты и история вопроса идеи социального государства в России. Автором дается анализ дискуссий в области социальных реформ.

Ключевые слова: социальное государство, общественное призрение, социальная помощь, социальная защита, нуждающиеся.

In article theoretical aspects and the historical background of idea of the social state in Russia are considered. The author gives the analysis of discussions in the field of social reforms.

Key words: the social state, public charity, the social help, the social protection, requiring.

Вопросы, связанные с регулированием помощи нуждающимся и малоимущим, долгое время оставались в сфере морали и обычного права. Их законодательное закрепление в государственно организованном обществе было достаточно редким. Примером могут служить предписания Законов Ману об установлении опеки для женщин, бедных, лишившихся семьи, бездетных больных, а также закрепление в них обязанностей кшатриев и вайшья раздавать милостыню <1>. Слишком общий характер подобных предписаний, как и отнесение их санкций в сферу морали и религии, не позволяет их считать нормами права, имеющими представительно-обязывающий характер.

<1> Законы Ману // Памятники литературы народов Востока. Переводы. Часть IV. М., 1960.

Как отмечает Э. Ренан, а эпоху Римской империи общественная помощь возникла лишь при императорах Нерве и Трояке, а наибольшего расцвета достигла при Марке Аврелии <2>. На основе его исследований можно сделать вывод о том, что лишь во II веке нашей эры миру стал известен принцип, который заключался в организации опеки по отношению к бедным и рабам, а некоторые исследователи не видят принципиального различия между семейными отношениями и публично-правовым институтом социальной защиты и полагают, что Русская Правда - первый славянский закон, включающий в себя подобие социальной программы в области защиты детей <3>.

<2> Подробнее см.: Ренан Э. Марк Аврелий и конец античного мира. Ярославль, 1991.
<3> См.: Основы социальной работы: Учебник / Отв. ред. Т.Д. Панасюк. М., 1997. С. 3.

Личное участие человека в поддержке нуждающихся, не являющихся членами его семьи, связывалось не только с особыми отношениями благотворительности, но и с реализацией ряда иных правоотношений <4>.

<4> См.: Законы XII таблиц // Хрестоматия по всеобщей истории государства и права: Учеб. пособие / Сост. В.Н. Садиков. М., 1998. С. 46 - 56.

В Древней Греции обычаи предписывали архонтам заниматься попечительством сирот, вдов и наследниц. И если в первом случае некоторая помощь нуждающимся вытекала из необходимости обеспечить нормальный ход судебного разбирательства, то во втором попечение выступает как деятельность, сопутствующая главной задаче архонта - надзору за гражданскими отношениями, в основе которых лежат отношения имущественные. Таким образом, налицо ситуация, когда общество не ставило перед собой задачи социальной защиты, но косвенно, в отношении отдельных членов и в отдельных ситуациях, ее реально закрепляло.

В средневековой Европе помощь необеспеченным или неспособным содержать себя осуществлялось за счет:

<5> См.: Социальная история Средневековья. М., 1997. С. 191.<6> Хрестоматия по истории Средних веков / Под ред. Н.И. Грацианского и С.Д. Сказкина. М., 1993. С. 149.

Наряду с этим феномен частной благотворительности, имеющий тысячелетнюю историю и остающийся актуальным и сегодня, находился под влиянием морали и религии и был неподвластен детальной регламентации со стороны государства.

Первоначально такая помощь и понимание сути социального обеспечения сводились и проявлялись в достаточно примитивной форме и касались не всего общества, а наиболее обездоленной его части - нищих, убогих, больных. Основной формой социальной помощи указанным слоям была милостыня. Но, как и всякое явление, милостыня, с одной стороны, действительно служила серьезным подспорьем для выживания неимущих, а с другой - порождала иждивенчество, паразитизм, в определенном смысле развращала людей. Нищенство постепенно стало превращаться в профессиональное занятие, а в ряде случаев приобретало весьма внушительные размеры.

Например, Стоглавый собор (1551 г.), созванный Иваном Грозным, отметив распространение нищенства, рекомендовал принять практически первую на Руси "социальную программу". В этой рекомендации отмечалось: "...да повели благочестивый царь всех прокаженных и престаревшикся описати по всем Градам опроче здравых стоев, да в кождоему граде устроити богадельни мужскня и женския, и тех прокаженных и престаревшихся, не могущих нигде же головы подконити, устроити в богадельнях пищею и одеждою". В отношении же здоровых, трудоспособных нищих предлагалось, чтобы они "питались бы по дворам ходячи от боголюбцев, якоже и до днесь, а которые возмогут работать и они бы страды подлежали" <7>.

