Мудрый Юрист

О некоторых вопросах, возникающих у государственных инспекторов по охране природы, при применении кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

Мальцева Н.Н., и.о. руководителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Краснодарскому краю, кандидат экономических наук.

В связи с возникающими у государственных инспекторов по охране природы вопросами при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <1> (далее - КоАП РФ), с учетом административной практики рассмотрения жалоб, обобщения судебной и арбитражной практики по делам об оспаривании постановлений по делам об административных правонарушениях и в целях обеспечения единообразия применения государственными инспекторами главы 8 Кодекса возникла необходимость подготовки комментариев по отдельным статьям Кодекса, вызывающим наибольшее затруднение при квалификации правонарушения.

<1> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 25 апреля 2002 г. N 41-ФЗ, от 25 июля 2002 г. N 112-ФЗ, от 30 октября 2002 г. N 130-ФЗ, от 31 октября 2002 г. N 133-ФЗ, от 31 декабря 2002 г. N 187-ФЗ, от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 4 июля 2003 г. N 94-ФЗ, от 4 июля 2003 г. N 103-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. N 138-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. N 144-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. N 161-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. N 169-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 185-ФЗ, от 9 мая 2004 г. N 37-ФЗ, от 26 июля 2004 г. N 77-ФЗ, от 28 июля 2004 г. N 93-ФЗ, от 20 августа 2004 г. N 114-ФЗ, от 20 августа 2004 г. N 118-ФЗ, от 25 октября 2004 г. N 126-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. N 183-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. N 187-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 211-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 219-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 14-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 21 марта 2005 г. N 19-ФЗ, от 21 марта 2005 г. N 21-ФЗ, от 22 апреля 2005 г. N 38-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 18 июня 2005 г. N 66-ФЗ, от 2 июля 2005 г. N 80-ФЗ, от 2 июля 2005 г. N 82-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 113-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 120-ФЗ, от 27 сентября 2005 г. N 124-ФЗ, от 5 декабря 2005 г. N 156-ФЗ, от 19 декабря 2005 г. N 161-ФЗ, от 26 декабря 2005 г. N 183-ФЗ, от 27 декабря 2005 г. N 193-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 5 января 2006 г. N 10-ФЗ, от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ, от 3 марта 2006 г. N 30-ФЗ, от 16 марта 2006 г. N 41-ФЗ, от 15 апреля 2006 г. N 47-ФЗ, от 29 апреля 2006 г. N 57-ФЗ, от 8 мая 2006 г. N 65-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 78-ФЗ, от 3 июля 2006 г. N 97-ФЗ, от 18 июля 2006 г. N 111-ФЗ, от 18 июля 2006 г. N 121-ФЗ, от 26 июля 2006 г. N 133-ФЗ, от 26 июля 2006 г. N 134-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 139-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 153-ФЗ, от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ, от 3 ноября 2006 г. N 181-ФЗ, от 3 ноября 2006 г. N 182-ФЗ, от 5 ноября 2006 г. N 189-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 203-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 262-ФЗ, от 30 декабря 2006 г. N 266-ФЗ, от 30 декабря 2006 г. N 270-ФЗ, от 9 февраля 2007 г. N 19-ФЗ, от 29 марта 2007 г. N 39-ФЗ, от 9 апреля 2007 г. N 44-ФЗ, от 9 апреля 2007 г. N 45-ФЗ, от 20 апреля 2007 г. N 54-ФЗ, от 7 мая 2007 г. N 66-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 70-ФЗ, от 22 июня 2007 г. N 116-ФЗ, от 19 июля 2007 г. N 141-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 204-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 210-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 211-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 218-ФЗ, от 2 октября 2007 г. N 225-ФЗ, от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 27 ноября 2007 г. N 273-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. N 304-ФЗ, от 6 декабря 2007 г. N 333-ФЗ, от 3 марта 2008 г. N 21-ФЗ, от 29 апреля 2008 г. N 58-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 16 мая 2008 г. N 74-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 126-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 145-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ, от 8 ноября 2008 г. N 197-ФЗ, от 3 декабря 2008 г. N 240-ФЗ, от 3 декабря 2008 г. N 247-ФЗ, от 3 декабря 2008 г. N 250-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ, от 26 декабря 2008 г. N 293-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1; 2002. N 18. Ст. 1721; 2002. N 30. Ст. 3029; 2002. N 44. Ст. 4295; 2002. N 44. Ст. 4298; 2003. N 1. Ст. 2; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2708; 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2717; 2003. N 46 (ч. 1). Ст. 4434; 2003. N 46 (ч. 1). Ст. 4440; 2003. N 50. Ст. 4847; 2003. N 50. Ст. 4855; 2003. N 52 (ч. 1). Ст. 5037; 2004. N 19 (ч. 1). Ст. 1838; 2004. N 30. Ст. 3095; 2004. N 31. Ст. 3229; 2004. N 34. Ст. 3529; 2004. N 34. Ст. 3533; 2004. N 44. Ст. 4266; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 9; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 13; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 37; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 40; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 45; 2005. N 10. Ст. 762; 2005. N 10. Ст. 76; 2005. N 13. Ст. 1077; 2005. N 13. Ст. 1079; 2005. N 17. Ст. 1484; 2005. N 19. Ст. 1752; 2005. N 25. Ст. 2431; 2005. N 27. Ст. 2719; 2005. N 27. Ст. 2721; 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3104; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3131; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3124; 2005. N 40. Ст. 3986; 2005. N 50. Ст. 5247; 2005. N 52. Ст. 5574; 2005. N 52 (ч. 1). Ст. 5596; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3601; 2005. N 52. Ст. 3582; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3604; 2008. N 45. Ст. 5143; 2008. N 49. Ст. 5748; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6248; 2009. N 1. Ст. 17.

