Мудрый Юрист

Производство в конституционном суде Российской Федерации по рассмотрению дела о соответствии конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума Российской Федерации по постановленному вопросу (постановленным вопросам) референдума

Витрук Н.В., судья Конституционного Суда Российской Федерации в отставке, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор.

В статье рассматриваются особенности производства в Конституционном Суде Российской Федерации по рассмотрению дела о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума Российской Федерации по поставленному вопросу (постановленным вопросам) референдума. Делается вывод, что общие правила судопроизводства в Конституционном Суде Российской Федерации и доктрина конституционного правосудия позволяют описать производство по данной категории дел с указанием субъектов обращения, допустимости запроса, предмета, критериев, пределов и сроков проверки, итогового решения и его юридических последствий, что могло бы составить содержание специальной главы в разделе третьем Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, посвященном видам производств в Конституционном Суде Российской Федерации по отдельным категориям дел.

Ключевые слова: конституционное судопроизводство, Конституционный Суд России, референдум Российской Федерации.

Russian Federation Constitutional Court proceedings in relation to constitutionality of the petition for the conduct of the referendum on a particular issue

N.V. Vitruk

Vitruk Nikolay Vasilievich - justice of the Russian Constitutional Court in resignation, merited lawyer of Russia, merited academic figure of Russia, professor, doctor of law.

The article deals with the specific issues that arise in the proceedings where the Constitutional Court reviews constitutionality of petitions that initiate referenda on a particular issue in the Russian Federation. The author concludes that the general standing rules of the Russian Constitutional Court and the current level of the russian constitutional doctrine are sufficient for a clear description of such proceedings in general, including such details as the identity of claimants who initiate such proceedings, the subject matter of their claims, limits and timeframe of the review, final decision and the legal consequences it may have. The author states that all of these details might have been reflected by way of a separate chapter in the third section of the Law on the Constitutional Court of the Russian Federation that currently deals with different types of proceedings within the Russian Constitutional Court.

Key words: russian constitutional court proceedings, Constitutional Court of the Russian Federation, referendum of the Russian Federation.

Согласно пункту "в" статьи 84 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция) Президент Российской Федерации (далее - Президент) назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Полномочие проверять на соответствие Конституции при назначении референдума Российской Федерации подготовленных инициативной группой и одобренных Центральной избирательной комиссией Российской Федерации (далее - ЦИК России) документов и материалов было предоставлено Конституционному Суду Российской Федерации (далее - Конституционный Суд) Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 года "О референдуме Российской Федерации". Указанные документы и материалы инициативной группы вместе с заключением ЦИКа России должны служить основанием для назначения Президентом всероссийского референдума. В течение 10 дней со дня их получения Президент направляет запрос в Конституционный Суд для проверки их на соответствие Конституции. Предмет запроса Президента в Конституционный Суд был уточнен Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 года "О референдуме Российской Федерации" (далее - Закон о референдуме Российской Федерации). В соответствии с частью 1 статьи 23 указанного Закона не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент направляет их в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума.

К сожалению, законодатель не включил указанное полномочие Конституционного Суда в перечень его полномочий, предусмотренный статьей 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года "О Конституционном Суде Российской Федерации" вопреки прямому указанию на это части 2 статьи 3 названного Закона, не внес в этот Закон необходимые дополнения об особенностях производства данной категории дел, что, несомненно, является недостатком в законодательной практике.

Конечно, неурегулированное производство в Конституционном Суде, как отметил сам Конституционный Суд в Постановлении от 30 ноября 1992 года N 9-П <1>, может определяться на основе аналогии процессуального закона в соответствии с основными правилами судопроизводства в Конституционном Суде, прежде всего положений действующего Закона о Конституционном Суде Российской Федерации.

<1> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. N 11. Ст. 400.

Общие правила судопроизводства в Конституционном Суде и доктрина конституционного правосудия позволяют описать производство по данной категории дел с указанием субъектов обращения, допустимости запроса, предмета, критериев, пределов и сроков проверки, итогового решения и его юридических последствий, что могло бы составить содержание специальной главы в разделе третьем Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, посвященном видам производств в Конституционном Суде по отдельным категориям дел.

