Мудрый Юрист

Государство, местное самоуправление и гражданское общество: аспекты и пределы взаимодействия

Тимофеев Н.С., доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Развитие современной России, преимущественно связываемое с общим процессом демократических преобразований, не может не вызывать определенных опасений. Командно-административная система, основанная на принципе демократического централизма, разрушена. Новая демократическая, основанная на культуре правления, связанной с духовно-идеологическим единством государственной власти и самоуправления, как местного, так общественных организаций, не создана.

Под сомнение ставится демократический потенциал реформ, осуществляемых в России. Аналитические прогнозы определяют политическую систему России на рубеже 2020 г. как авторитарную. Утверждается, что подобное развитие берет истоки из наших дней ("срисованные сегодняшние российские реалии") и за 15 лет мало что изменится <*>. Развивается система бюрократического централизма. Подобные выводы можно почерпнуть не только как мнения зарубежных специалистов.

<*> См.: Российская газета. 2005. 19 января.

Российские государствоведы признают, что в Конституции России заложен не только демократический, но и авторитарный потенциал. Причем оба потенциала могут в одинаковой степени развиваться, имея совершенно равное право на развитие и отражение потребностей российского общества.

Возникает парадоксальный вывод, согласно которому "современный этап развития российского конституционализма связан с выявлением и развитием не столько ее демократического потенциала (особенно в вульгарно-либеральной трактовке понятия демократии), сколько в выявлении ее авторитарного потенциала" <*>.

<*> Боброва Н.А. Реформа власти и перспективы развития авторитарных элементов российской Конституции // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 1. С. 10.

Высказывается мнение о том, что, возможно, мы даже запоздали с сегодняшней реформой, выстраивающей единую вертикаль исполнительной власти в России, реформой, которая отражает объективные потребности экономического, политического и социального развития российского общества, на повестке дня которого стоит вопрос о национальной безопасности, решаемый в том числе и через обеспечение государственной безопасности <*>.

<*> Бабурин С.Н. Конституция России: 5 лет по пути к федерализму и местному самоуправлению // 5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению. М., 1999. С. 10 - 13.

Идеи и взгляды, заложенные в Конституции, отвечающие принципам демократического развития, вступают в противоречие на стадии их реализации с объективной реальностью. Об этом свидетельствует развитие местного самоуправления как в городах федерального значения, так и в других муниципальных образованиях. По мнению специалистов, которых трудно заподозрить в неуважительном отношении к демократии, местное самоуправление в таких центрах немыслимо по определению, ибо здесь нет приближенности к населению и принятия решений самим населением под свою ответственность. Признается, что это не что иное, как третий уровень государственной власти. Восстановление властной вертикали как в системе представительной и законодательной власти, так и в системе исполнительных органов государственной власти связывается со стремлением уберечь страну от развала. Надо будет серьезно повысить уровень конституционной ответственности органов власти всех уровней за действия, нарушающие единство системы государственной власти в Российской Федерации. Вплоть до роспуска в установленном законом порядке представительных органов субъектов Федерации и освобождения от должности самоуправных глав администраций. То же на уровне местной государственной власти. Ну а если это не поможет, то можно подумать и о введении прямого президентского правления в отдельных регионах <*>.

<*> Там же.

Для большинства граждан демократия не стала осознанной необходимостью, не стала понятной каждому на самом глубоком, личностном уровне. Подобное состояние общества под "демократическим прикрытием" вне конституционных механизмов способствует достижению целей, весьма далеких от позитивного развития.

И речь должна идти не о преодолении "политической недоразвитости", а о преодолении фактического отстранения граждан от участия в управлении делами государства и общества.

Развитие партийной системы как создание новых центров принятия решений и новых источников идеологии не стабилизирует кризисное напряжение. В первую очередь необходимо обеспечить позитивное взаимодействие публичных ветвей власти (государственной власти и местного самоуправления) и институтов гражданского общества в пределах, обеспеченных реальной ответственностью, как внутри соответствующих институтов, так и перед гражданами (населением) с широкими полномочиями по осуществлению контроля за деятельностью всех, чья власть происходит от народа.

Опыт наиболее развитых стран свидетельствует о том, что становление рынка и первоначальный этап его функционирования никогда не проходили в условиях общественно-политической нестабильности, тем более хаоса и анархии, имеющих место в нашей действительности. В такие периоды стремление "навести порядок" объективно требует усиления государственной власти, сопровождающегося введением авторитарных форм правления. И лишь после того, как рынок обретает нормальный режим функционирования, а его субъекты освоили новые правила игры, наблюдалось постепенное смягчение давления власти, адекватное ему возвышение демократических институтов как основы гражданского общества.

Подобное развитие событий не может не вызывать конкретных опасений. Укрепление государственности должно заключаться не только в усилении президентского правления и укреплении вертикали власти. Эффективное построение управления делами государства базируется не только на сбалансированной системе отношений "федеральный центр - субъект федерации", но и на активном строительстве основ гражданского общества посредством развития местного самоуправления. Именно местное самоуправление прежде всего на уровне, наиболее приближенном к населению, имеет возможность стать основой реализации конституционных целей - построения конституционного, правового, социального государства.

История, как своеобразная эстафета идей и событий, свидетельствует, что в связке "государство - местное самоуправление" не должно быть ни победителей, ни побежденных. Для каждого исторического периода характерны свои проблемы, свои ценности, свои способы достижения поставленных целей.

В современных условиях мы должны, с одной стороны, исходить из сложившихся традиционных пониманий однозначных национальных институтов, а с другой - не можем дистанцироваться от влияния глобализации как естественно-исторического процесса, одной из целей которого является формирование единой истории единого человечества.