<7> Антология социальной работы. Т. II: История социальной помощи в России / Сост. М.В. Фирсов. М., 1994. С. 13.

Высказанные Собором рекомендации, говоря современным языком, носили комплексный характер. Во-первых, рекомендовалось провести перепись обделенных. Причем предписывалось не просто их переписать, а классифицировать нищенствующих, выделив больных, престарелых, а также здоровых, способных работать. Во-вторых, для первых двух категорий предлагалось создать специальные закрытые заведения - богадельни, где на средства общества под строгим государственным надзором, на основе закона царского повеления оказывать помощь нуждающимся. И в-третьих, здесь заложена идея борьбы с тунеядствующими нищими и привлечения трудоспособных к работе.

С воцарением династии Романовых, особенно в царствование Алексея Михайловича, функции призрения начинают выполнять центральные государственные учреждения - вначале Патриарший приказ, затем Монастырский, а еще позже специально для этого созданный Аптекарский приказ и, наконец, в 1670 г. Приказ строительства богаделен.

В правовом отношении существенным шагом в регуляции вопросов социальной защиты и помощи является Соборное уложение 1649 г., которое устанавливает общегосударственный сбор денег на выкуп пленных. Важным шагом в становлении социальной политики на Руси стал Земский собор 1681 г. Он повлек разработку правительством в 1682 г. особого акта, который хотя и не был подписан царем и не обрел силу закона, но сыграл в последующем значительную роль в становлении и развитии социальных функций Российского государства.

Характерный для Петра I государственный подход к решению всех проблем, последовательность в их реализации проявились в вопросе строительства системы государственного призрения. Законы, указы, распоряжения, изданные в это время, регламентируют весьма широкий спектр социальных вопросов. Так, обращалось особое внимание на то, что наиболее эффективным средством борьбы с нищенством является его предупреждение.

Во-первых, жестко ставилась задача разделения нищих по категориям. Из нуждающихся выделились работоспособные и профессиональные нищие. Предписывалось выяснять причины нужды и в связи с этим определять соответствующую помощь. Предусматривался ряд строгих мер к здоровым и ленивым, сделавшим нищенство профессией.

Во-вторых, регламентировался порядок частной благотворительности, формировались органы призрения и выделялись необходимые на это средства. Запрещалась раздача частными лицами милостыни тем, кто не заслуживает помощи. Данные деяния рассматривались как зло, а те, кто предоставлял пристанище у себя дома для профессиональных нищих, подвергались штрафам. Желающим оказывать помощь нищим рекомендовалось отсылать ее в богадельни.

Последовательность Петра I в этом вопросе проявилась и в изыскании необходимых средств на благотворительность. Программа адресной помощи не просто декларировалась, но и обеспечивалась материально. Средства для ее осуществления направлялись из штрафных денег с раскольников, сборов венечных денег, вычетов из жалованья у чинов и, естественно, из частных пожертвований. Бесспорно, эти средства были крайне незначительными, но сам факт их обособления говорил о зарождении именно государственной системы призрения, регламентированной нормативными актами.

До 1775 г. заведование системой государственного призрения лежало на Правительствующем Сенате, без определения которого никто не мог быть помещен в богадельню. Но непоследовательное внимание к этой проблеме со стороны Сената привело к тому, что общее число нищих умножилось "а паче при церквах и в рядах" <8>.

<8> См.: Антология социальной работы. Т. II: История социальной помощи в России. С. 22.

Существенный вклад в дальнейшее развитие государственной системы социальной помощи был внесен в царствование Екатерины II. Она не только продолжила начатое Петром I дело, но и значительно продвинула его в направлении централизации и охвата больших слоев нуждающихся. Так, в это время утверждается в двадцати шести епархиях по богадельне, определяются меры по социальной опеке психических больных, утверждается "вдовья ссудная и сохранная казна", организуются учреждения для призрения незаконнорожденных детей. Екатерина II своим указом создает сеть специальных учреждений под названием "приказы общественного призрения", которые были открыты в сорока губерниях. Следует особо отметить, что указанный закон значительно расширял область регулирования социальных процессов, не ограничивая ее только заботой о нищих. Им определялся достаточно широкий для того времени круг социальных проблем, соответственно расширялся и круг людей, которые охватывались этими социальными программами.

