Мудрый Юрист

Создание административных судов - насущная необходимость российской судебной системы *

<*> Prizhennikova A.N. Creation of administrative courts is an essential need of russian judicial system.

Приженникова А.Н., доцент кафедры гражданского права и процесса Финансовой академии при Правительстве РФ, кандидат юридических наук.

В Конституции Российской Федерации предусмотрено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В свою очередь, Конституционный Суд РФ указал, что судопроизводство по административным делам должно быть административным судопроизводством независимо от того, осуществляется оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом.

Ключевые слова: судебная система, суды общей юрисдикции, административное судопроизводство, арбитражные суды.

The Constitution of the Russian Federation provides that judicial power is effectuated through constitutional, civil, administrative and criminal judicial procedure. In its turn the Constitutional Court of the RF pointed out that judicial procedure on administrative cases must be administrative judicial procedure whether it is effectuated by the court or arbitrazh court.

Key words: judicial system, courts of general jurisdiction, administrative judicial proceeding, arbitrazh courts.

Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" также предусматривает создание специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел, статус которых устанавливается федеральным конституционным законом <1>. Но эти суды так и не созданы, несмотря на все имеющиеся юридические предпосылки, административное судопроизводство не выделено в самостоятельную ветвь, хотя в юридической литературе обоснованы весьма веские причины ее формирования. Административное судопроизводство в рамках действующей судебной системы осуществляется помимо судов общей юрисдикции и системой арбитражных судов Российской Федерации.

<1> Ст. 26 ФКЗ от 31 дек. 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации".

Если анализировать действующее процессуальное законодательство Российской Федерации, то можно сделать вывод о том, что законодателем предусмотрены зачатки административного судопроизводства, о чем свидетельствуют Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - АПК РФ) и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - ГПК РФ), которые регламентируют порядок рассмотрения судами дел, возникающих из публичных правоотношений. Особенность публичных правоотношений определяется субъектным составом - одной из сторон в деле является государственный орган, орган местного самоуправления, должностное лицо, наделенные властными полномочиями. При этом складывается ситуация, когда процессуальные правоотношения у суда возникают как с субъектом частного права, так и с субъектом публичного права.

Но если в арбитражных судах административное судопроизводство реализуется через систему четко выраженной специализации судей; так, например, в каждом арбитражном суде существуют либо административные коллегии, либо административные судебные составы, рассматривающие исключительно административные споры (налоговые, таможенные и др.), то в судах общей юрисдикции и в Верховном Суде РФ подобных коллегий, закрепленных на законодательном уровне, не создано.

Надобность в кодексе административного судопроизводства возникла не сегодня и детерминируется огромным количеством сложностей, сопровождающих процесс судопроизводства в России. Распыление процессуальных норм по трем Кодексам (КоАП РФ, ГПК РФ и АПК РФ), их пробельный характер неоправданно усложняет работу, создает условия различного толкования и применения этих норм и, как следствие, ведет к усугублению проблем в сфере защиты прав и свобод, провозглашенных Конституцией РФ. Следует иметь в виду, что в АПК РФ и в ГПК РФ имеются отличия и эти отличия определяются их разной правовой природой, поскольку различны предметы судебной деятельности в АПК РФ и ГПК РФ. Например:

  1. различны формулировки многих положений глав о лицах, участвующих в деле, хотя фактически правовое регулирование здесь идентично. Различные сроки подачи заявления в порядке надзора (по АПК РФ - 3 месяца со дня вступления в законную силу последнего оспариваемого судебного акта, принятого по данному по делу, по ГПК РФ - 1 год) можно объяснить необходимостью обеспечения стабильности судебных решений в сфере предпринимательских отношений. Различны сроки вступления в законную силу решений судов первой инстанции (по ГПК РФ - 10 дней, по АПК РФ - 1 месяц);
  2. не вполне ясно содержание критерия, призванного отграничивать подведомственность между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Так, арбитражные суды рассматривают дела, возникающие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Например, правовые акты о налогах и сборах распространяются на физических и юридических лиц, соответственно, юридическое лицо может оспорить такой акт в арбитражном суде, а физическое - в суде общей юрисдикции. В связи с нечеткостью критерия, позволяющего разграничивать предмет спора (например, нормативные правовые акты) рассмотрения в судах общей юрисдикции от предмета рассмотрения в арбитражных судах, в практической деятельности этих органов неизбежны споры и ошибки;
  3. специфическое распределение обязанности по доказыванию. На органы и лица, действия которых оспариваются гражданином, закон возлагает процессуальную обязанность доказать законность обжалуемых решений. Гражданин или юридическое лицо освобождается от обязанности доказывать незаконность оспариваемых действий (решений), но должны доказать сам факт нарушения своих прав или свобод (ст. 249 ГПК и ч. 3 ст. 189 АПК);
  4. дела рассматриваются и разрешаются в гражданском процессе судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, коллегиально по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в подразделе III главами 23 - 26 ГПК РФ. В арбитражном процессе аналогичные дела рассматриваются как коллегиальным составом суда (ч. 1 ст. 194), так и судьей единолично (ч. 1 ст. 200).