Реформы, осуществленные в России, носят порывистый, переменчивый, незавершенный характер. Актуальным остается мнение М.М. Сперанского, что "история России со времен Петра Первого представляет беспрерывное почти колебание правительства от одного плана к другому. Сие непостоянство, или, лучше сказать, недостаток твердых начал, был причиною, что далее образ нашего правления не имеет никакого определенного виду, и многие учреждения, в самих себе превосходные, почти столь же скоро разрушались, как возникали" <*>.

<*> Сперанский М.М. Проекты и записки. М., 1961. С. 17.

В чем причины этих российских особенностей? Чем обусловлены современные маятниковые движения российских реформ - беспорядочные метания от капитализма к социализму, от удельности к уездности и обратно, от товарно-денежного к натуральному хозяйству и проч.?

А.С. Ахиезер, В.В. Ильин причину сущностной неорганичности национальных реформ видят в их монстриюзности, асоциальности, инфернальности, в самой природе российской жизни, передаваемой понятием "несимфонийность". Везде, всегда. Власть противостоит обществу, государство - народу, институты - гражданам, система - человеку. Россия до мозга костей антагонистична, раскольна. В ней есть полюсы, крайности, противостояния, между которыми нет медиаторов, демпферов, буферов. Россия - человек без кожи - обнажена, чувствительна ко всякому влиянию, от чего страдает. Страдая безутешно, идет до конца. Опустошая путь свой. Конфликты в России - больше, чем конфликты <*>.

<*> См.: Ахиезер А.С. Россия - расколотое общество // Рубежи. 1995. N 5. С. 74; Ильин В.В. Философия истории. М., 2003. С. 83.

В плане уточнения ответа на вопрос обращается внимание на полито-хронологическую хаотичность (отсутствие преемственности), неправовой строй, абсолютность (несообразность верховной власти с устоями, традициями, основоположениями), келейность (отсутствие гражданского общества, парламентской процедуры, легитимации решений, политической плюральности), репрессивность, преторианство.

В.В. Ильин приходит к выводу: "Россия как цивилизованно менее продвинутый социум есть общество догоняющего развития, запаздывающей модернизации" <*>. Каждый инновационный отрыв Запада приводит к вынужденным ответам в виде прогрессивных обновлений с усвоением западных уроков. Достижение паритета неизбежно проходит в мобилизационном ритме, оплачивается высочайшей ценой - усилением крепостничества, развертыванием репрессий, понижением уровня жизни, ограничением свобод. Так как поддержание державного равновесия подобными способами долгое время невозможно, в конце концов наступает сбой, за которым очередное отставание, в очередной раз корыстно обыгрываемое Западом. Новый вызов требует эквивалентного ответа. Цикл повторяется.

<*> Ильин В.В. Философия истории. М., 2003. С. 274.

Вместо эволюционной организации публичного управления - через самоорганизацию снизу, предполагающую индивидуализацию, кооперацию, демократизацию, рационализацию, российский вариант основан на деиндивидуализации, концентрации, централизации, милитаризации. В основе взаимодействия "человек - общество" избран не ценностный вариант - общество для человека, а человек для общества.

Несомненен вывод о том, что традиционной для России является всеохватывающая государственная власть, de facto отождествляемая у нас с империей.

"Империя", созданная народом России, не терпит по отношению к себе квалификаций уничижительных. Она есть высококачественный продукт исторического развития, представляющий властно консолидированный, державно-продвинутый социум, располагающий: а) развитой военно-бюрократической машиной; б) выраженной тенденцией к тем или другим формам ценностного идентитета (мощные единительные духоцентричные идейные комплексы).

Избегать эрозии империи как института позволяет либо поддержание дисциплинарного тонуса общественных связей сверху, либо стимулирование самодеятельного, инициативного поведения населения снизу. В России в основном и преимущественно опробован первый способ, связанный с применением жестких технологий достижения станового единства. Универсальный гарант от смуты, провалов державности, отрабатывающийся непосредственно в завоеваниях, складывается в виде абсолютизма, военно-монархического, бюрократического централизма.

Вышеперечисленное приводит к выводу, что перспективы России необходимо связывать с укреплением ее государственности. Именно государство обеспечит целостность России. Речь идет о том, чтобы российскую государственность сделать цивилизованно эффективной.

Русской идеей в современной транскрипции является не решенная в отечественной истории гармонизация, взаимодействие человека (народа) и власти (государства) в рамках нации <*>.

<*> Ильин В.В. Философия истории. М., 2003. С. 278.

Место и роль государства

Сущность государства многообразна, но главным является то, что оно выступает как форма общества. Общество само учреждает государство, которому делегирует право управления общественными делами. Государство есть "публичная и легитимная (нормативно выраженная) властная сила общества" <*>.

<*> См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1987. С. 40 - 43.

М. Вебер отмечал: "Государство есть отношение господства людей над людьми, опирающееся на легитимное насилие как средство" <*>. В философской энциклопедической литературе государство понимается как "структура господства, которая постоянно возобновляется в результате совместных действий людей, действий, совершающихся благодаря представительству, и которая упорядочивает общественные действия в той или иной области" <**>.

<*> Вебер М. Избранные произведения. М., 1990. С. 646.
<**> Краткая философская энциклопедия. М., 1994. С. 112.

Государственное регулирование общественных отношений осуществляется властными, политическими методами, в том числе и методами принуждения.

Сложившиеся в современном российском обществе экономические, социальные, политические, духовно-нравственные отношения далеки от соответствия конституционно-правовым предписаниям, во многом носящим целевой, ориентирный характер. Взаимоотношения между человеком, народом, обществом и государством основаны на принципах народовластия, разделения властей, признания человека, его прав и свобод высшей ценностью, требуют определения (выделения) ведущего центра, ядра всего общества.