Таким образом, в России последовательно осуществлялся переход заботы государства от милостыни и богаделен для нищих до государственного регулирования вопросов образования, здравоохранения, заботы о сиротах, о трудоустройстве и т.п.

Наряду с чисто государственным попечением, которое не обеспечивало в нужном объеме решение возникающих социальных проблем, возникли и достаточно эффективно действовали разного рода благотворительные организации и частная благотворительность на социальные нужды.

Для регламентации подобной деятельности в царствование Александра I правительство издало положение, определившее порядок социальных пожертвований. Этим положением предусматривались совместные действия государства в лице губернаторов и частных лиц. Для координации всех усилий был учрежден Совет Императора от Человеколюбивого общества.

Как верно было описано К. Кавелиным, частная благотворительность на Руси постепенно вытеснялась общественной благотворительностью, при этом расширялся круг субъектов этой помощи - не только члены общины, но и нищие и бездомные, "обитающие возле деловитого и оседлого сельского населения". Оказание поддержки могло осуществляться как помощь индивидуальная или помощь в рамках "община - общине". Причем большинством дореволюционных исследователей крестьянского быта на Руси подчеркивался полностью безэквивалентный характер общинных средств вспомоществования либо наличие лишь "номинального" вознаграждения <9>.

<9> См.: Кавелин К.Д. Соч. Ч. IV. М., 1859. С. 185, 188, 276.

Обязанность общины оказывать общиннику разнообразные виды помощи во всех случаях нужды с середины XIX в. была уже законодательно закреплена. Так, ст. 58 Устава о народном продовольствии предписывает сообществам устраивать сельские магазины и обеспечивать их продовольствием. Задача их состояла в предоставлении грошовещественных ссуд и помощи как отдельным крестьянам, так и общинам в случае неурожая и иных бедствий <10>. При этом ст. ст. 35, 70, 72 Устава свидетельствуют о том, что законодательное закрепление обязательной помощи сопровождалось вмешательством государственных органов в дела общины, установлением контроля администрации над деятельностью общинных органов самоуправления. Можно предположить, что вызвано это было и тем, что общинные механизмы взаимопомощи постепенно утрачивали свое значение <11>.

<10> См., напр.: Добротворский Н. Крестьянские юридические обычаи. М., 1999. С. 353 - 355.
<11> См.: Устав благочестия и безопасности // Свод законов Российской империи. В. XIV.

В рамках исследования исторических условий формирования идеи социального государства следует заметить, что рядом особенностей отличается та поддержка, которую государство оказывало своим служащим или лицам, особо отличившимся перед ним. Известны следующие формы социально-правового обеспечения престарелых и нетрудоспособных лиц, ранее бывших государственными чиновниками:

  1. пожалования средств на лечение, которые в середине XIX в. были заменены общим пенсионным обеспечением;
  2. выделение поселений (земель, угодий) для дворян, отставленных от службы по старости и увечью.

Важность этих мер заключалась и в том, что наряду с бывшими чиновниками помощь и поддержку получали лица, не связанные непосредственно с государственной службой. Речь шла о вдовах, несовершеннолетних детях и престарелых родителях чиновников <12>. Второй важной формой оказания поддержки незащищенным родственникам государственных служащих было участие государства в создании органов опеки и попечительства (преимущественно по сословному принципу).

<12> См.: Миньков А.Г. Законодательство и право России второй половины XVII в. СПб., 1998. С. 47.

На начальных этапах государственной борьбы с социальными пороками карательные меры были достаточно суровы, нищета и бродяжничество рассматривались властью как преступления. Так, в начале XX в. Устав благочиния и безопасности изобиловал множеством норм-запретов: запрет нищенствовать, запрет неимущим калекам отлучаться от мест своего жительства. Запрещено было нахождение на улицах города праздношатающихся, престарелых, дряхлых и больных <13>.

<13> Свод законов Российской империи. Т. XIV. Пг. С. 191.