Основной проблемой в настоящее время в территориальных органах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования является недостаточность юридических знаний и опыта у государственных инспекторов, осуществляющих мероприятия по контролю за соблюдением хозяйствующими субъектами требований природоохранного законодательства. Так, в основном государственными инспекторами при составлении протоколов об административных правонарушениях и вынесении постановлений о назначении административных наказаний производится неправильная квалификация действий правонарушителей по ст. 8.1 КоАП РФ, ст. 8.5 КоАП РФ.

Статья 8.1. Несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов.

Основные требования действующего законодательства об охране окружающей среды при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов определены ст. 34 Закона N 7-ФЗ от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды". Непременное требование данной статьи основано на том, что данная деятельность должна оказывать прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду (презумпция потенциальной экологической опасности) и осуществляться в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Основные требования действующего законодательства об охране окружающей среды при планировании, технико-экономическом обосновании и проектировании объектов определены ст. 35 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <2>.

<2> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ, от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ, от 24 июня 2008 г. N 93-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607, N 27. Ст. 2711; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (1 ч.). Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 26. Ст. 3012; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17.

Размещение объектов - деятельность по определению пространственного расположения и организации планируемых сооружений, транспортной инфраструктуры, населенных пунктов, производственных комплексов и т.п.

Основные требования действующего законодательства об охране окружающей среды при размещении объектов определены ст. 35 Федерального закона "Об охране окружающей среды", в соответствии с которой при их размещении должно быть обеспечено выполнение требований в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности с учетом ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических и иных последствий эксплуатации указанных объектов и соблюдением приоритета сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.

Основные требования действующего законодательства об охране окружающей среды при планировании, технико-экономическом обосновании и проектировании объектов определены ст. 36 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Кроме того, ст. 40 - 48 Федерального закона "Об охране окружающей среды" прописаны специальные требования к определенным отраслям промышленности.

Строительство - создание зданий, строений, сооружений, в том числе на месте сносимых объектов. Реконструкция - изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (количества помещений, высоты, количества этажей, площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения.

Основные требования действующего законодательства об охране окружающей среды при строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию определены ст. 37 Федерального закона "Об охране окружающей среды", Градостроительным кодексом РФ и главой 2 Федерального закона "О техническом регулировании".