С.А. Авакьян таким центром считает государство как организацию всего народа <*>. В.И. Червонюк исходит из необходимости подчинения государства приоритетам и интересам гражданского общества <**>. В определенной степени ответ на этот вопрос дается в главе I Конституции РФ "Основы конституционного строя". При определении конституционного устройства общества и государства устанавливается, что народ как единственный источник власти и носитель суверенитета свою единую, объединенную волю реализует через государство и его органы. Это касается и случаев непосредственного выражения власти народа.

<*> См.: Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. и руководитель авторского коллектива С.А. Авакьян. М., 2000. С. 310 - 311.
<**> См.: Червонюк В.И. Конституционное право России. М., 2003. С. 90.

То, что Конституция в равной степени обязывает соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединения, не свидетельствует о равностатусности государства и гражданского общества.

О.Е. Кутафин определяет конституционный строй как форму (или способ) организации государства, которая обеспечивает подчинение его праву и характеризует его как конституционное государство <*>. При этом под основами конституционного строя понимаются устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить России характер конституционного государства <**>.

<*> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2002. С. 121.
<**> Там же. С. 125.

Этим основным принципам должны соответствовать все общественные отношения, возникающие в постоянно существующем взаимодействии индивида, государства, общества, местного самоуправления.

Ведущее положение государства в системе этих отношений очевидно. Деятельность государства является сердцевиной, ядром, центром организации социума.

Однако подобные рассуждения не должны позволять упрощенно оценивать ситуацию. Современное российское государство далеко от совершенства. Гражданское общество не готово взять на себя бремя государственной ответственности за общество в целом, местное самоуправление вряд ли когда сможет преодолеть свою государственную природу. Последнее подтверждается современными тенденциями развития местного самоуправления в том числе в государствах с устоявшимися демократическими традициями.

Первостепенной становится задача эффективного созидательного взаимодействия всех элементов организации общества в целом - и государства, и местного самоуправления, и гражданского общества. Фактически требуется принцип горизонтального разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, усиливаемый (дополняемый) вертикальным (федерация, субъекты федерации, муниципальные образования) принципом реального упорядоченного распределения полномочий и ответственности, усилить системой сотрудничества, взаимного контроля за проведением в жизнь конституционных целевых установок всех субъектов управления делами общества.

В этом плане особое значение приобретает установление взаимодополняющих функциональных характеристик государства, местного самоуправления и гражданского общества. Для каждого из основных элементов управления делами общества в целом свойственны только ему принадлежащие направления деятельности. Ранее уже отмечалось, что у государства и гражданского общества главная цель едина. Точно так же она едина во взаимодействии местного самоуправления с гражданским обществом и государством. Дифференциация происходит по группам и уровням интересов.

Государство обязано на основе перспективной общественной доктрины разработать и принять стратегию развития общества в значимых сферах, предложить гражданам понятный и значимый для них курс. Устойчивое развитие российской государственности возможно на основе цивилизованного отправления властных полномочий, в тесном взаимодействии (в прямой и обратной связи) с гражданским обществом, в единстве с местным самоуправлением. Скоординированная политика государства - в постоянном поиске собственных путей развития с учетом общественно определенных и признанных целей развития общества.

Конституционное закрепление российского государства как социального предполагает, что его главной задачей является "достижение такого общественного прогресса, который основывается на закрепленных правом принципах социального равенства, всеобщей солидарности и взаимной ответственности" <*>. "Социальным признается государство, которое берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности" <**>. В.Е. Чиркин видит сущность социального государства в "содействии установлению на основе закона партнерских отношений труда и капитала, влиянии на распределение экономических благ, создаваемых в обществе, исходя из принципа справедливости, в стремлении обеспечить социальную справедливость в обществе, достойное существование каждому человеку и справедливое распределение общественных тягот, прежде всего на основе соответствующего налогообложения" <***>.

<*> Кутафин О.Е. Основы общественного строя и политики Российской Федерации // Государственное право Российской Федерации. Курс лекций / Под ред. О.Е. Кутафина. Т. 1. М., 1993. С. 142.
<**> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1997. С. 118.
<***> Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. М., 2001. С. 90.

Статья 7 Конституции РФ устанавливает, что "Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". Социальные функции российского государства связываются с охраной труда и здоровья людей, установлением гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечением государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитием системы социальных служб, установлением государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты. При этом признается, что "государство не должно быть единственным субъектом, осуществляющим социальную защиту граждан. Наличие эффективного социального государства возможно лишь при условии создания развитых структур гражданского общества, социальных институтов, движений, наличие самостоятельных хозяйствующих субъектов, способных взять на себя социальную защиту своих работников, развитие частной инициативы граждан, которые свою основную опору должны видеть не в государстве, а в своей собственной инициативе, в целом не вызывает сомнений" <*>.

<*> Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право Российской Федерации. М., 2004. С. 625 - 626.

Однако в современной России отсутствует как рыночный социализм, так и социально ориентированная экономика. В этих условиях реализация социальных функций современного российского государства, при экономической несостоятельности государства, сохраняет главенствующую роль государства в обеспечении социальных гарантий, во многом носящих характер, свойственный для предыдущего социалистического государства, ведет к ограничению абсолютных прав собственника, усиливает вмешательство государства в жизнь человека и гражданского общества.

Усиление этатических начал на современном этапе российской государственности - объективный процесс. Конституционная характеристика Российской Федерации как правового социального государства носит опережающий целевой характер. В таком же плане следует оценивать российский вариант современного местного самоуправления.

Переходная стадия к правовому, социальному государству во времени может занять не одно десятилетие. Установление сроков - неблагодарное дело. Это удел романтиков. Современной задачей гуманитарной науки (и прежде всего правовой - конституционного и муниципального права) является объективная оценка реальных возможностей государства, местного самоуправления и гражданского общества, объединенных общей задачей - построением воистину демократического государства, основанного на правовой и социальной справедливости.

Этот путь представляется как сложный и развивающийся процесс установления пределов при формировании и деятельности подотчетных органов власти публичного - государственного и муниципального вариантов в их постоянном взаимодействии друг с другом и элементами гражданского общества.

При этом чрезвычайно важно исходить из всеобъемлющего понимания пределов, и как сдерживающих границ, и как наивысшего уровня напряжения при реализации своей сути. Пределы для нашего исследования присутствуют в комплексных сводах правил, процедур и т.д., определяющих порядок взаимодействия всех государственных и общественных структур. Пределы - это не что иное, как дирижер делами общества (социума), обеспечивающий достижение всеобщей гармонии.

Гармоническое взаимодействие существующих в едином социуме государства, местного самоуправления и гражданского общества необходимо для укрепления общегуманистических идеалов, возрождения веры в справедливость государственных институтов и собственные силы как индивидов, так и их объединений.

И граждане, и их объединения должны иметь реальные возможности, установленные законами, оценивать качество деятельности государственных и муниципальных органов, оказывать воздействие на разработку стратегии развития государства и общества, муниципальных образований, сводить к минимуму антидемократические проявления высокомерия и неуважения принимающих решения от имени граждан, народа, населения, членов общественных объединений по отношению к тем, кто им это право предоставил.

То есть фактически речь идет о политическом режиме как о методах и приемах реализации политической власти государственными органами, органами местного самоуправления, политическими партиями и движениями, общественными объединениями, организациями и гражданами.

В общепринятом понятии политический режим характеризуется следующими признаками: степенью участия народа в механизме политической власти; соотношением прав и свобод гражданина и человека с правами государства; гарантированностью прав и свобод личности; характеристикой реальных механизмов осуществления власти в обществе; степенью реализации политической власти непосредственно народом; степенью гласности в обществе и прозрачности государственного аппарата; местом и ролью негосударственных структур в политической системе общества; соотношением между законодательной и исполнительной ветвями власти; характером правового регулирования (стимулирующего, ограничивающего) отношений граждан и должностных лиц; типом политического поведения; характером политического лидерства; учетом интересов меньшинства при принятии политических решений; доминирующим определением методов (убеждение, принуждение и т.п.) при осуществлении политической власти; степенью верховенства закона во всех сферах общественной жизни; принципами взаимоотношений общества и власти; политическим и юридическим положением и ролью в обществе силовых структур; мерой политического плюрализма, в том числе многопартийностью; существованием реальных механизмов привлечения к политической и юридической ответственности должностных лиц, включая и высших <*>.

<*> См.: Малько А.В. Государство как субъект политики // Политология для юристов: Курс лекций / Под ред. проф. Н.И. Матузова и проф. А.В. Малько. М., 1999. С. 210 - 211.

Конституционное правовое государство не может быть признано таковым, не может существовать без соответствующего закрепления в конституции элементов политического режима. В Конституции Российской Федерации это: народный суверенитет (ст. 3); идеологический и политический плюрализм (ст. 13); провозглашение человека, его прав и свобод высшей ценностью (ст. 2); признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина обязанностью государства (ст. 2); провозглашение государства социальным и правовым (ст. 1, 7); плюрализм форм собственности (ст. 8); разделение властей (ст. 10); признание и гарантирование местного самоуправления (ст. 12); парламентаризм (ст. 1); светское государство (ст. 14).

Конституционный строй России свидетельствует о признании государством человека, его прав и свобод высшей ценностью. Основную свою задачу государство определяет как достижение общегражданского согласия за счет учета и координации множества интересов различных социальных групп населения.

Решение этой задачи может быть достигнуто исключительно совместными усилиями органов государства, местного самоуправления и гражданским обществом. Однако ранее отмечалось, что в современном российском обществе "симфонийность" отсутствует. Бразды правления сосредоточены преимущественно в руках государства. Реализуется патерналистский деспотизм. Причем, как мы видим, это особая форма деспотизма. Это "деспотизм", который считает, что полный набор "демократических одежд" меняет его сущность. Получая вполне легитимное право решать от "имени народа", государство присваивает право определять "интересы народа". Отсутствие общегосударственного федерального регламента, устанавливающего полномочия и ответственность как по вертикали, так и по горизонтали, обязательные процедуры согласования действий государственных, муниципальных и общественных структур, приводит к монополизации управления государством. Противостоять государственному наместничеству и развитию самоуправления, основанного на централизованном руководстве, реализуемом выборными на местах, переносу государственной ответственности на местный уровень, обеспечить "устойчивое существование" и охрану прав граждан возможно прежде всего за счет эффективной самоорганизации общественных и полуобщественных организаций, за счет активной гражданской позиции индивидов, поддерживаемых централизованно.

Мы обязаны исходить из необходимости за покровом директивных связей видеть рациональное зерно, обнаружившееся в переходе к дефицитному миру: в условиях тотальной нехватки ресурсов жизнь не может не быть все более контролируемой, часть должна жить по законам целого. Но и целое должно питаться внутренним самостоянием части. То, что ищет совершенный, находится в нем; то, что ищет несовершенный, - в другом <*>.

<*> Ильин В.В. Философия истории. М., 2003. С. 354.

Логика восстановления российской державности в использовании самоорганизации и самоуправления малых элементов социума - местного самоуправления и гражданского общества.

Отсутствие необходимой политической активности граждан объясняется не неподготовленностью граждан к участию в управлении государственном и муниципальном. Главная причина в отчуждении граждан от власти. Вертикаль власти представляет собой сложную организацию иерархического типа, не связанную системой подконтрольности и ответственности перед гражданами.

Решение этих проблем преимущественно связывается с развитием становления гражданского общества и местного самоуправления.

Общеизвестно, что дефиниция гражданского общества употребляется как в широком, так и в узком значении.

В широком смысле гражданское общество объединяет всю не охватываемую государством, его структурами часть общества, т.е. все то, до чего "не доходят руки государства". Оно возникает и изменяется в ходе естественно-исторического развития, как автономная, непосредственно независимая от государства сфера. Гражданское общество в широком значении совместимо не только с демократией, но и с авторитаризмом, и лишь тоталитаризм означает его полное, а чаще частичное поглощение политической властью.

Это сфера свободной игры частных интересов и индивидуализма. Гражданское общество - продукт буржуазной эпохи и формируется преимущественно снизу, спонтанно, как результат раскрепощения индивидов, их превращения из подданных государства в свободных граждан-собственников, обладающих чувством собственного достоинства и готовых взять на себя хозяйственную и политическую ответственность <*>.

<*> Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 2002. С. 113; Морозова Л.А. Теория государства и права. М., 2002. С. 377; Мартынюк О.В. Несколько тезисов о перспективах правового государства в России // Государство и право. 1996. N 5. С. 10.

Гражданское общество в узком собственном значении неразрывно связано с правовым государством, они не существуют друг без друга. Гражданское общество представляет собой многообразие не опосредованных государством взаимоотношений свободных и равноправных индивидов в условиях рынка и демократической правовой государственности <*>.

<*> См. подробнее: Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М., 2000. С. 259.

Часто под гражданским обществом понимается система самостоятельных и независимых от государства общественных институтов и отношений, которые призваны обеспечить условия для самореализации индивидов и их групп, защиту их прав и свобод <*>.

<*> Нудненко Л.А. Теория демократии. М., 2001. С. 26.

Авторы научно-практического комментария и семантического словаря Конституции РФ под гражданским обществом понимают систему самостоятельных и независимых от государства общественных инструментов и отношений, которые обеспечивают условия для реализации частных интересов и потребностей индивидов и коллективов для деятельности социальной, культурной и духовной сфер, их воспроизводства и передачи из поколения в поколение <*>.

<*> Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий и семантический словарь. М., 2003. С. 496.

Следует отметить, что в Конституции РФ понятие "гражданское общество" отсутствует, хотя в одном из вариантов проекта содержался самостоятельный раздел "Гражданское общество" <*>. Отмечается, что создатели современных конституций могут быть привержены традиционным устоявшимся представлениям и юридической (конституционно-правовой) терминологии. Конституционное право черпает немало глубоких и содержательных идей из философии права (в том числе гегелевской философии права, в которой термин "гражданское общество" является одним из основных) <**>.

<*> См. подробнее: Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России: понятие, содержание, вопросы становления. М., 1994. С. 72 - 80.
<**> Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Рецензия на: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт // Государство и право. 1999. N 11. С. 112.

М.П. Авдеенкова и Ю.А. Дмитриев определяют гражданское общество как совокупность общественных отношений (экономических, социальных, культурных, нравственных, духовных, корпоративных, религиозных) между индивидуумами и их объединениями, возникающих по поводу реализации гражданами своих прав и свобод и находящихся вне рамок политических (государственных) и частных (личных) отношений <*>.

<*> Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право Российской Федерации. М., 2004. С. 550.

Различные мнения и подходы, существующие в зарубежной и отечественной науке в отношении к категории "гражданское общество", непосредственно связаны со следующими обстоятельствами: во-первых, это отношения между индивидуумами и группами индивидуумов; во-вторых, эти отношения носят негосударственный характер; в-третьих, эти отношения направлены на наиболее полную реализацию гражданами своих прав и свобод.

Допустим вывод, что существует некоторая параллельно государству свободная, не оформленная организационно поливариантная система, ставящая своей целью обеспечить контроль за деятельностью государства и реализовать в полной мере гражданские права и свободы, определять и корректировать государственную политику.

Джон Кин, инициируя новые дискуссии о категории гражданского общества, задает вопросы: "Что же конкретно понималось под введенным в XVIII столетии разграничением государства и негосударственной сферы гражданского общества? Почему это различение, игравшее столь важную роль в первой половине XIX века, а затем бесследно исчезнувшее, вновь обрело острую злободневность? В каких интеллектуальных и политических целях можно использовать это различение и чьим интеллектуальным и политическим интересам оно могло служить?" <*>.

<*> Кин Джон. Демократия и гражданское общество. М., 2001. С. 17.

Общедемократические концепции современного государства, как и в условиях эпохи свободной конкуренции и раннелиберального государства, не снимают с повестки дня своевременное обнаружение и предотвращение антидемократических тенденций наступления на идеологическое многообразие, чрезмерного усиления этатизма, нарушения гражданских прав и свобод, вмешательства государства в сферу свободного предпринимательства, частную жизнь граждан.

В рамках современных процессов развития российской государственности, внутренне противоречивых, происходящих в условиях экономической нестабильности и перманентного реформирования, развитие и становление гражданского общества приобретает особое значение.

Провозглашение Российской Федерации как правового, социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, предполагает взаимную ответственность гражданина и государства. Очевидно, что реализация концепции правового, социального государства может состояться только в условиях существования полноценного гражданского общества. В связке "государство - индивид - общество" существуют постоянно действующие противоречия. Государство стремится к усилению своей власти, обеспечению своего присутствия во всех значимых сферах жизни общества. Общество свою задачу видит в корректировке политики государства и ограничении его власти. Индивид заинтересован в большей личной свободе.