По нашему мнению, для таких дел необходимо сохранение общих правил искового производства: основания для возбуждения производства, принципы, письменная форма обращения в суд, постадийное развитие процесса, возможность отказа от продолжения процесса, прекращения производства по делу и др.

Необходимость развития административного судопроизводства признается многими учеными-административистами.

Так, Ю.А. Тихомиров считает, что обеспечение в нашей стране полноценной системы осуществления административного судопроизводства не может быть сведено к разовым мерам. Это крупная реформа, в пределах которой нужно разработать общую концепцию, определить объем административной юрисдикции, разработать и принять комплекс законов, ввести новые процедуры, сформировать систему административных судов, подготовить специальные судейские кадры <2>.

<2> Тихомиров Ю.А. Административное судопроизводство в России: перспективы развития // Российская юстиция. 1998.

Однако если в целом рассматривать государственное регулирование в России, то следует отметить, что все обстоятельства свидетельствуют в пользу создания административных судов в Российской Федерации, так как российская правовая система близка континентальной модели правовых систем, в которых учреждена административная юстиция. Преодоление предубеждений в отношении административной юстиции в нашем государстве - это процесс небыстрый. Гражданско-процессуальная процедура рассмотрения жалоб граждан в суд на действия и решения, нарушающие права и свободы граждан, означает, что законодатель в настоящее время отказался от идеи административной юстиции. Хотя мы абсолютно солидарны со многими учеными-юристами, убежденными в перспективности специализированной системы административных судов с определенным кадровым обеспечением и административным судопроизводством.

Ю.Н. Старилов считает, что одними из главных предпосылок создания в России системы административных судов являются "необходимость реформирования государственной власти в стране; укрепление судебной власти и придание ей большей оперативности и эффективности; совершенствование правового механизма обеспечения прав и свобод как физических, так и юридических лиц" <3>.

<3> Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М., 2001. С. 114.

Убедительно мнение тех ученых, которые считают, что переход к системе административных судов явился бы лучшей гарантией соблюдения принципа гласности <4>. Создание административных судов будет способствовать укреплению законности и упрочению правопорядка в сфере государственного управления за счет более четкой процедуры рассмотрения административных дел и специализации судей, что позволит избежать типичных ошибок по данным категориям дел. А также считаем, что правовая регламентация правоприменительного и правотворческого административных процессов способствовала бы реальному применению названного принципа.

<4> Якимов А.Ю. Субъекты административной юрисдикции. С. 23, 24.

Актуальность создания в Российской Федерации административного судопроизводства в настоящее время для специалистов очевидна и практически не оспаривается. Комитет Совета Федерации по правовым и судебным вопросам под председательством Анатолия Лыскова рассмотрел концепцию законопроекта "О Кодексе об административном судопроизводстве в Российской Федерации". Председатель Комитета СФ по правовым и судебным вопросам Анатолий Лысков сказал о законопроекте: "Проект федерального закона "О Кодексе об административном судопроизводстве в Российской Федерации" подготовлен в качестве законодательной инициативы Верховным Судом РФ. Верховный Суд руководствовался той логикой, что законопроект об административных судах уже принят Госдумой в первом чтении (в 2000 г.), что означает, что работа в данном направлении, по этой теме уже началась" <5>. Существует явная необходимость появления такого отдельного сконцентрированного законодательного акта по административному судопроизводству для корректировки деятельности различных судебных инстанций при рассмотрении дел об административных нарушениях.

<5> ИА "Альянс Медиа" по материалам REGIONS.RU, 2008.

Председатель Верховного Суда В. Лебедев считает, что для более оперативного и качественного рассмотрения дел судами необходимо принятие Кодекса об административном судопроизводстве и закона об административных судах. Рассмотрение дел, вытекающих из публичных отношений, требует специального регламента, специальной процедуры <6>.

<6> Лебедев В. Спецсуд для чиновника // Рос. газета. 2006.

Институт "административной юстиции" или судебного контроля за законностью управленческой деятельности, основанный на теории разделения властей, уже давно существует. В дореволюционной России не было законченной системы административной юстиции, а имелись лишь некоторые ее элементы <7>. Отдельные функции административной юстиции выполняли Государственный Совет, а также некоторые из так называемых губернских присутствий (например, губернские присутствия по крестьянским, фабричным и горнозаводским делам, по промысловому налогу, воинской повинности и некоторые другие) <8>. В российской литературе по административной юстиции рассматривались в основном иностранное законодательство и иностранная литература.

<7> См.: Шакарян М.С. Гражданское процессуальное право России: Учебник для вузов. С. 354.
<8> См.: Гогель С.К. Губернские присутствия смешанного состава как органы административной юстиции на местах // Вестник права. 1906. Кн. 4. С. 393 - 466.

В СССР некоторые зачатки системы административной юстиции практически появились лишь в 30-х годах. В частности, Постановлением ЦИКа и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. был отменен административный и введен судебный порядок взыскания с граждан недоимок по налогам, обязательному окладному страхованию и самообложению сельского населения, а также административных штрафов <9>.

<9> СЗ СССР. 1937. N 30. Ст. 120.