Ввод в эксплуатацию - существующая в строго определенной юридической форме процедура сдачи построенного (реконструированного, модернизированного и т.п.) объекта исполнителем и приемки его специально уполномоченными лицами, включающая проверку как документации, так и фактического состояния объекта, пробный запуск, введение в действие (включение в постоянный технологический цикл), начало функционирования, использования, применения.

Государственный экологический контроль при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте объектов капитального строительства в соответствии со ст. 54 Градостроительного кодекса РФ осуществляют органы, проводящие государственный строительный надзор, в связи с чем у государственных инспекторов Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования не имеется полномочий для проведения проверок при строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию объектов, не являющихся объектами государственной экологической экспертизы.

По объектам государственной экологической экспертизы также отсутствуют полномочия для проведения проверок при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте. Проверка исполнения рекомендаций, выданных заключением государственной экологической экспертизы, а также проверка исполнения мероприятий по охране окружающей среды, предусмотренных проектной документацией, проводятся на стадии ввода объекта в эксплуатацию.

Статья 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации <3> требует при выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию законченного строительством объекта заключение органа государственного экологического контроля в случаях, предусмотренных ч. 7 ст. 54 указанного Кодекса, а именно на объектах государственного экологического контроля в отношении объектов, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых осуществлены на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых осуществлены на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт таких объектов на землях особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

<3> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 210-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 143-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 215-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 4 декабря 2007 г. N 324-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 16 мая 2008 г. N 75-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 10, 21; 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3442; 2006. N 50. Ст. 5279; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21; 2007. N 21. Ст. 2455; 2007. N 31. Ст. 4012; 2007. N 45. Ст. 5417; 2007. N 46. Ст. 5553; 2007. N 50. Ст. 6237; 2008. N 20. Ст. 2251; 2008. N 29 (ч. I). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. I). Ст. 3604; 2008. N 30 (ч. II). Ст. 3616; 2008. N 52 (ч. I). Ст. 623; 2009. N 1. Ст. 17.

С 1 июля 2009 г. к объектам, перечисленным выше, добавлен ввод в эксплуатацию объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов 1 - 5 классов опасности.

Эксплуатация объекта - использование его в соответствии с определенными целями, для получения продукции, обеспечения жизнедеятельности населения и т.п.

Основные требования действующего законодательства об охране окружающей среды при эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов определены ст. 39 Федерального закона "Об охране окружающей среды", в соответствии с которой:

  1. Юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.
  2. Юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также иных наилучших существующих технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводят мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством.

Данная статья содержит формальный общий состав нарушения экологических требований в процессе разнообразной производственной деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц на различных ее этапах путем формулирования большого числа альтернативных признаков объективной стороны (несоблюдение экологических требований). Она представляет собой аналог материального состава экологического преступления (ст. 246 УК РФ) и призвана выполнить роль своеобразной резервной нормы, т.е. для привлечения правонарушителя к административной ответственности за нарушения требований природоохранного законодательства, составы которых отсутствуют в главе 8 Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Таковыми, например, являются:

<4> Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей среде в случае аварии на опасном производственном объекте.<5> В государственных стандартах на новую технику, технологии, материалы, вещества и другую продукцию, технологические процессы, хранение, транспортировку, использование такой продукции, в том числе после перехода ее в категорию отходов производства и потребления, должны учитываться требования, нормы и правила в области охраны окружающей среды.

Целью ст. 8.1 в данном случае для Росприроднадзора является обеспечение соблюдения технологического порядка производства работ при эксплуатации предприятий, поскольку они могут быть опасными для окружающей среды. Указанные действия по своему характеру всегда связаны с возможностью потенциального причинения неконтролируемого вреда окружающей среде. В связи с этим статья подкрепляет требование обязательного соблюдения заранее разработанных и принятых в соответствующем порядке правил, направленных на минимизацию рисков, уменьшение потенциальной угрозы и ограничение вынужденных отрицательных экологических последствий. Сфера действия статьи затрагивает многие отрасли народного хозяйства и занятых в них лиц.