Очевидно, что реальная демократия - это не столько формирование публичной власти, государственной и муниципальной, сколько определение путей развития, тактики, стратегии, временных и иных приоритетов. Не менее (а может быть, и более) важным представляется сложнейший болезненный процесс распределения власти и публичного контроля за ее исполнением.

Когда мы говорим о самоуправлении, то главным должны считать не участие в выборах с целью формирования органов местного самоуправления, а участие в выработке основных задач и способов их выполнения, контроля за деятельность органов местного самоуправления.

В ст. 3 Конституции РФ на первое место вынесена возможность осуществления власти непосредственно народом, а уже затем через органы государственной власти и местного самоуправления. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предусматривает и ст. 130 Конституции.

Самоуправление связано с активным участием граждан в решении конкретных проблемных ситуаций. Демократический характер общества проявляется прежде всего в этом.

Винсент Остром справедливо отмечает, что именно на примере институтов местного самоуправления люди узнают о трудностях и опасностях, связанных с коллективными действиями, и лучше понимают, как их общие интересы влияют на качество жизни. Большинство людей может активно участвовать в деятельности местных сообществ, а не наблюдать со стороны за далекими от них играми политиков <*>.

<*> Остром Винсент. Смысл американского федерализма. М., 1993. С. 287.

Общепризнанно, что общинные институты - это основной источник жизнеспособности свободного общества. Граждане не могут обрести способности к самоорганизации и самоуправлению, не имея опыта активного объединения с такими же гражданами для решения задач, требующих совместных усилий. Граждане являются основными творцами моделей жизни, на которых зиждется человеческое общество.

В теоретическом и практическом плане на повестку дня ставится вопрос, как преобразовать существующую практику получать полномочия и править от имени народа в правление в интересах народа при широком участии самого народа. Это в равной степени относится как к государственной организации публичной власти, так и к муниципальной. В основе демократической организации общества должны быть не процедуры оформления воли большинства, т.е. победы и невосприятия мнения других, а достижение понимания, достижение соглашения, взятие на себя ответственности за состояние своих собственных дел и установление системы процедур принятия государственными органами и органами местного самоуправления открытых, понятных для граждан социально справедливых решений и возможности контроля за их выполнением и эффективной ответственности.

Следует помнить, что прошлое всегда присутствует в настоящем. Налицо: во-первых, существование устойчивого недоверия к власти; во-вторых, стремление обуздать власть на основе распределения контроля власти и обеспечения ее ответственности; в-третьих, обеспечить защиту прав и интересов тех, кто формирует власть, а они же являются теми, кем управляют.

Наблюдаются многочисленные тревожные симптомы кризисного состояния демократических ценностей. Одним из условий оживления творческой демократической мысли является возрождение и переформулировка старых "буржуазных" идей о гражданском обществе и границах государственной власти. М.А. Абрамов считает, что "эта проблема далеко не случайно обосновалась в жизни мирового сообщества всерьез и надолго; к ней добавляется проблема ретроспективного возврата от социализма к капитализму и воссозданию гражданского общества" <*>.

<*> Абрамов М.А. Воспоминания о будущем в книге Джона Кина. См.: Джон Кин. Демократия и гражданское общество. М., 2001. С. 388 - 389.

Понимая правовое государство как реализацию идей и принципов, утверждающих приоритет прав человека, защищающих человека от расширения государственной власти, ограничивающих деятельность государства правом, мы признаем, что правовое государство самым тесным образом связано с концепцией гражданского общества, т.к. для становления правовой государственности необходимым условием является формирование гражданского общества.

Поэтому для понимания современного гражданского общества недостаточно представления о нем лишь с позиции его противопоставления государственной власти и соответственно сфере реализации публичных интересов. Частные и публичные начала могут и должны не только противопоставляться, но на определенном уровне развития самоуправленческих начал они получают гармонические формы сочетания, взаимопереплетения в процессе их самореализации в экономической, социально-культурной, политической жизни местных сообществ и в конечном счете общества в целом <*>.

<*> Бондарь Н.С. Право человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 1998. С. 23 - 24.

Бесспорным представляется вывод Н.С. Бондаря о том, что гражданское общество - это не просто некое объемное понятие, характеризующее определенную сферу общественных отношений, пределы которых определяются лишь тем, что это "область действия частных интересов" (Гегель). В то же время "гражданское общество" - это не юридическая и не государственно-правовая категория. Государство не может, не в состоянии "учредить", "декретировать", "установить" своими законами желательный для него образ гражданского общества. В этом плане гражданское общество есть объективно сложившийся порядок реальных общественных отношений, который основан на признанных самим обществом требованиях справедливости и меры достигнутой свободы, недопустимости произвола и насилия. Данный порядок складывается на основе внутреннего содержания самих отношений, что превращает их в критерий справедливости и меры свободы <*>.

<*> Там же.

Это означает, что в отношениях между государством и гражданами устанавливается порядок, определяемый не только самим государством. Перечисление в Конституции Российской Федерации прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 55).

В Российской Федерации признание и гарантии прав и свобод связаны не только с Конституцией, но и с общепризнанными принципами и нормами международного права (ч. 1 ст. 17). Принципиально важно то, что "не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина" (ч. 2 ст. 55), а происхождение прав и свобод носит независимый от государства характер (оно их не создает и не дарует). "Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения" (ч. 2 ст. 17).

Создается впечатление, что современные рассуждения о гражданском обществе как о некоем идеале, который обеспечивает всеобщее согласие и благоденствие, имеют своей целью внедрить в сознание людей очередную утопию, поставить под сомнение способность государственных институтов, не только сегодня, но и в будущем, справиться со сложными проблемами современности.