Положением о выборах в Верховный Совет СССР и соответствующей Инструкцией, утвержденной СНК СССР 5 мая 1938 г., была предусмотрена возможность подачи в суд жалоб на неточности в списках избирателей, а также регламентирован порядок рассмотрения в судах данной категории дел <10>. Как отмечалось в юридической литературе тех лет, на суд возложена "почетная политическая задача - охрана избирательных прав советских граждан, записанных в сталинской Конституции".

<10> Сборник постановлений СССР. 1938. N 22. Ст. 146.

Основы гражданского судопроизводства 1961 г. ввели понятие "производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений", а ГПК РСФСР 1964 г. посвятил ему подраздел 2 раздела II.

Нельзя не упомянуть и о Федеральном законе от 14 декабря 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <11>. В частности, названным Законом перечень субъектов, чьи действия могут быть обжалованы в судебном порядке, был дополнен государственными служащими.

<11> СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970.

В настоящее время звучат предложения об изменении порядка рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений. По мнению некоторых авторов, необходимо создание специализированных присутствий в общих судах и квазисудебных структур в рамках отраслевых органов для рассмотрения административных споров; допустить обжалования в административные присутствия. Действительно, в настоящее время создан ряд квазисудебных административных юрисдикций в рамках органов исполнительной власти специально для разрешения правовых конфликтов. Например, к ним можно отнести Высшую патентную палату Российского агентства по патентам и товарным знакам.

Критикуя такой подход, Н.В. Березина указывает, что соображения государственного устройства России, ее социального и исторического развития определяют тот факт, что административный иск должен подлежать рассмотрению в судах, а не квазисудебных структурах (административных присутствий) в рамках отраслевых административных органов <12>.

<12> См.: Березина Н.В. Проблемы судебной защиты прав, свобод и интересов граждан в сфере публично-правовых отношений // Теоретические и прикладные проблемы реформы гражданской юрисдикции. Екатеринбург, 1998. С. 164.

По нашему мнению, дела, возникающие из административно-правовых отношений и являющиеся зачастую сложными для практического разрешения, должны рассматриваться только судами как органами, не зависящими от государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов.

Важность рассмотрения дел именно судебными органами возрастает в связи с тем, что Российская Федерация в 1998 г. Федеральным законом от 30.03.1998 N 54-ФЗ ратифицировала Конвенцию о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.). Согласно ст. 13 Конвенции, каждый человек, чьи права и свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, имеет право на эффективные средства правовой защиты перед государственным органом даже в том случае, если такое нарушение совершено лицами, действовавшими в официальном качестве.

Конституционное выделение административного судопроизводства в качестве самостоятельной формы правосудия позволяет констатировать необходимость дальнейшего законодательного развития такого важного процессуального института.

Лучшим примером организации правосудия по административным делам является наличие специализированных судов и органов рассмотрения административных споров, не находящихся в административной зависимости (подчиненности) от стороны, властные проявления которой обжалуются.

В пользу создания единого административного процесса свидетельствует состояние правового регулирования порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях. В ст. 23.1 КоАП РФ установлено, что одни дела рассматривают суды общей юрисдикции, причем мировые судьи, а другие дела отнесены к подведомственности арбитражных судов. При таком подходе к правовой регламентации подведомственности дел нарушается логическая аргументация критериев разграничения этой подведомственности.

Производство по делам административно-правового характера отличается от производства по делам искового характера в гражданском и арбитражном процессах по следующим признакам: а) у них разный характер спора; б) специфика публичных материально-правовых отношений определяет некоторые процессуальные особенности судебного рассмотрения дел; в) суд осуществляет специфическую функцию, состоящую не только в разрешении спора, как по исковым делам, а в производстве судебного контроля за законностью действий органов государства и должностных лиц; г) производство по этим спорам включает в себя дела не только из административных отношений, но и из налоговых, конституционных, бюджетных и прочих отношений; д) изъятия из общих правил судопроизводства, к которым относятся жестко сформулированные в законе сроки на подачу жалобы в суд; е) некоторые особенности родовой и территориальной подсудности; ж) сокращенные сроки рассмотрения таких дел судом; з) специфическое распределение обязанности по доказыванию; и) суд и арбитражный суд разрешают спор не о гражданском, а об административном, избирательном, налоговом либо ином праве; к) в качестве одного из участников данного производства выступает соответствующий орган исполнительной власти либо местного самоуправления, должностные лица.

На наш взгляд, создание административного судопроизводства является необходимым для отечественной судебной системы и будет способствовать: значительной разгрузке судей судов общей юрисдикции и арбитражных судов; повышению профессионального уровня судей и кандидатов в судьи; сокращению сроков рассмотрения дел в сочетании с увеличением качества рассмотрения дел по существу и оценки доказательств; суды будут компетентно решать дела, связанные с публичными отношениями; им предстоит рассматривать публично-правовые споры в сфере государственного управления и жалобы на действия и решения органов исполнительной власти и должностных лиц; суды смогут повлиять на предотвращение и устранение нарушений законности, удастся укрепить гарантии прав граждан.