Правила охраны окружающей среды по своему содержанию отличаются от общих и специальных правил безопасности, ответственность за нарушение которых предусмотрена иными статьями КоАП РФ.

  1. Объективная сторона данного правонарушения охватывает действия или бездействие, состоящие в несоблюдении экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов.
  2. Наступления последствий не требуется. Деяние считается оконченным в момент совершения любого из нарушений экологических требований на любом из перечисленных в норме этапов производственной деятельности.
  3. Субъективная сторона - вина в форме умысла и неосторожности.
  4. Субъекты правонарушения указаны в санкции и являются специальными, т.е. это лица, которые по закону, договору, приказу являются уполномоченными на ведение работ с соблюдением экологических требований.

Статья 8.5. Сокрытие или искажение экологической информации

Сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей среды лицами, обязанными сообщать такую информацию.

Цель статьи - обеспечение социального контроля (от государственного до общественного, осуществляемого населением) за деятельностью, которая по своему характеру может нанести ущерб здоровью человека и нации в целом, а также среде обитания. Сфера ее действия - промышленная, научно-техническая и иная деятельность должностных и иных физических лиц, процессы различного рода и характера, в ходе которых могут возникнуть факторы, представляющие опасность для человека и окружающей среды в целом, отдельных ее элементов.

Статья включена в текст КоАП РФ по аналогии со ст. 237 УК РФ и содержит общие формальные составы с альтернативными признаками по предмету и объективной стороне. "Сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды, совершенные лицом, обязанным обеспечивать население и органы, уполномоченные на принятие мер по устранению такой опасности, указанной информацией".

В соответствии с Федеральным законом "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <6>

<6> См.: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" // СЗ РФ. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3448.

информация - сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления;

предоставление информации - действия, направленные на получение информации определенным кругом лиц или передачу информации определенному кругу лиц;

распространение информации - действия, направленные на получение информации неопределенным кругом лиц или передачу информации неопределенному кругу лиц;

оператор информационной системы - гражданин или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по эксплуатации информационной системы, в том числе по обработке информации, содержащейся в ее базах данных.

Основным принципом Федерального закона "Об охране окружающей среды" является соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относится: обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды; участие в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации.

Граждане, а также общественные объединения имеют право обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан.

Информация о состоянии окружающей среды, ее загрязнении и информационная продукция предоставляются пользователям (потребителям) бесплатно, а также на основе договоров в соответствии с настоящим Федеральным законом и законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды. Информация общего назначения доводится до пользователей (потребителей) в виде текстов в письменной форме, таблиц и графиков по сетям электрической и почтовой связи, через средства массовой информации в режиме регулярных сообщений или по запросам пользователей (потребителей).

Специализированная информация предоставляется пользователям (потребителям) на основе договоров. Федеральным законом "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" информация о состоянии окружающей среды отнесена к общедоступной информации, доступ к которой не может быть ограничен.

  1. Объектом правонарушения являются общественные отношения в области охраны окружающей среды, в сфере обеспечения населения экологической информацией, экологической безопасности, соблюдения конституционного права граждан на доступ к экологической информации и других связанных с ним прав. Непосредственный объект - порядок предоставления экологической информации. Предмет - экологическая информация, т.е. существующая в письменной, визуальной, устной форме или базе данных информация о состоянии воды, воздуха, почвы, фауны, флоры, земли и отдельных природных объектов; о вредных воздействиях или мерах, вредно влияющих или могущих влиять на эти объекты; о видах деятельности или мерах, направленных на их охрану, включая административные меры и программы управления охраной окружающей среды.

Правовое регулирование оборота экологической информации осуществляется многочисленными законодательными и иными нормативными правовыми актами. Их можно разделить на две группы: акты, регулирующие общие начала оборота информации и информирования населения, и акты, устанавливающие специальные правила о предоставлении, собирании, распространении информации об обстоятельствах, которые имеют значение в смысле норм данной статьи Кодекса.

