Мудрый Юрист

О финансовом обеспечении местного самоуправления в условиях проведения реформы федеративных отношений и местного самоуправления и основных направлениях совершенствования межбюджетных отношений *

<*> Вступительный доклад на одноименном Круглом столе (Москва, 20 октября 2005 г.).

Мокрый В.С., Председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления.

Финансовое обеспечение муниципальных образований является одним из самых сложных вопросов реформы местного самоуправления. Несбалансированность местных бюджетов в течение ряда лет привела к ухудшению социально-экономического положения муниципальных образований, а также снижению уровня и качества предоставляемых населению муниципальных услуг.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепил новые принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе касающиеся экономической основы местного самоуправления. Однако этих принципов было недостаточно для того, чтобы обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях проведения реформы федеративных отношений и местного самоуправления. Для эффективной работы института местной публичной власти муниципалитеты должны быть обеспечены материальными и финансовыми средствами, необходимыми для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения.

В связи с этим в Налоговый и Бюджетный кодексы были внесены изменения, предусматривающие перераспределение доходных источников и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, а также изменение системы межбюджетных отношений.

Концепция изменений Бюджетного кодекса направлена на четкое разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы. А это значит, что расходные обязательства муниципального образования по вопросам местного значения будут устанавливаться органами местного самоуправления самостоятельно и исполняться за счет собственных доходов местных бюджетов.

Отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, должны финансироваться не за счет собственных доходов местных бюджетов или дотаций из бюджетов вышестоящего уровня, частично покрывающих расходы местных бюджетов на осуществление указанных полномочий, а за счет субвенций, передаваемых в местные бюджеты соответственно из федерального и региональных бюджетов. Для этих целей в составе федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации предусматривается образование соответственно федерального и региональных фондов компенсаций.

В Бюджетном кодексе существенно изменяется механизм предоставления финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов другого уровня бюджетной системы. В основу этого механизма заложен важный принцип, предусматривающий предоставление финансовой помощи местными бюджетами по объективным методикам и критериям, утверждаемым законами субъектов Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом.

Использование в этих методиках показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных муниципальных образований и распределение на их основе дотаций между местными бюджетами не допускаются.

И только в переходный период часть дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) может распределяться с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных районов (городских округов). Средства районных фондов финансовой поддержки поселений в переходный период могут полностью распределяться с использованием указанных показателей.

Применение данных положений необходимо в связи с тем, что в настоящее время не разработана система показателей региональной и муниципальной статистики, отвечающих потребностям прогнозирования и планирования доходов региональных и местных бюджетов.

Однако не следует полагать, что в настоящее время все финансовые проблемы муниципалитетов решены и их экономическое положение существенно улучшится.

На реализацию муниципальной реформы неблагоприятно влияет недостаточность доходных источников местных бюджетов для обеспечения полного и качественного исполнения полномочий органов местного самоуправления.

В первую очередь это связано с тем, что размер финансовых ресурсов, необходимый для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, был определен Правительством Российской Федерации на уровне ниже их минимальных потребностей.

Земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые являются местными налогами, пока не могут стать определяющими в местных бюджетах. Доля поступлений от этих налогов составляет несколько процентов от общих доходов местных бюджетов.

Наиболее значимыми из всех налоговых доходов для местных бюджетов останутся отчисления от налога на доходы физических лиц, в размере не менее 40 процентов от данного налога.

Но даже все в совокупности налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов не смогут обеспечить формирование достаточной собственной доходной базы местных бюджетов. Очевидно, что в ряде муниципальных образований, особенно с недостаточно развитой налоговой базой, местные бюджеты будут формироваться в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации и около 95 процентов муниципальных образований будут дотационными.

Второй причиной ухудшения финансового положения муниципальных образований стало закрепление за муниципальными образованиями дополнительных вопросов местного значения без передачи местным бюджетам соответствующих доходных источников.

Это поддержка развития курортов местного значения, организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и другие.

Реализация данных вопросов местного значения потребует дополнительных расходов местных бюджетов на их осуществление, что может привести к нарушению сбалансированности бюджетов муниципальных образований и ограничению возможности органов местного самоуправления по эффективному решению других вопросов местного значения.

Кроме того, в 2005 - 2006 гг. муниципалитеты понесут дополнительные расходы, связанные с организацией обучения должностных лиц местного самоуправления, проведением инвентаризации и регистрации земли и иного имущества, передаваемого в муниципальную собственность, и другие затраты.