Субъекты обращения

В Постановлении Конституционного Суда от 21 марта 2007 года N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа отмечено, что споры о том, отвечает ли выносимый на референдум вопрос требованиям статьи 6 Закона о референдуме Российской Федерации, включая споры по поводу соответствия вопросов референдума Конституции, возможного ограничения, отмены или умаления ими общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, а также конституционных гарантий таких прав и свобод, т.е. споры, конституционные по своей природе, согласно Постановлениям Конституционного Суда от 16 июня 1998 года N 19-П и от 11 апреля 2000 года N 6-П, должны разрешаться в порядке конституционного судопроизводства, что соответствует предназначению судебного конституционного контроля, в противном случае нарушались бы закрепленные Конституцией принципы, лежащие в основе организации и осуществления правосудия, разграничения видов судебной юрисдикции, обеспечения правосудием прав и свобод граждан (ст. 18, ч. 1 ст. 118, ч. 2 ст. 125, ст. 126 и 127) <2>.

<2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 14. Ст. 1741.

Установление подконтрольности ЦИКа России суду общей юрисдикции в части разрешения споров конституционного характера, т.е. неадекватное определение федеральным законодателем подведомственности судам соответствующих дел, не обеспечивает предусмотренные самой Конституцией гарантии судебной защиты основ конституционного строя, верховенства и прямого действия Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Поэтому Конституционный Суд посчитал, что федеральному законодателю надлежит, руководствуясь указанными конституционными принципами и исходя из части 3 статьи 128 Конституции, урегулировать в федеральном конституционном законе соответствующие полномочия по судебному конституционному контролю с учетом юридической природы и характера возникающих в процессе подготовки и проведения референдума Российской Федерации споров как конституционных.

В соответствии с указанным Постановлением Конституционного Суда Закон о референдуме Российской Федерации в редакции от 24 апреля 2008 года <3> установил, что решение ЦИК России, которым утверждено его заключение о несоответствии вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 настоящего Федерального конституционного закона, может быть обжаловано в Верховный Суд. Если из заключения ЦИКа России, утвержденного его решением, следует, что данное решение принято в связи с несоответствием вопроса (вопросов) референдума Конституции, Верховный Суд направляет запрос в Конституционный Суд. В случае принятия Конституционным Судом решения о признании вопроса (вопросов) референдума не соответствующим (не соответствующими) Конституции процедуры по реализации инициативы проведения референдума прекращаются.

<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 17. Ст. 1754.

Таким образом, следует признать, что данное производство согласно действующему законодательству имеет два подвида:

а) производство по запросу Верховного Суда о проверке соответствия предложенного вопроса (вопросов) референдума Конституции (ч. 1 ст. 15 Закона о референдуме Российской Федерации (в ред. от 24 апреля 2008 г.));

б) производство по запросу Президента о соответствии инициативы проведения референдума по постановленному вопросу (постановленным вопросам) референдума (ч. 1 ст. 23 Закона о референдуме Российской Федерации (в ред. от 24 апреля 2008 г.)) <4>.

<4> См.: Дагуев А.В. Виды производств и их особенности в конституционном судопроизводстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 13, 28 - 30.

Как вытекает из приведенного текста Закона о референдуме Российской Федерации (в ред. от 24 апреля 2008 г.), Верховный Суд обязан обратиться в Конституционный Суд, если решение ЦИКа России о несоответствии вопроса (вопросов) требованиям статьи 6 указанного Закона оспорено в Верховном Суде и из заключения ЦИКа России следует, что какой-либо вопрос референдума не соответствует Конституции.

Правовая логика подсказывает, что законодатель мог и должен был установить обязанность не только Верховного Суда, но и самого ЦИКа России непосредственно обращаться с запросом в Конституционный Суд в случае признания им несоответствия предлагаемого вопроса (вопросов) референдума Конституции, а также право инициативной группы, ее региональных подгрупп обращаться с жалобой в Конституционный Суд по вопросам проверки конституционности оснований и порядка реализации инициативы проведения референдума.