К общим правилам можно отнести:

<7> См.: Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 313-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 1. Ст. 10; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 1. Ст. 21.<8> См.: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ, от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ и от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650; 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 2; 2003. N 2. Ст. 167; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752.<9> См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ, от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ, от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ, 10 января 2003 г. N 15-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589; 2001. N 1 (ч. I). Ст. 2; 2001. N 53 (ч. 1). Ст. 5030; 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5132; 2003. N 2. Ст. 167; 2003. N 52 (часть I). Ст. 5038; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 52 (1 ч.). Ст. 5498; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2009. N 1. Ст. 17.<10> См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ и от 18.12.2006 N 232-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588; 2000. N 33. Ст. 3348; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 52 (1 ч.). Ст. 5498.<11> См.: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 28 октября 2002 г. N 129-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 206-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ и от 30 октября 2007 г. N 241-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648; 2002. N 44. Ст. 4294; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 52 (1 ч.). Ст. 5498; 2007. N 45. Ст. 5418.<12> См.: Федеральный закон от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 25 июня 2002 г. N 70-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 3 июня 2005 г. N 57-ФЗ, от 2 февраля 2006 г. N 21-ФЗ и от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3609; 2002. N 26. Ст. 2516; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 23. Ст. 2203; 2006. N 6. Ст. 638; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616.

Юридические лица независимо от организационно-правовых форм и физические лица, осуществляющие сбор информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, обязаны представлять данную информацию в федеральный орган исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Граждане и общественные объединения имеют право на получение объективной информации от организации, осуществляющей деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в пределах выполняемых ею функций о радиационной обстановке и принимаемых мерах по обеспечению радиационной безопасности.

За представление недостоверных или искаженных сведений заявитель несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о предоставлении информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях..." <13> установлен порядок предоставления Федеральной службе России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду. Эту информацию получают на территории Российской Федерации, включая внутренние морские воды, территориальное море и воздушное пространство над ними, а также в пределах исключительной экономической зоны, на континентальном шельфе Российской Федерации, в ионосфере и околоземном космическом пространстве с использованием различных средств сбора информации.

<13> См.: Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2000 г. N 128 "Об утверждении Положения о предоставлении информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду" // СЗ РФ. 2000. N 8. Ст. 964.

К специальным правилам можно отнести:

<14> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 2003 г. N 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)" // СЗ РФ. 2003. N 14. Ст. 1278.

Организацию и осуществление экологического мониторинга обеспечивают в пределах своей компетенции специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти: Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба земельного кадастра России, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству и другие органы исполнительной власти;

<15> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 18 августа 2008 г. N 620 "Об условиях предоставления в обязательном порядке первичных статистических данных и административных данных субъектам официального статистического учета" // СЗ РФ. 2008. N 34. Ст. 3929.<16> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2007 г. N 253 "О порядке ведения государственного водного реестра" // СЗ РФ. 2007. N 19. Ст. 2357.
  1. Объективная сторона анализируемого правонарушения состоит:

а) в сокрытии указанной информации.

Сокрытием информации является недоведение ее до сведения лиц, имеющих право на получение или нуждающихся в получении данных, указанных в диспозиции нормы, когда информация была обязательной или была необходима для воздействия на события, факты или явления, создающие опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды.

В данном случае виновный либо бездействует (не информируя, например, органы Росприроднадзора об обстоятельствах, опасных для окружающей среды, хотя закон обязывает его представить такую информацию), либо, наоборот, предпринимает активные действия для того, чтобы эта информация не стала известна специально уполномоченному органу, населению и т.д.;

б) в искажении указанной информации.

Искажением информации является сообщение неполных или неверных данных, официальных прогнозов и оценок относительно фактов, событий или явлений.

В данном случае виновный совершает активные действия - дезинформирует госорганы и граждан об обстоятельствах, опасных для окружающей среды, для жизни и здоровья, путем преуменьшения объема их последствий, может выдавать эти обстоятельства за другие, представляя ложную информацию о возможных последствиях, зачастую для этих целей не только используются публичные выступления в СМИ, но и составляются документы, что может стать доказательством по делу в дальнейшем, особенно в части разграничения состава административного правонарушения и уголовного преступления.

