Мудрый Юрист

Краткий правовой анализ закона о санитарной и горной охране лечебных местностей от 24 апреля 1914 г.

Самарина Т.В., старший преподаватель кафедры общеправовых дисциплин Московского открытого юридического института, кандидат юридических наук.

Современное состояние отечественных курортных регионов свидетельствует о наличии комплекса нерешенных проблем и вопросов, возникших в связи с изменением политической системы России в 90-х годах XX в. К сожалению, законотворческая деятельность в сфере регулирования курортного дела в России дискретна и во многом не учитывает накопленный исторический правовой опыт. И если советскому законодательству и советской системе здравоохранения, неотъемлемой частью которой было курортное дело, в научной литературе уделяется внимание, то исследования соответствующих нормативных правовых актов Российской империи обрывочны и не носят системного характера.

При этом исторический материал, подлежащий научному анализу и обобщению, широко представлен нормативными и ненормативными правовыми актами, изданными органами государственной власти по вопросам управления отечественными курортными местностями дореволюционного периода развития нашего государства. Так, на мой взгляд, представляет научный интерес Закон о санитарной и горной охране лечебных местностей от 24 апреля 1914 г. <1>. Данный нормативный правовой акт можно условно разделить на две части: первая - непосредственно сам Закон, содержащий ряд общих постановлений относительно введения в действие своих норм, внесения изменений и дополнений в действующий Устав врачебный, и ненормативные предписания организационного характера; вторая - Положение о санитарной и горной охране лечебных местностей, являющееся неотъемлемой частью Закона (ст. 1 Закона от 24 апреля 1914 г.), содержащей основной пласт норм права, касающихся установления и соблюдения режима округов горной и санитарной охраны курортов. Закон от 24 апреля 1914 г. в целом имеет большое историческое и юридическое значение. Его разработка и издание стало своеобразным итогом нормотворческой деятельности высших органов власти Российской империи. Так, во-первых, нормы, касающиеся управления, охраны и признания общественного значения за лечебными местностями, были выведены из раздела Устава врачебного и объединены в самостоятельный специализированный акт. Во-вторых, его содержание юридически закрепило приоритет благоустройства курортов над прочими организационными вопросами, также требующими правового регулирования. В-третьих, указанный нормативный акт отличается высоким уровнем законодательной техники, способствующим четкому выражению воли законодателя определить строгий порядок горной и санитарной охраны лечебных местностей, а также внедрить в дальнейшем единые правила признания общественного значения за той или иной лечебной местностью. В-четвертых, юридически закрепляется содержание основных понятий: "лечебная местность", "округ горной охраны лечебной местности", "округ санитарной охраны лечебной местности" и "санитарный сбор". В-пятых, законодательная техника закона в значительной степени выше ранее принимаемых нормативных актов: содержащиеся формулировки предельно ясно изложены, нормы находятся в строгой логической последовательности, доминирование императивного метода регулирования поддерживается ужесточением наказания за нарушения установленных правил санитарной и горной охраны лечебных местностей.

<1> Собрание узаконений. 1914. 24 апреля. Ст. 1212.

На основании положений Закона от 24 апреля 1914 г. отменяется действовавший порядок признания общественного значения лечебных местностей - ст. 340 - 351 Устава врачебного и одновременно сохраняется ранее наделенный статус за лечебными местностями, имеющими общественное значение. В соответствии со ст. VI Закона от 24 апреля 1914 г. в течение двух лет со дня обнародования Положения о санитарной и горной охране лечебных местностей последнее вводится в действие во всех лечебных местностях, объявленных до обнародования указанного акта "имеющими общественное значение", с сохранением впредь до изменения во вновь устанавливаемом порядке границ округов, их охраны, и с тем, чтобы в течение тех же двух лет были внесены на рассмотрение законодательных органов ходатайства о пересмотре существующих границ округов охраны обозначенных лечебных местностей.

Согласно ст. I Положения о санитарной и горной охране дефиниция лечебной местности включает не только места с источниками лечебных (минеральных и химически безразличных) вод или с лечебными грязями, но и морские купания, климатические станции и места, устроенные для пользования кумысным лечением. Тем самым официального закрепления удостаивается идея, высказанная в докладе по проекту Положения о курортах, представленного Министерством внутренних дел по Управлению главного врачебного инспектора от 8 ноября 1911 г., целью которой объявлялось обеспечение санитарной охраны всех отечественных лечебных мест <2>.

<2> Комиссия по направлению законодательных предположений. N 616. III/5-8 мая 1912 г.

Правила признания общественного значения за лечебными местностями должны были быть разработаны Министерством внутренних дел, и 15 января 1915 г. всем губернаторам (начальникам областей, градоначальникам) рассылается циркуляр N 87 с приложением Правил, "касающихся порядка возбуждения ходатайств о признании общественного значения за лечебными местностями и представления необходимых об этих местностях сведений".

