Мудрый Юрист

Доверительное управление автомобильными дорогами общего пользования федерального значения

Гришаев Сергей Павлович, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права МГЮА.

В Федеральный закон от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" статьей 43 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" были внесены изменения, в соответствии с которыми появилась новая разновидность некоммерческих организаций - государственная компания. Согласно ст. 7.2 Закона N 7-ФЗ государственной компанией признается некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления. Государственная компания создается на основании федерального закона.

Учредителем государственных компаний является Российская Федерация, которая, соответственно, передает государственной компании в качестве имущественных взносов часть своего имущества. Однако после передачи этого имущества государственной компании оно становится собственностью государственной компании, если иное не установлено федеральным законом. Кроме того, имущество, созданное или приобретенное государственной компанией в результате собственной деятельности государственной компании, за исключением имущества, созданного за счет доходов, полученных от осуществления деятельности по доверительному управлению, является собственностью государственной компании, если иное не установлено федеральным законом.

Таким образом, для создания государственной компании каждый раз необходимо принять специальный федеральный закон. В данном случае речь идет о вышеупомянутом Законе N 145-ФЗ, в соответствии с которым была создана государственная компания "Российские автомобильные дороги". Нельзя не обратить внимания на то, что порядок образования таких некоммерческих организаций, как государственные компании, очень напоминает порядок образования государственных корпораций.

Как следует из п. 1 ст. 4 Закона, указанная государственная компания создается и действует в целях оказания государственных услуг и выполнения иных полномочий в сфере дорожного хозяйства с использованием федерального имущества на основе доверительного управления, а также в целях поддержания в надлежащем состоянии и развития сети автомобильных дорог государственной компании, увеличения их пропускной способности, обеспечения движения по ним, повышения качества услуг, оказываемых пользователям автомобильными дорогами государственной компании, развития объектов дорожного сервиса, размещаемых в границах полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог государственной компании.

Таким образом, из данного определения следует, что основная цель создания данной государственной компании заключается в том, чтобы передать ей в доверительное управление определенные виды имущества, находящегося в государственной собственности. В соответствии со ст. 28 Закона N 145-ФЗ в доверительное управление государственной компании в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации передаются находящиеся в федеральной собственности автомобильные дороги общего пользования федерального значения, используемые на платной основе, или автомобильные дороги общего пользования федерального значения, содержащие платные участки. Перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения, подлежащих передаче в доверительное управление государственной компании, сроки такой передачи утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2009 г. N 2133-р.

Автомобильная дорога определяется в законодательстве как объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог (ст. 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

По существу речь идет об определенном имущественном комплексе, который включает в себя в качестве базового элемента недвижимое имущество в виде дорожного полотна и земельных участков в границах полосы отвода автомобильной дороги. Кроме того, он включает в себя сопутствующую инфраструктуру, которая включает в себя вышеуказанные конструктивные элементы, которые могут относиться как к движимому, так и недвижимому имуществу. В целом этот имущественный комплекс следует отнести к недвижимому имуществу, однако нельзя не обратить внимания на отсутствие данного термина в вышеуказанном определении. Между тем законодатель относит к недвижимому имуществу как земельные участки, так и дорожное покрытие, которое отвечает главному признаку недвижимого имущества - прочной связанности с землей.

В рассматриваемом нами случае речь идет не о всех автомобильных дорогах, а об автомобильных дорогах общего пользования. Согласно п. 3 ст. 5 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" к автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги, предназначенные для движения транспортных средств неограниченного круга лиц. Именно эти автомобильные дороги и передаются в доверительное управление государственной компании "Российские автомобильные дороги".

Договор доверительного управления имуществом оформляет отношения по управлению чужим имуществом в интересах его собственника (или иного управомоченного лица). Необходимость передачи имущества в управление может быть обусловлена различными причинами, например: в связи с необходимостью сохранения имущества, получения от него доходов, увеличения его стоимости, неумением управлять какими-то видами имущества (ценными бумагами, предприятиями) и т.д. В этих и других подобных ситуациях собственник (а в случаях, предусмотренных законом, и другие лица) может передать свое имущество в управление другому лицу, заключив договор доверительного управления имуществом.

Очевидно, в этом случае законодатель пришел к выводу о том, что доходность использования автомобильных дорог будет выше, если передать их в доверительное управление указанной государственной компании.

Помимо главы 53 ГК РФ доверительное управление имуществом регулируется целым рядом правовых актов. Так, среди основных можно назвать Кодекс торгового мореплавания РФ (ст. 14 "Передача судна в доверительное управление"), Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации", Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. N 275-ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций", Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах", Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах".

Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" также относится к числу специальных правовых актов, регулирующих доверительное управление имуществом. Однако нельзя не обратить внимания на то, что установленные им правила весьма существенно отличаются от общих правил, установленных главой 53 ГК.

Прежде всего, нельзя не обратить внимания на то, что как таковой договор доверительного управления, предусмотренный ст. 1012 ГК, в данном случае не заключается (п. 9 ст. 28 Закона). Его заменяет передаточный акт, подписанный федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства и государственной компанией. Порядок подписания передаточного акта в отношении передаваемых в доверительное управление государственной компании автомобильных дорог федерального значения устанавливается регламентом государственной компании, утвержденным Правительством Российской Федерации (п. 3 ст. 29 Закона).

В отсутствие договора нельзя говорить о наличии существенных условий договора. Однако в п. 5 ст. 28 Закона говорится о существенных условиях доверительного управления автомобильными дорогами государственной компании. Эти условия содержатся в передаточном акте и включают указание на передачу в доверительное управление государственной компании автомобильной дороги, а также следующие сведения о ней:

  1. наименование автомобильной дороги;
  2. идентификационный номер автомобильной дороги;
  3. протяженность автомобильной дороги.

С даты подписания передаточного акта у государственной компании возникают права и обязанности владельцев автомобильных дорог общего пользования федерального значения по ранее заключенным договорам на их проектирование, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание. При передаче таких автомобильных дорог в доверительное управление государственной компании указанные права и обязанности переходят к государственной компании с даты подписания передаточного акта в отношении таких автомобильных дорог. Согласие сторон этих договоров и третьих лиц на передачу указанных прав и обязанностей не требуется. По существу речь идет об уступке прав и переводе долга, предусмотренных главой 24 ГК. Однако если для уступки права не требуется согласие должника, то при переводе долга согласие кредитора требуется, чего в данном случае не происходит.

Автомобильные дороги относятся к недвижимости, и переход прав на них, в том числе в результате заключения договора доверительного управления, должен подлежать государственной регистрации, однако согласно п. 8 ст. 29 Закона передача автомобильных дорог общего пользования федерального значения в доверительное управление государственной компании не подлежит государственной регистрации. Очевидно, это также можно объяснить тем, что договора как такового нет.

В отличие от установленного ст. 1016 ГК правила, согласно которому максимальный срок доверительного управления составляет пять лет, в отношении доверительного управления автомобильными дорогами общего пользования действуют другие правила. Согласно п. 6 ст. 28 Закона автомобильные дороги общего пользования федерального значения передаются в доверительное управление государственной компании на срок девяносто девять лет.

Правомочия, передаваемые государственной компании, необычайно широки и по существу совпадают с правомочиями собственника (ст. 7 Закона).