При этом виновный скрывает или искажает:

в) в несвоевременном сообщении.

Несвоевременное сообщение полной и достоверной информации означает нарушение сроков ее доведения до заинтересованных лиц/органов либо сообщение в установленный срок лишь части необходимой информации, не отвечающей требованиям полноты и достоверности, а восполняющих ее сведений - после установленных сроков;

г) в искажении сведений о природных ресурсах: выделяется в отдельный признак объективной стороны, что связано с ведением кадастров природных ресурсов, а также природоресурсной статистической отчетностью. Искажением информации является сообщение неполных или неверных данных, официальных прогнозов и оценок относительно состояния природных ресурсов, которые могут привести к неполным или неверным данным, официальных прогнозов и оценок относительно фактов, событий или явлений.

  1. Субъект правонарушения.

Спецификой квалификации данного правонарушения является специальный субъект правонарушения, уполномоченный на сообщение информации в соответствии с законодательством РФ. Информацию о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду, в соответствии с Федеральным законом "О гидрометеорологической службе" обязаны представлять юридические лица, осуществляющие сбор информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении.

Условно лиц, на которых возложено обязательство сообщать информацию о состоянии окружающей среды, можно разделить на субъектов официального учета и респондентов. Причем субъектами официального учета являются специально уполномоченные органы, на которых данная обязанность возложена законодательством, а респондентами могут быть как органы, так и юридические и физические лица, на которые возложено данное обязательство в соответствии с законом.

Административные данные предоставляются субъектам официального учета для формирования ими официальной информации, респондентами - федеральными органами государственной власти, иными федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными государственными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными организациями и иными организациями, осуществляющими разрешительные, регистрационные, контрольно-надзорные и другие административные функции в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Перечень административных данных или документов, содержащих эти данные, необходимых для формирования официальной информации, способ и сроки их предоставления указываются в письменном запросе субъекта официального учета или в соглашении об информационном взаимодействии субъекта официального учета и респондента, получающего административные данные. Официальный учет информации производится в форме федерального статистического наблюдения и в форме федерального административного наблюдения - государственном кадастровом учете.

Формы федерального статистического наблюдения и указания по их заполнению утверждаются Федеральной службой государственной статистики по представлению субъектов официального статистического учета, если иное не установлено федеральными законами.

Приказом Минэкономразвития и Госкомстата от 18 августа 2008 г. N 194 <17> утверждены формы федерального статистического наблюдения за окружающей средой на 2009 г. Данный Приказ издан во исполнение Федерального плана статистических работ на 2008 - 2010 гг. <18>. Применительно к отношениям в области экологической информации круг субъектов официального статистического и административного учета, а также круг респондентов прописан во всех вышеперечисленных правилах как общего, так и специального порядка. Постановлением Госкомстата РФ от 13 ноября 2000 г. N 110 установлены сроки и формы представления государственной статистической отчетности органами МПР, например:

<17> См.: Приказ Минэкономразвития и Госкомстата от 18 августа 2008 г. N 194 // Вопросы статистики. 2008. N 12 (Приказ).
<18> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. N 671-р "Об утверждении Федерального плана статистических работ на 2008 - 2010 годы" // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2383.

по отчету N 4-гр респондентами являются юридические лица, их обособленные подразделения, пользователи недр, ведущие разведку и разработку месторождений. Субъект официального статистического учета по объектам недропользования - территориальный орган МПР России; орган, осуществляющий государственное регулирование в соответствующей отрасли экономики;

по отчету N 2-тп (водхоз) респондентами являются юридические лица, их обособленные подразделения, осуществляющие водопользование. Субъект официального статистического учета - территориальный орган МПР России; орган государственной статистики по месту, установленному территориальным органом Госкомстата России в республике, крае, области, городе федерального значения; орган, осуществляющий государственное регулирование в соответствующей отрасли экономики, и т.д.

Как субъекты официального статистического и административного учета, так и респонденты являются субъектами административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.6 КоАП РФ.

Несмотря на то что платежи за негативное воздействие на окружающую среду входят в состав статистической отчетности, природопользователи показывают их в статотчете по форме N 4-ОС "Сведения о текущих затратах на охрану окружающей среды и экологических платежах", в сравнении с затратами на окружающую среду. Эти платежи используются при заполнении форм 2-ТП (воздух), 2-ТП (водхоз), 2-ТП (отходы). Фактическая масса годового выброса (сброса) загрязняющих веществ учитывается природопользователем в ежегодной статистической отчетности по форме N 2-тп (воздух) и N 2-тп (водхоз), составленных на основании журналов ПОД, в которых учитываются результаты работы источников загрязнения атмосферы и водных объектов за год.

Плата за загрязнение представляет собой форму возмещения экономического ущерба от выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду Российской Федерации, которая возмещает затраты на компенсацию воздействия выбросов и сбросов загрязняющих веществ и стимулирование снижения или поддержание выбросов и сбросов в пределах нормативов, а также затраты на проектирование и строительство природоохранных объектов. Соответственно информация о плате не является информацией "о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды, совершенных лицом, обязанным обеспечивать население и органы, уполномоченные на принятие мер по устранению такой опасности, указанной информацией", в связи с чем событие правонарушения по нерасчету, неуплате платежей либо несвоевременной уплате платежей не может быть квалифицировано по ст. 8.5 КоАП РФ. Существовавший ранее статистический инструментарий 1-экофонд "Сведения о начисленных платежах за загрязнение окружающей среды и движении средств государственных экологических фондов" отменен Постановлением Госкомстата РФ от 25 июня 2002 г. N 147 <19> после отнесения информации о плате к сфере бюджетного регулирования.

<19> См.: Постановление Госкомстата РФ от 25 июня 2002 г. N 147 "Об отмене формы федерального государственного статистического наблюдения N 1-экофонд" // Вопросы статистики. 2002. N 9.

Несмотря на имеющуюся обязанность осуществления платы, специально уполномоченный субъект здесь отсутствует, обязанности по осуществлению платы, исходя из презумпции потенциальной экологической опасности, возложены законодательством на все хозяйствующие субъекты.

  1. Субъективная сторона - умышленная форма вины, но возможна и неосторожная форма вины.

При установлении судом факта неправильной квалификации совершенного административного правонарушения в соответствии с Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" <20> может быть принято решение как о его переквалификации, так и о прекращении производства по делу.

<20> См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" // Вестник ВАС РФ. 2008. N 10.

В случае если оспариваемое постановление административного органа об административном правонарушении содержит неправильную квалификацию совершенного правонарушения, суд вправе принять решение о привлечении к административной ответственности в соответствии с надлежащей квалификацией. При этом указанное в протоколе и других материалах дела событие правонарушения и представленные доказательства должны быть достаточными для определения иной квалификации противоправного деяния.

Однако судебная практика показывает, что по таким делам суд, руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, выносит определение о прекращении производства в арбитражном суде и о возвращении протокола об административном правонарушении и прилагаемых к нему документов административному органу. В случае если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оспариваемое постановление содержит неправильную квалификацию правонарушения либо принято неправомочным органом, суд в соответствии с ч. 2 ст. 211 АПК РФ принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и о его отмене. Однозначно трудности при квалификации административных правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования возникают не только по комментируемым здесь статьям, но и по другим статьям главы 8 Кодекса, особенно имеющим материальные составы.

Сегодняшние процессуальные нормы Кодекса по правонарушениям, совершаемым в сфере охраны окружающей среды и природопользования, относятся законодателем к группе квалифицированных, совершение которых преследуется более жестко, нежели правонарушения в иных сферах, что требует высокопрофессионального подхода инспекторского состава при квалификации дел об административных правонарушениях в сфере экологической безопасности.