Смягчение карательных санкций произошло лишь тогда, когда изменилось и отношение к социальным проблемам. Так, нищета стала рассматриваться в одном ряду с мотовством, пьянством, непотребством, ложью <14>. Это привело к тому, что просящих милостыню "употребляли в общественных работах", а тех, кто не способен трудиться, сначала заключали под стражу, а затем отдавали родственникам или отсылали в богоугодные заведения (ст. 499 Устава о благоустройстве в казенных селениях).

<14> См.: Статья 244 Устава о благоустройстве в казенных селениях // Свод законов Российской империи. Т. XX. Ч. II. СПб., 1857.

Таким образом, борьба с социальными проблемами с помощью административно-карательных мер в первую очередь была обусловлена той позицией, с которой большинство населения рассматривало ту или иную проблему. И если общество полагало, что большая часть нищих и больных стала таковыми не в силу независящих от личности естественных причин, а из-за невоздержанности, "благодаря безделью... постоянному обжорству и разгулу", то вполне объяснимыми становятся и меры борьбы.

Анализ существовавших в истории механизмов и институтов, связанных с той или иной формой социальной поддержки личности, наглядно демонстрирует, что идея о социальной защите личности и сама организованная государством защита выступают столь же разновременными явлениями, как и идея социального государства и формирование такового.

До середины XIX в. не только арсенал мер государственной социальной помощи был чрезвычайно мал, но и сама помощь носила эпизодический, "точечный" характер, что не позволяет рассматривать деятельность государства в этой сфере и качестве широкомасштабной социальной поддержки или социальной защиты. В свою очередь, личность (нуждающийся) не обладала никакими социальными правами.

Однако позитивное влияние тех изменений в праве и политике, которые были вызваны буржуазными преобразованиями, заключается прежде всего в том, что был сделан первый шаг на пути к социальным правам граждан, утверждению идеи социального государства, государства благоденствия. Социальных обязанностей государства перед личностью в сфере социальной поддержки не существовало, но появились обязанности государственных и общественных структур по оказанию социальных услуг населению.

Таким образом, если общественная помощь нуждающимся существовала всегда (хотя и не требовала в определенных исторических условиях обязательного участия государства), то государственная помощь (социальная защита) появилась в эпоху буржуазного развития и приобрела юридическую форму первоначально в Европе, а затем в России. При этом уменьшение удельного веса элементов благотворительности в социальной поддержке было вызвано изменением основ взаимодействия личности, общества и государства, которые и привели к появлению идеи социального государства ("государства благоденствия)" и новых, социальных прав человека.

Вместе с тем, несмотря на прогрессивные идеи в обществе, вплоть до конца XIX в. государство, даже осуществляя социальные функции, не ставило своей целью защиту тех, кто попадал в тяжелую ситуацию. Тем более не ставилась задача содействия в достижении всеми достойной жизни в обществе того времени. Отдельные меры социальной помощи государства своим адресатом имели благополучную часть общества, поскольку именно ее ограждали от опасностей. Данный вывод позволяет солидаризироваться с позицией А.И. Мазилова, полагающего, что первый этап в развитии социальной защищенности личности в истории общественной мысли ознаменован "защитой личности сквозь призму защиты общества, выживания его как единого целого" <15>.

<15> Мазилов А.И. Основные типы систем социальной защиты личности. М., 1994. С. 53.

Постепенное развитие принципов демократии привело к появлению понимания государства в качестве посреднического института, который от имени и посредством взносов всего населения поддерживает жизнеспособность наиболее уязвимой его части.

Таким образом, идея о социальном государстве зародилась давно, имея к этому множество предпосылок. Долгое время различные политические направления обсуждали вопрос о том, хорошо или плохо быть социальным государством, кому и в какой мере это необходимо: насколько это нужно обществу, а насколько государству, возможно ли вообще выполнение социальной роли государства при определенной государственной политике и т.д.

В ходе долгих исторических дискуссий к середине XX в. все-таки устоялась точка зрения об абсолютной необходимости социального функционирования государства.

В настоящее время идея о социальном государстве оттачивается до совершенства, все еще стоит вопрос о степени социальной роли государства. И в итоге каждое государство решает этот вопрос для себя в индивидуальном порядке, конечно, учитывая при этом исторический опыт, свои внутренние условия: политико-правовой режим, уровень экономического развития, разницу в доходах между различными слоями общества, настроения в обществе, а также в зависимости от поставленных государством целей в его развитии.