Для обеспечения реальной сбалансированности местных бюджетов и стимулирования органов местного самоуправления по развитию налоговой базы на соответствующих территориях необходимо увеличить налоговые доходы местных бюджетов. В частности, есть предложения увеличить норматив отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты с 40 до 50 процентов, отнести транспортный налог к числу местных налогов, сократить перечень федеральных льгот по уплате земельного налога.

В проекте федерального бюджета на 2006 г. в целях оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации в реализации Федерального закона N 131-ФЗ предусматривается увеличить объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 20 процентов, что на 13 процентных пунктов выше прогнозируемого уровня инфляции. В результате в 2006 г. планируется значительный рост объема указанного Фонда (на 38 млрд. рублей) против уровня 2005 г.

Кроме того, в целях оказания дополнительной финансовой помощи региональным бюджетам в связи с изменением их расходных обязательств на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в проекте федерального бюджета на 2006 г. предусматриваются дотации в размере 25 млрд. руб.

Данные средства позволят органам государственной власти регионов обеспечить более эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Однако указанных средств еще недостаточно для компенсации расходов региональных и местных бюджетов на реализацию реформы местного самоуправления.

В частности, в проекте федерального бюджета на 2006 г. не предусмотрены средства на:

Таким образом, в проекте федерального бюджета на 2006 г. размер финансовой помощи региональным и местным бюджетам необходимо увеличить. Депутатами Государственной Думы - членами Комитета по вопросам местного самоуправления внесена поправка к проекту федерального бюджета на 2006 г., предусматривающая увеличение дотаций на обеспечение сбалансированности региональных и местных бюджетов на 7 млрд. рублей.

Опыт формирования местных бюджетов в соответствии с положениями Федерального закона N 131-ФЗ и Бюджетного кодекса в Ставропольском крае и Новосибирской области показывает, что предусмотренные законодательством процедуры выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований не позволяют обеспечить эффективное и обоснованное распределение финансовой помощи между местными бюджетами. По крайней мере, на первом этапе необходимо предусмотреть более простые и гибкие механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В связи с этим депутатами Государственной Думы принят в первом чтении проект федерального закона, предоставляющий субъектам Российской Федерации и муниципальным районам на переходный период право по согласованию с соответствующими представительными органами муниципальных образований заменять дотации из региональных и районных фондов финансовой поддержки муниципальных образований дифференцированными нормативами отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов.

Данные положения предусматривают дополнительные условия и стимулы для органов местного самоуправления по развитию налоговой базы на соответствующей территории, привлечению инвестиций или, попросту говоря, для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.

В указанном законопроекте предусматривается на переходный период изменение коэффициента так называемого отрицательного трансферта с 2 до 1,3, что позволит аккумулировать дополнительную часть средств, перечисляемых из бюджетов наиболее обеспеченных муниципальных образований в региональных фондах финансовой поддержки муниципальных образований для последующего перераспределения их между дотационными муниципальными образованиями.

Согласно положениям Федерального закона N 131-ФЗ и Бюджетного кодекса каждое муниципальное образование должно иметь собственный местный бюджет.

Федеральным законом N 129-ФЗ от 12 октября 2005 г. внесены изменения в Федеральный закон N 131-ФЗ и Бюджетный кодекс, предоставляющие возможность не формировать бюджеты вновь образованных поселений только в случае, если в переходный период законом субъекта Российской Федерации решение части вопросов местного значения в указанных поселениях передается органам местного самоуправления муниципального района.

В этом случае в качестве составной части бюджета муниципального района могут предусматриваться доходы и расходы указанных поселений. При этом налоговые доходы, подлежащие зачислению в бюджеты указанных поселений, зачисляются в бюджет муниципального района, а дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений перечисляются в бюджет муниципального района.

Однако в переходный период законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена возможность формирования как бюджетов муниципальных районов, так и бюджетов вновь образованных поселений в случае, даже если муниципальным районам будет передано осуществление части вопросов местного значения поселений.

Реализация положений Федерального закона N 131-ФЗ потребует серьезной и интенсивной работы органов местного самоуправления с целью принятия до начала 2006 г. полного перечня нормативных правовых актов, определяющих порядок и условия реализации ими собственных налогово-бюджетных полномочий. В частности, органы местного самоуправления должны принять нормативные правовые акты:

В связи с этим одной из первоочередных задач для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации является оказание методической помощи органам местного самоуправления, необходимой для формирования и исполнения местных бюджетов на 2006 г., а также организации бюджетного процесса в муниципальных образованиях.

В заключение хочу отметить, что опыт реализации Федерального закона N 131-ФЗ в 2006 г. позволит оценить проблемы дальнейшего развития местного самоуправления в России, в том числе оценить сбалансированность финансовых ресурсов местных бюджетов и закрепленных за ними вопросов местного значения.