Согласно анализируемым актам, устанавливается поэтапный порядок признания общественного значения за лечебной местностью: первоначальным шагом является составление специального представления, включающего в себя заключение медицинского совета и заключение горного совета Министерства торговли и промышленности. Такое представление вносится в законодательные органы Министерством внутренних дел либо по собственной инициативе, либо на основе ходатайства местному губернатору от правительственных, общественных организаций или частных лиц, в ведении или во владении которых находятся соответствующие территории. При этом ходатайство должно содержать значительный объем сведений как общего (местоположение, транспортная инфраструктура, лучшее время посещения местности и т.п.), так и специального (физические свойства минеральных источников, способы применения и т.п.) характера, исчерпывающие перечни которых даны в разработанных Министерством внутренних дел Правилах.

Положение о санитарной и горной охране лечебных местностей содержит нормы, позволяющие дифференцировать понятия "горной" и "санитарной" охраны в зависимости от целей установления соответствующего режима. Согласно ст. 7 данного Положения горная охрана устанавливается для ограждения источников лечебных вод и лечебных грязей "от порчи или истощения". Представления об установлении границ округа горной охраны и об изменении таковых вносятся Министром торговли и промышленности при наличии предварительного геологического исследования и заключения горного совета этого ведомства. Статья 10 Положения устанавливает запрет на производство без предварительного разрешения местного горного начальства буровых и подземных работ, работ по увеличению притока воды в источниках, ее собирания и распределения. Цель установления округа санитарной охраны лечебной местности прописана в рассматриваемом Положении менее определенно - "для ограждения в санитарном отношении". Согласно ст. 15 Положения представления об установлении границ округа санитарной охраны и об изменении таковых вносятся Министерством внутренних дел при наличии заключения медицинского совета, а равно "по соглашению в подлежащих случаях с Министром торговли и промышленности". При этом, в отличие от округов горной охраны, в округа санитарной охраны по соглашению Министров внутренних дел и императорского двора и уделов могут быть включены императорские резиденции. В соответствии со ст. 18 Положения в пределах округа санитарной охраны без предварительного разрешения компетентного органа запрещается возведение новых построек, открытие фабрик, заводов, торговых и промышленных заведений, устройство канализации, водопровода, рубка леса и проведение иных работ, запрещенных местными постановлениями. Таким образом, проводится разграничение предметов ведения министерств внутренних дел и торговли и промышленности.

На основании норм главы V Положения о санитарной и горной охране лечебных местностей предусматривается взимание санитарного сбора "на покрытие расходов по удовлетворению нужд санитарного благоустройства лечебных местностей". Действие данных норм распространяется только на территорию округа санитарной охраны лечебной местности, отсюда и название сбора. Согласно ст. 25 указанного Положения санитарный сбор взимается с приезжих; с лиц, сдающих помещения внаем приезжим; с владельцев "увеселительных и всякого рода торговых и промышленных заведений", расположенных в пределах округа санитарной охраны. Санитарные сборы устанавливаются посредством издания по представлению Министра внутренних дел соответствующего закона, который определяет сроки и размеры сборов, а также случаи освобождения от сборов. В соответствии со ст. 27 Положения о санитарной и горной охране лечебных местностей порядок взимания, хранения и расходования санитарных сборов и "счетоводства и отчетности по ним" определяется специально изданными инструкциями Министра финансов и государственным контролером и "по сношению с лицом или учреждением, в ведении коего состоит лечебная местность".

Отличительной особенностью рассматриваемого нормативного акта является относительно четкий статус санитарных комиссий, учреждаемых в тех лечебных местностях, "санитарное благоустройство коих, по важному лечебному значению или по значительной их посещаемости, требует особых забот". В состав такой комиссии входят заведующий лечебной местностью, а если он не врач - старший из врачей данной местности; санитарный врач; городской глава; председатель уездной земской управы; четыре лица, избираемые городской думой или уездным земским собранием (либо по двое от указанных органов - в зависимости от расположения местности); два практикующих и проживающих в данной местности врача; начальник местной полиции; военный врач из местного военно-врачебного заведения; владелец лечебной местности или его представитель; представители местных обществ благоустройства и два местных жителя, избираемые самой комиссией на три года. К работе комиссий могут привлекаться иные лица. Состав комиссий в зависимости от особенности лечебной местности может быть модифицирован в пределах, устанавливаемых данным Положением. Согласно ст. 37 Положения о санитарной и горной охране лечебных местностей в компетенцию санитарных комиссий входит:

  1. составление проектов постановлений по вопросам санитарной охраны в соответствующем округе (которые впоследствии рассматриваются представительным органом города или губернии либо губернатором или сразу Министром внутренних дел совместно с иными министрами - в зависимости от организационной структуры власти в данном регионе империи);
  2. обсуждение всех вопросов, касающихся благоустройства и санитарного благополучия в округе, и распоряжений администрации лечебной местности об условиях жизни больных, а также составление проектов и предположений "по всем, относящимся до санитарного благоустройства сего округа", мероприятиям;
  3. наблюдение за санитарным состоянием местности в пределах округа санитарной охраны "как чрез своих членов, так и чрез избираемых комиссией из местных жителей санитарных попечителей";
  4. наряду с полицией возбуждение судебного преследования за нарушение санитарных правил;
  5. рассмотрение и вынесение решения по ходатайствам о производстве работ и возведении новых построек в пределах округа санитарной охраны, а также об открытии на его территории фабрик, заводов и других торгово-промышленных заведений;
  6. ходатайства об установлении размера и сроков санитарных сборов;
  7. взимание, хранение и расходование санитарных сборов, счетоводство и отчетность по ним согласно соответствующей инструкции, предусмотренной ст. 27 Положения.

Таким образом, статус санитарных комиссий характеризуется двойственным характером, так как данные органы сочетают в себе черты общественной (представительской) организации, а также фискального, надзорного и распорядительного органа власти, с правом законодательной инициативы в пределах предмета ведения (вопросы санитарной охраны определенной лечебной местности). Являясь постоянно действующим органом, санитарная комиссия представляет собой уникальный публичный исследовательский проект, основная цель которого - передача государственной функции контроля за санитарным состоянием лечебных местностей публично-общественной организации местного значения, укомплектованной специалистами в области управления и курортологии (медицины). Насколько эффективно было принятое решение, установить невозможно, так как фактически положения о санитарной комиссии не были введены в действие. Логическая незавершенность многих положений и неточность формулировок позволяют говорить о создании дискреционного права в сфере курортного дела в дореволюционный период развития Российского государства. Анализируемым нормативным актом не предусматриваются меры контроля и иного воздействия по пресечению возможных злоупотреблений со стороны ведомств и местных властей.

Однако юридическая роль такой инициативы законодателя огромна и свидетельствует не только о приоритетах действующей власти, но и о высоком качестве принятия решений по данным вопросам и о проведенной тщательной подготовке Положения о санитарной и горной охране лечебных местностей.

Положения анализируемого Закона о санитарной и горной охране лечебных местностей от 24 апреля 1914 г. обсуждались на съезде по улучшению отечественных лечебных местностей 7 - 11 января 1915 г. в Петрограде, находившемся под высочайшим покровительством Его Императорского Величества. Положение и программа съезда утверждаются Министром внутренних дел. В качестве вопросов, подлежащих обязательному обсуждению на данном съезде относительно всех российских курортов, выдвигались <3>:

<3> Программа съезда // О съезде по улучшению отечественных лечебных местностей, бывшемъ Петрограде в 1915 г. Отдельный оттиск из книги N 2 журнала отдела статистики и картографии "Пути сообщения России" 1915. Петроград: Типография Министерства путей сообщения (Тов-ва И.Н. Кушнеревъ и Ко), 1915. С. 3.

Профессор А.И. Воейков в своей речи при открытии отдела климатологии и климатотерапии в рамках съезда утверждал, что "нет никакой грани между дачной жизнью и климатолечением. Жизнь в здоровой дачной местности - то же климатолечение, и в нем нуждаются все горожане, ведущие очень негигиеничную жизнь в течение 9 месяцев в году" <4>, в связи с чем предлагалось развить Закон от 24 апреля 1914 г., юридически приравняв дачные места к лечебным местностям. Доктор Е.В. Любек развил свою мысль до коммунистической идеи создания народных санаториев: "В Российской империи должна быть создана здоровая, богатая и мудрая нация". Он настаивает "на положении в основу развития народных санаторий и народной гигиены... принципов: признания первенствующего значения предупреждения болезней и обеспечение этого предупреждения путем сочетания трех факторов: правильного питания, использования солнечной энергии и физического труда" <5>.

<4> Труды состоящего под высочайшим Его Императорского Величества покровительством съезда по улучшению отечественных лечебных местностей. Издание Бюро съезда под ред. доктора медицины П.Н. Булатова. Т. I. Вып. III. Петроград: Типография Министерства путей сообщения (Товарищества И.Н. Кушнеревъ и Ко), 1915. С. 8.
<5> Труды состоящего под высочайшим Его Императорского Величества покровительством съезда по улучшению отечественных лечебных местностей. Издание Бюро съезда под ред. доктора медицины П.Н. Булатова. Т. II. Вып. VI. Петроград: Типография Министерства путей сообщения (Товарищества И.Н. Кушнеревъ и Ко), 1915. С. 308 - 309.

В связи с вышеизложенным можно сделать вывод о большом значении Закона от 24 апреля 1914 г. для теории и практики государственного управления курортным делом и для развития отечественного права в целом. Дальнейшее научное изучение его положений позволит дополнить объективную историческую картину возникновения и развития механизма государственного управления отечественным курортным делом, а также поможет в разработке предложений по оптимизации современной организационной структуры государственного управления курортным делом в Российской Федерации и ее регионах.