Мудрый Юрист

Рациональная модель исполнительной власти в России

Агафонова Т.П., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин ГОУ ВПО Таганрогского государственного педагогического института, докторант Ростовского юридического института МВД России, кандидат философских наук.

Неоднократно в своих выступлениях действующий Президент РФ озвучивал мнение о том, что Россия идет по своему пути развития и достижения демократии. Именно этот "особый" путь впервые попытались найти ранние славянофилы, а позже их преемниками стали евразийцы. Действительно, геополитическое расположение России предопределяет особенности ее духовного и правового развития, обладающего чертами как восточных, так и западных культур. Вобрав в себя сложнейший этнический состав населения, российская культура стала обладать универсальной традицией. Именно эта универсальность на протяжении всей истории существования помогала ей в одинаковой степени понимать и эффективно влиять как на Запад, так и на Восток. Современные тенденции глобализации, стимулируемые развитой Европой и США, также пытаются привнести универсальность в политику и право государств всего мира <1>. Однако если евразийская культура возникла естественным путем, адаптируясь и приспосабливаясь в соответствии с законами эволюции, то явление американизма никогда не имело под собой абсолютной универсальной основы. Бессмысленным здесь представляется убеждение в целесообразности копирования чистого либерализма по причине экономического успеха держав, им обладающих. Не следует забывать, что развитая Европа и США вели колонизаторские войны, значительно обогатив свои ресурсы, никогда не были поставлены на грань выживания, т.е. получили неоспоримые преимущества перед другими странами в развитии и за их же счет. Россия, напротив, постоянно была вынуждена бороться за свой суверенитет, в том числе и противостоя экономически развитым странам.

<1> См.: Лукашук И.И. Глобализация и государство // Журнал российского права. 2001. N 4. С. 64 - 65.

Думается, что бессмысленно здесь говорить о влиянии политико-правового догмата на эффективность той или иной системы исполнительной власти. Для чистоты сравнения было бы необходимо поставить Европу и США в российские условия (даже в современном развитом состоянии). Именно поэтому несправедливо было бы проводить сравнительный анализ текущих систем исполнительной власти западного и отечественного образцов. Скорее, успешность исполнителя следует достигать по двум направлениям: в штатном режиме функционирования формировать некоторую универсальную правовую и идеологическую доктрину и на ее основе пересматривать действующее законодательство, регулирующее деятельность исполнительной власти; в критических условиях создавать фундаментальную правовую и организационную базу антикризисного управления, а также правовой механизм перехода в экстремальный режим функционирования.

Современные западные образцы построения государства и место, отводимое исполнительной власти в общей системе властей, ориентированы на штатные внешние и внутренние условия. Именно под влиянием ситуации экономического благополучия и социальной стабильности были сформированы такие идеалы, как правовое государство, гражданское общество и разделение властей. И только в этих обстоятельствах государство могло себе позволить признать безусловную ценность личности, возвысив интересы индивидуума над интересами государства и общества, наконец, значительно сократить роль исполнителя в общей государственной системе. Центральной идеей либерального подхода является минимизация в системе государственной власти прежде всего влияния исполнителя. Опираясь на политическую и правовую активность населения, западники строят соответствующие модели государственного контроля над исполнительной властью посредством демократических институтов (суда, политической ответственности главы государства, правительства и членов парламента) <2>. Соответственно этой специфике либеральная концепция могла себе позволить оптимизировать деятельность исполнителя, применив не централизованное управление всей вертикалью власти (дистанционное), а концептуально-стратегическое (институциональное). Но децентрализованное управление невозможно внедрить без соответствующего мышления руководящих чиновников на местах и работоспособной системы общественного контроля. Действительно, подобный подход позволял получить разумный максимум эффективности в деятельности исполнительной власти. Однако печальные события 11 сентября в США и последующие случаи террористических актов в Европе впервые за несколько десятков лет спокойного существования развитых стран поставили под сомнение безупречность либерального подхода к конструкции исполнительной вертикали власти. Конечно, немногочисленные случаи террористической деятельности не создают жестких условий для функционирования государства. В то же время даже эти "намеки" на дестабилизацию западного благополучия тут же вызвали ответную реакцию пострадавших государств и народов. При этом следует отметить, что призывы усилить безопасность в большей степени исходили от общественности, нежели от правящей элиты западных держав (очевидно, сказывается абсолютизация либеральных ценностей на государственном уровне).

<2> См.: Акопов Л.В. Контроль в управлении государством: теоретические и конституционно-правовые основы. Ростов н/Д: Ростиздат, 2002. С. 114.

Что же говорить о России, государстве, в последние 15 лет существующем в условиях непрекращающегося хаоса? Вполне понятно, что отечественное управление не может полноценно опереться на слабо активное население. Немыслимо в такой ситуации было бы и стимулирование тенденций децентрализации. К тому же вряд ли следует считать целесообразным копирование западного образца, не обладающего признаками устойчивости к различного рода негативным факторам воздействия. Думается, выходом из сложившейся ситуации может стать двухэтапная реформа. На первой стадии необходимо сформировать эффективную антикризисную систему, сущность которой должна заключаться в эффективном преодолении возникшей кризисной ситуации. На второй стадии создать такую модель функционирования исполнителя, которая бы органично комбинировала в себе черты западного и восточного образцов, снимала неустранимые противоречия двух глобальных культур, создавала реальные возможности для разрешения конфликтных ситуаций и обеспечивала устойчивое развитие Российского государства.

Исследования оптимального функционирования исполнительной власти в штатном режиме следует производить через: порядок образования исполнительной власти, ее взаимодействия с другими ветвями власти и соотношение с главой государства; систему территориального соотношения различных уровней исполнительной власти; государственно-правовой режим, непосредственно влияющий на эффективность исполнителя, оптимальность его функционирования с помощью установления системы средств и способов осуществления поставленных перед ней целей; систему государственного и общественного контроля над исполнительной властью.

Действительно, значительным фактором в процессе оптимизации исполнительной власти является способ ее формирования и подотчетность. Мировой опыт знает несколько подходов к формированию и контролю исполнительной власти. Обычно более демократичным принято считать формирование кадрового состава правительства главой государства с одобрения парламента или же формирование и контроль правительства только парламентом. Эта формула не раз доказывала свою жизнеспособность в развитых странах Европы. При этом А. Васильев считает, что "наиболее оптимально исполнительная власть организованна в президентских республиках, например США" <3>. В доказательство этого он указывает тот факт, что в парламентских или полупрезидентских республиках правительство, будучи подотчетным законодательному органу власти, вместо реализации интересов народа часто учитывает интересы парламента (представленные, в свою очередь, интересами крупного бизнеса). Таким образом, лоббистская деятельность снижает уровень оптимального функционирования исполнительной власти, перенацеливая последнюю на реализацию корпоративных интересов и потребляя при этом значительные государственные ресурсы. С другой стороны, при значительной политической активности населения любая правящая партия демократической страны, скованная политической ответственностью, всегда ограничена разумными рамками дозволенного. Именно поэтому в парламентских и полупрезидентских республиках развитых стран правительство крайне редко отклоняется от оптимального состояния, находясь в штатном режиме функционирования. Фактически можно утверждать, что при этой форме правления оптимизация достигается посредством саморегулирования государственной системы, где ключевым звеном выступает корпоративный интерес. По большому счету верховная власть в таких государствах "размыта", не сконцентрирована в личности или малой группе. Глава государства (президент или монарх) наделяется только представительскими полномочиями, не является главой правительства и не входит в его состав <4>. К сожалению, этот момент определяет не только достоинство подобной системы, но и одновременно ее недостаток. Поскольку в условиях кризисной ситуации концентрация власти в одних руках становится неизбежной необходимостью, то в парламентских и полупрезидентских республиках велика вероятность малоэффективного функционирования исполнительной власти в периоды социальной нестабильности. Таким образом, можно утверждать, что подобный способ формирования и контроля не способен обеспечить надлежащий уровень устойчивости системы исполнительной власти. К тому же второе необходимое исполнителю качество - адаптивность к изменяющимся общественным отношениям - проявляет себя исключительно в обществе с развитой политико-правовой культурой. Учреждение такого подхода в социуме, не сформировавшем надлежащий уровень гражданской активности, приведет к катастрофическому ослаблению всей вертикали исполнительной власти, создаст либо олигархическую, либо политико-бюрократическую систему, защищающую собственный интерес, а не общество. Разумеется, ни о какой оптимальности в подобном случае речи быть не может.

<3> Васильев А. Власть и властвование // Государственная служба. 2002. N 6.
<4> См.: Гомеров И.Н. Государство и государственная власть: предпосылки, особенности, структура. М.: ЮКЭА, 2002. С. 741.

Вряд ли оправданной представляется реставрация в России монархической формы правления с ее несменяемостью и наследованием престола, тем более что мировой опыт наглядно демонстрирует несостоятельность такой формы правления (известные нам монархии сегодня сводятся к атрибутивному символу традиционных обществ). Очевидно, что только конституционная монархия на сегодняшний день приемлема для современного общества <5>. Но тогда стирается единственное преимущество монархической формы правления перед президентской республикой, отмеченное ведущими отечественными консерваторами, - надправность монарха. Именно последнее состояние свободы носителя верховной власти и ограничение его воли исключительно нравственными качествами, по утверждению, например, Л.А. Тихомирова, позволяло гораздо более эффективно воздействовать на ту же исполнительную власть.

<5> См.: Пивоваров Ю.С. Может ли спасти Россию самодержавная монархия? // Вопросы философии. 1991. N 6. С. 11.

Российскому народу все-таки нужен реальный институт персонифицированного носителя верховной власти, способного создать оптимальные и устойчивые формы организации государства. В этой связи необходимой и достаточной для России все-таки следует признать президентскую республику, где персонифицированный авторитет главы государства, его традиционная политическая значимость в системе государственной власти подкрепляются народной поддержкой на выборах.