Государство - комитет по организации управления делами всего общества как целого. Гражданское общество (вернее - совокупность всех его элементов) - это само общество в целом. Местное самоуправление, с одной стороны, как и государство, - публичная власть, с другой стороны, выступает выразителем интересов элементов гражданского общества. Двойственная природа местного самоуправления определяет роль местного самоуправления не столько как местной власти, сколько как связующего звена между государством и гражданским обществом. Являясь фундаментом российской государственности, местное самоуправление на самом приближенном уровне к индивиду, семье, корпоративным объединениям и т.д. за счет многовариантной структуры принятия решений, демократических процедур разрешения конфликтов имеет возможность строить государственную политику снизу вверх, а не так, как это было всегда - и в прошлом, и в настоящем, - сверху вниз.

При такой организации управления делами общества разрушается монополия государства на власть. Конституционный принцип разделения властей приобретает новое содержание. Взаимные сдержки и противовесы, устанавливающие отношения законодательной, исполнительной и судебной властей, должны быть дополнены сдержками и противовесами между независимыми (относительно) центрами принятия решений.

Вертикаль власти, так необходимая для сохранения целостности России, имеет смысл, когда она развивается на демократических началах. Одной из причин ухода с исторической арены советской государственности был идеологический и экономический моноцентризм, позволивший концентрировать всю власть на общенациональном уровне. В этом были и сила, и слабость советской системы.

Возрождение российской государственности - в установлении полицентризма принятия решений, установлении многовариантности структурной организации местного самоуправления, обеспечении взаимопонимания между людьми на основе конституционных принципов приоритета власти и свобод граждан.

Российская система публичной власти представляет собой множество центров - Президент, федеральное Правительство, Государственная Дума, соответствующие структуры 89 регионов - субъектов РФ, более двух десятков тысяч органов муниципальных образований. Существенное - более чем втрое - увеличение количества последних свидетельствует о том, что в России в ходе муниципальной реформы 2004 - 2006 годов получает развитие иная концепция.

Аспекты взаимодействия и взаимосвязи государства, местного самоуправления и гражданского общества

Структурно отношения, реализуемые в общем социуме, связаны с тремя сферами: политической (государственной), сферой отношений в рамках гражданского общества и сферой отношений в рамках частной (личной) жизни. Отношения, реализуемые в сфере местного самоуправления в соответствии с преимущественно признанной концепцией двойственной природы местного самоуправления, сосредоточены как в политической (государственной), так и в сфере гражданского общества.

При этом общественные отношения, реализуемые в сфере гражданского общества, носящие негосударственный характер, тем не менее направлены на реализацию прав и свобод, которые признаются государством и которые государство обязано защищать (см. ст. 2 Конституции РФ).

Существует мнение, что если общественные отношения первых двух сфер подлежат правовому регулированию, то сфера частной (личной) жизни не подлежит правовому регулированию и подвергается ему только в части установления норм по ее охране. Кроме того, сфера частной (личной) жизни не входит в сферу общественных отношений в рамках гражданского общества, поскольку она должна быть свободна от любого вмешательства извне, как государственного, так и общественного, это сфера внутренних, личных дел и отношений индивида. Эта его свобода может быть ограничена только в том случае, если ее осуществление нарушает законы государства <*>.

<*> Авдеенкова М.П., Дмитриев Ю.А. Конституционное право Российской Федерации. М., 2004. С. 549 - 550.

Эту позицию нельзя признать бесспорной. Речь идет о правах, свободах и обязанностях человека и гражданина в сфере личной безопасности и частной жизни (ст. 20 - 29 Конституции РФ). Л.Д. Воеводин увязывает эту группу прав одним стержневым стратегическим основным правом - правом каждого человека на жизнь (ст. 20). Все остальные так или иначе объединяются вокруг него, отражают различные стороны.

Хотя право на жизнь человека и является базой всех прав и свобод в сфере личной безопасности индивидуальной частной жизни, тем не менее в этой группе прав существует определенная системность, так как можно выделить три подгруппы. К первой относятся такие права, как право на жизнь человека, неприкосновенность личности, защита чести и достоинства; ко второй - все те права, которые обеспечивают тайну индивидуальной семейной жизни; и третий вид составляют свобода мысли, слова, совести <*>. Трудно представить, что какая-это из этих подгрупп не подлежит правовому регулированию или не входит в сферу общественных отношений в рамках гражданского общества.

<*> Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 192.

Индивид - человек и гражданин - является биосоциальным существом. Но биологическое и социальное объединено разумом, превращающим индивида в личность.

По мнению Н.С. Бондаря, не умаляя значения автономии личности, гарантий невмешательства в сферу ее частных интересов, следует признать, что не это является главной целью гражданского общества (как это представлялось на начальных этапах формирования общества в условиях первоначального накопления капитала в западных странах). Главная цель заключается в удовлетворении материальных и духовных потребностей человека, в создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. А государство в данном случае приобретает характер социального государства <*>. Одновременно при этом делается оговорка: "в условиях правового гражданского общества".

<*> Становление гражданского общества в России / Под ред. проф. Т.Д. Зражевской. Воронеж, 2002. С. 13.

Таким образом, главная цель гражданского общества полностью соответствует политике Российской Федерации как социального государства, которая направлена на "создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека" (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ).

Закономерен вывод, что на современном этапе признается настоятельная необходимость создания во всех сферах жизни социума большего единства. При этом, как мы видим, государственная политика становится определяющей как для гражданского общества, так и для местного самоуправления. В свою очередь, государственная политика формируется не без влияния гражданского общества и ценностей, выработанных международным сообществом.

Признание возможности и допустимости такой основы, объединяющей все формы организации общества, ставит задачу объективного пересмотра принципов (положений), определяющих общие закономерности, возникающие в сфере взаимодействия "государство - местное самоуправление - гражданское общество". Мы обязаны исходить из современной оценки российской действительности.

Общепризнанно, что российский государственный аппарат громоздок, неповоротлив, коррумпирован, в конце концов, непрофессионален; население страдает от уровня организации государственной и местной властей. И дело не только в "нечеткости в разграничении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления". Состояние гражданского общества находится в прямой зависимости от состояния государства в целом и местного самоуправления. Государство переживает очередной переходный этап реформирования (без определения, от чего к чему), а местное самоуправление и гражданское общество соответственно находятся на начальной стадии становления.

Гражданское общество, так же как и местное самоуправление, реализует свою суть не столько за счет признания обществом и государством, а преимущественно за счет социальной и экономической активности граждан.

Однако если движущей силой гражданского общества являются конкурирующие отношения между индивидуалами и их объединениями, то у местного самоуправления активность граждан направлена на достижение реализации общего местного интереса, обеспечение социального согласия, достойного уровня жизнеобеспечения.

Социальная основа как гражданского общества, так и местного самоуправления едина. Общественный характер деятельности индивидов и их объединений на территории муниципального образования может соответствовать политике, осуществляемой органами местного самоуправления, а может вступать с нею в противоречие. Местное самоуправление и гражданское общество являются элементами единой общественной системы, вынуждены к взаимосуществованию, взаимно дополняют друг друга, находятся в постоянном взаимодействии.

Отношения гражданского общества и местного самоуправления могут носить различный характер:

Бесспорно, что первый вариант "гармоничного взаимодействия" обеспечивает на территории муниципального образования наиболее эффективное сочетание общественных, групповых и индивидуальных интересов. В основе сильной государственной власти должны быть авторитетное и эффективное местное самоуправление и социально ориентированное, активное, демократическое гражданское общество.

Взаимозависимость государства, местного самоуправления и гражданского общества основана как на общественном характере объединения граждан, так и на индивидуальном и коллективном участии в реализации общественно признанных государственных программ.

Местное самоуправление, как и государство в целом, выступает в роли объединяющего центра, управляющего местным сообществом не только от имени Конституции, но и на основании волеизъявления граждан - членов местного сообщества. Двойственная природа органов местного самоуправления, как негосударственный вариант публичной власти, с одной стороны, объясняется производностью и тесной связью-зависимостью с государством - с другой стороны, постоянно существующей потребностью во взаимодействии с гражданским обществом.

Как публичная власть, местное самоуправление по отношению к гражданскому обществу в лице его элементов, как в индивидуальном, так и в коллективном варианте, выступает в роли политического центра, обеспечивающего достижение общегражданского согласия, является координатором интересов различных социальных групп населения муниципального образования.

При этом, с одной стороны, проявляется властный характер отношения органов местного самоуправления к гражданскому обществу, а с другой - существует постоянное давление (воздействие) субъектов гражданского общества на органы местного самоуправления как при формировании, определении основных задач, при их корректировке, так и на стадии реализации.

Очевиден вывод, что подобный характер отношений гражданского общества и местного самоуправления определяется объективной необходимостью обеспечения социальной гармонии, устойчивого развития и эффективного управления, т.е. достижения общего территориального интереса.

В то же время "гражданское общество" рассматривается как свободное демократическое правовое общество, ориентированное на конкретного человека, создающее атмосферу уважения к правовым традициям и законам, общегуманистическим идеалам, обеспечивающим свободу творческой и предпринимательской деятельности, создающее возможность достижения прав и свобод человека их гражданами, органично вырабатывает механизмы ограничения и контроля за деятельностью государства <*> (можно добавить: за деятельностью органов местного самоуправления).

<*> См.: Теория государства и права / Отв. ред. В.М. Карельский, В.Ф. Перевалов. М., 1998. С. 93.

Следует помнить, что прошлое всегда присутствует в настоящем. И речь идет не о позитивных традициях, создающих индивидуальный образ исторически конкретного государства, местного самоуправления, общества.

Из прошлого в современность переходят и сформировавшиеся представления о характеристике государственных институтов как тоталитарных или авторитарных. При этом не учитывается то обстоятельство, что призывы к реформированию во многом основаны не на объективном анализе, а на внешне привлекательных популистских фактах.

Возрождение, оживление, придание динамизма демократическому развитию связано не с возвратом от социализма к капитализму и воссозданию гражданского общества (как утверждает Абрамов) <*>.

<*> См. заключение к: Джон Кин. Демократия и гражданское общество. М., 2001. С. 389.

Демократическая перестройка государства - естественный процесс поиска наиболее эффективной организации управления делами общества за счет создания возможностей оказывать влияние на политический процесс всем социально-политическим силам, действующим в рамках закона. Идеи демократического, правового, социального государства, естественных и неотчуждаемых прав человека, их признания, соблюдения и защиты от всех современных государств (в том числе и с устоявшимися демократическими традициями) требуют постоянного расширения непосредственных форм деятельности.

Упрочение современных демократических традиций связывают не только со становлением гражданского общества, которое нельзя создать по инициативе государственной власти, но которое нельзя создать и без государственной власти.

Развитие демократических традиций органично связано и с реформой избирательной системы, расширением полномочий местного самоуправления как противовеса жесткой централизованной системе государственной бюрократии.

Современная демократическая цивилизация обеспокоена не столько своим развитием, сколько своим сохранением. Обеспечение общественного согласия, достигаемое в политической (государственной) сфере, а также в не политической (сфере гражданского общества), базируется на достижении устойчивых гармоничных отношений между различными социальными группами.