Согласно части 1 статьи 23 Закона о референдуме Российской Федерации Президент в обязательном порядке не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, направляет их в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции инициативы проведения референдума по предложенным (точнее - уже поставленным) вопросам референдума.

Допустимость запроса

Поводом к рассмотрению дела о проверке конституционности инициативы проведения референдума Российской Федерации по поставленному вопросу (поставленным вопросам) референдума являются запросы Верховного Суда и Президента, а основанием служит установленная Законом о референдуме Российской Федерации обязательность такого рассмотрения.

Запрос Верховного Суда в Конституционный Суд допустим, если, во-первых, есть жалоба в Верховный Суд на решение ЦИКа России с заключением о несоответствии вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 Закона о референдуме Российской Федерации; во-вторых, в заключении ЦИКа России содержится констатация о несоответствии Конституции какого-либо вопроса референдума.

Запрос Президента в Конституционный Суд допустим при наличии положительного решения ЦИКа России о результатах выдвижения инициативы проведения референдума и соответствующих документов, предусмотренных Законом о референдуме Российской Федерации.

Предмет, критерии, пределы и сроки проверки

При обращении Верховного Суда предметом рассмотрения в Конституционном Суде являются предлагаемые на референдуме вопросы, которые определены в заключении ЦИКа России как не соответствующие Конституции.

В случае обращения Президента предмет рассмотрения в Конституционном Суде не определен достаточно четко: либо это только предлагаемые на референдум вопросы, либо вся процедура инициативы проведения референдума, включая и поставленные на референдум вопросы. Это затрудняет и решение вопроса о пределах такой проверки.

Следуя буквальному смыслу статьи 23 "Назначение референдума" Закона о референдуме Российской Федерации, необходимо признать, что предметом проверки конституционности является вся процедура инициативы проведения референдума. Предмет судебного конституционного контроля, равно как и пределы такого контроля, будет определяться вопросами, нашедшими отражение в Конституции либо имеющими конституционное значение. В такой ситуации Конституционный Суд будет вынужден самостоятельно определять пределы проверки соответствия Конституции инициативы проведения всероссийского референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума. Конституционный Суд, исходя из положений Конституции, должен будет проверить, в каких случаях референдум Российской Федерации является обязательным либо инициатива его проведения не будет противоречить Конституции, исходя из иерархии ее установлений.

На референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции, если Конституционное собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование новой Конституции.

Вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации, не должны ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, а также конституционные гарантии таких прав и свобод.

Конституция России в части 3 статьи 92 специально оговаривает, что во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, Председатель Правительства, временно исполняющий обязанности Президента, не имеет права назначать референдум.

Итоговое решение и его юридические последствия

Итоговые решения Конституционного Суда по данному производству в силу их значимости и правовой логики должны приниматься на пленарном заседании и иметь форму заключения. Как всякое итоговое решение, заключение излагается в виде отдельного документа с обязательным указанием мотивов его принятия.

Как справедливо отметил А.В. Дагуев <5>, важно и целесообразно установление законом непродолжительного срока, в течение которого Конституционный Суд будет обязан рассмотреть дело и принять решение о проверке конституционности инициативы проведения всероссийского референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума.

<5> См.: Дагуев А.В. Указ. соч. С. 29 - 30.

Решение Конституционного Суда подлежит незамедлительному опубликованию (ч. 1 ст. 23 Закона о референдуме Российской Федерации).

При обращении Верховного Суда в Конституционный Суд согласно части 7 статьи 20 Закона о референдуме Российской Федерации в случае принятия Конституционным Судом решения о признании вопроса (вопросов) референдума соответствующим Конституции процедуры по реализации инициативы проведения референдума продолжаются, а при признании их не соответствующими Конституции дальнейшие процедуры прекращаются. Представляется, что наступление такого последствия несправедливо. Достаточным было бы исключение неконституционных вопросов из числа предложенных на референдум.

Конституционный Суд по запросу Президента принимает решение в форме заключения и направляет его Президенту. Согласно части 2 статьи 23 Закона о референдуме Российской Федерации, если Конституционный Суд признал инициативу проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума соответствующей Конституции, Президент не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда назначает референдум.

Если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда.