Мудрый Юрист

Системность и систематизация в законотворчестве: теория и опыт

Юртаева Е.А., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

В статье исследуются проблемные вопросы систематизации законодательства. С привлечением опыта создания Свода законов Российской империи автор анализирует приемлемые формы для систематизации современного российского законодательства, выявляет причины сворачивания работы по подготовке Свода законов Российской Федерации, обосновывает необходимость сводной систематизированной официальной публикации российского законодательства.

Ключевые слова: системность, систематизация законодательства, формы систематизации законодательства, Свод законов Российской империи, свод законов Российской Федерации, электронный банк правовой информации.

This article investigates issues of concern systematization of legislation. With the attraction of experience in creating Laws of Russian Empire the author analyzes the acceptable forms for the systematization of modern Russia's legislation, identifies the causes of collapse for the preparation of the Laws of Russian Federation, explains the necessity of a systematic summary of official publication of legislation of Russia.

Понятие системности стало широкоиспользуемым в науке после того, как было апробировано в технике: система как статусная характеристика, как методологический инструмент и как средство достижения целей оказалась пригодной и для правоведения, в том числе правотворческой теории. Системность обеспечивает одну из главных задач законотворческой практики - оснащение необходимой внешней формой нормативных предписаний, с тем чтобы их содержание последовательно доводилось до сведения субъектов правоотношений.

К середине XX столетия основанная на теории системности практика изучения приемов и форм наиболее оптимального комплектования отраслевых, институциональных законодательных массивов сформировалось в виде учения о систематизации законодательства. Консолидация, инкорпорация, кодификация - смысловое и юридико-техническое содержание этих терминов приобрело значение строго определенных способов упорядочения законодательства, разных форм его систематизации. Но так было не всегда; появляются некоторые основания предполагать, что современная практика систематизации отклоняется от прежнего опыта, формирует новые, причем не всегда обоснованные, подходы к пониманию и технике систематизации российского законодательства.

Начальная практика систематизации законодательства в России связывается с именем Петра I: о необходимости "нормализации" законодательного творчества вообще он говорил в связи с потребностями единообразного и "точного" применения законов. На протяжении всего XVIII в. упорядочение законодательства в общем сводном акте уже довольно часто именуется кодификацией: объединение всех актов и создание на их основе инвентаризованного сборника действующих - собственно и было кодификацией в строгом значении этого термина.

Иначе складывалась работа по систематизации российских законов в XIX в. <1>. Тогда в процессе систематизации законодательства под кодификацией понимали как весь процесс, связанный с текущим компилятивным сбором законодательной информации, так и создание кодифицированных актов (кодификационными называли и акты, и собрания актов, и органы, проводившие работу, связанную с систематизацией законодательства, и методику обработки правового материала перед его включением в законодательные сборники). Только со второй половины XIX в. начали предприниматься попытки (как в теории, так и на практике) различать кодификацию, связанную с составлением актов, от подготовки "кодификационных изданий" <2>. Но даже в 60-е годы XX в. встречается отождествление развития отраслевого законодательства с "историей его кодификации" <3>. К настоящему времени формы и способы систематизации терминологически и содержательно определены; практика современной систематизации (а также, кроме того, оценки прежних результатов систематизации) предлагает интересный опыт для его теоретического анализа.

<1> См.: Кодан С.В. Юридическая политика Российского государства. 1800 - 1850 гг.: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 34 - 37.
<2> Впрочем, и в 1929 г. кодификацией именовали инкорпорационную обработку законодательства, и спустя десятилетия кодификацию дифференцировали на "внешнюю обработку законодательства" ("инкорпоративную кодификацию") и "кодификацию в подлинном ее значении" (см.: Постановление ВЦИК РСФСР и СНК РСФСР от 29 июля 1929 г. "О работе по кодификации законодательства РСФСР" // СУ РСФСР. 1929. N 60. Ст. 600; а также: Ушаков А.А. Важнейшие кодификационные работы на первой фазе развития Советского государства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1953. С. 6.).
<3> См.: Елисейкин П.Ф. Развитие кодификации гражданского процессуального законодательства // Развитие кодификации советского законодательства. М.: Юрид. лит., 1968. С. 209.

Сопоставление современной практики <4> систематизации действующего законодательства и исторического опыта составления Свода законов Российской империи (а также Полного собрания законов) позволяет констатировать терминологическое несоответствие из-за неадекватного наполнения содержанием одного и того же понятия - "свод".

<4> Речь идет главным образом о систематизации законодательства, проведенной в 70 - 80-х гг. в Союзе ССР и государствах, ныне объединенных в Содружестве Независимых Государств. Однако этот вопрос значим и теперь с учетом объявленной к проведению, но к середине 2005 г. прекращенной работы по созданию Свода законов Российской Федерации (см.: ныне утративший силу Указ Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 г. N 94 "О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 7. Ст. 509).

Собрания и своды действующего законодательства - это две формы (или разновидности) общей (всеобщей, генеральной) систематизации законодательства. Но они существенно различаются тем, что собрания инкорпорируют действующее законодательство, а своды - кодифицируют. Собрания объединяют акты, охватывающие все действующее законодательство, не внося в его содержание каких-либо изменений, тогда как своды преобразуют, изменяют, корректируют нормативную регламентацию, включают подвергнутые систематизации акты в трансформированном виде <5>. Принятый в результате кодификации свод становится источником права и заменяет ранее действовавшие акты. Собрания законодательства представляют собой не источник права, а источник новой публикации актов, при этом далеко не всегда заменяющий источники первичной публикации законодательства <6>.

<5> См.: Керимов Д.А. Законодательная техника. М.: Издательство "НОРМА", 2000. С. 91.
<6> См.: Подготовка и издание систематических собраний действующего законодательства. М.: Юрид. лит., 1969. С. 8.

Если примеров общей инкорпорации в практике отечественного законотворчества можно найти немало (например, Полное собрание законов Российской империи, Собрание действующего законодательства Союза ССР, Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР), то единственным примером общей кодификации законодательства в российской правотворческой практике является Свод законов Российской империи.

Хотя в Своде законов Российской империи и не были полностью реализованы замыслы об обширной кодификации законодательства, характер обработки актов, включенных в Свод, позволяет отметить глубину проведенной систематизации. Свод законов частично можно признать (причем вполне удачно проведенной) кодификацией: отдельные его тома (например, первая часть XV тома, где объединены уголовно-правовые нормы) безоговорочно признаются кодексом <7>.

<7> См.: Архипов И.В. Систематизация уголовного законодательства России в 30 - 70-е годы XIX века. Саратов: Изд-во Саратов. ун-та, 1997. С. 81.

В Своде законов Российской империи планировалось объединить, поддерживая единую систему, законы и другие общие нормы действовавшего права, а затем использовать его в качестве официального источника законодательных норм. Эта общая установка относительно Свода не во все время его издания признавалась бесспорной: с изменением взглядов на цель его издания (и, соответственно, значение) активно дискутировались принципы и методика включения законодательного материала, а также само понимание закона. В целом же первый российский Свод законов и отечественные своды законов XX в. - разные по глубинному юридическому смыслу законодательные сборники. Свод законов Российской империи в действии - заслуживающий пристального внимания отечественный опыт.

Ныне работа по созданию российского свода законов прекращена: в 2005 г. после 10-летних обсуждений практической необходимости его подготовки возобладал взгляд на ненужность дополнительного источника вторичного опубликования актов <8>. Между тем за опытом формирования сводов законов в 80-х гг. XX в. практически упущено из виду, что свод законов может выступать как результат кодификационной, а не только инкорпорационной работы по систематизации законодательства. То обстоятельство, что работа по подготовке свода современного законодательства свернута, позволяет искать ответа на многие вопросы. Например: насколько своевременно была поставлена задача создания свода законов? Или: существует ли объективная необходимость в подготовке свода законов? Выскажу убеждение, что ответ на данные вопросы должен быть положительным.

<8> См.: п. 20 Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2005 г. N 736 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 28. Ст. 2865.

Часто в числе причин, называемых в качестве препятствующих созданию в настоящее время свода законов <9>, называют недостаточное количество изданных законодательных актов и то, что еще не урегулирован новым российским законодательством максимально широкий круг общественных отношений. Возможно, это так. Но для проведения систематизации с целью создания инкорпорированных сводов законов вовсе не требуется, чтобы подлежащих инкорпорации законодательных актов было непременно много. Более того, иметь дело в процессе работы с "ограниченным" массивом законодательства более удобно, чем с "безграничным". Во всяком случае, успешность инкорпорации законодательства никак не снижается из-за ограниченности объема законодательства, подлежащего объединению в своде.

<9> Свод законов как способ систематизации современного российского законодательства планировался, к сожалению, как общая инкорпорация.

Другой вопрос - есть ли объективная необходимость в подготовке сводов законов (или собраний действующего законодательства) в Российской Федерации (и ее субъектах)? Безусловно, есть. В последние годы развитие законодательства шло столь стремительно и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Российской Федерации, что накопленный массив законодательных актов, даже если признать его недостаточным с точки зрения его нормативной содержательности, стал настолько широк, объемен, порой бессистемен, противоречив, зачастую хаотичен, что необходимость его комплексной систематизации становится очевидной. Топ-период законодательного творчества преодолен, законосоставительная практика стабилизируется; требует решения проблема формально не отмененных и действующих, но фактически утративших силу правовых актов. И Российской Федерации, и ее субъектам необходимо решать судьбу своих старых актов, чтобы не загромождать законодательство, не плодить излишнюю множественность актов по одному и тому же вопросу, не создавать благоприятную почву для противоречий и несогласованностей в собственном нормативном массиве. Некоторые субъекты Российской Федерации уже приступили к инвентаризации своего законодательства и осуществляют такую работу на систематической основе путем издания сводов законов и собраний действующих законов (например, в республиках Башкортостан, Дагестан, Татарстан, Костромской и Кемеровской областях, городе Москве). Но важно, чтобы такая работа проводилась во взаимодействии с федеральными органами государственной власти, с опорой на методические разработки и иные вспомогательные - лучше унифицированно рекомендуемые - материалы.

Создать стройную, внутренне согласованную систему российского законодательства сегодня невозможно без проведения полной инвентаризации всех правовых актов, принятых и продолжающих формально действовать в Российской Федерации. То, что эта работа чрезвычайно трудоемкая, кропотливая, длительная - известно из отечественного многовекового опыта. О том, что она ныне предельно актуальна, является одновременно и очень важной общегосударственной задачей, свидетельствует то, что в результате она способна существенно упростить российскую законодательную систему, устранить раздробленность правовых актов, повысить уровень эффективности российского законодательства, обеспечить большую доступность текстов законодательных актов.

Формы издания сводов законов (или собраний действующего законодательства), а также методика и способы поддержания их в действующем состоянии уже сложились и отчасти апробированы. Вместе с тем они нуждаются в корректировке с учетом технологических возможностей современного компьютерного обеспечения. Например, очевидно, что компьютеризированный свод законов будет иметь большую практическую ценность; помимо целей формирования собственно свода законов он может служить также информационной основой создания электронных архивов органов государственной власти, проведения научных исследований, выпуска учебной, справочной литературы и др. Необходимо учитывать и то, что и в литературе, и практикующими юристами неоднократно высказывались суждения о необходимости создания общего, единого издания для опубликования законодательных и правительственных актов. В качестве одного из основных аргументов сторонниками такой идеи приводится тот факт, что акты правительства создаются на основе и во исполнение законодательных актов, детализируют и конкретизируют их. Опубликование содержательно связанных между собой актов в разных источниках затрудняет их восприятие и, как следствие, реализацию. Поэтому изданием федерального свода законов можно успешно решить и эту задачу.

Цель и назначение законодательных актов - обеспечить позитивное и гармоничное развитие общества и государства - не может быть достигнута без должной упорядоченности действующей системы законодательных актов, установления стабильных каналов распространения нормативной правовой информации. Главная роль в этом деле должна отводиться государству. Однако в настоящее время, как правило, негосударственные структуры обеспечивают значительную долю потребностей в законодательной информации. Электронными банками правовой информации НПО "Гарант-Сервис", ЗАО "КонсультантПлюс", ЗАО "Информационная компания "Кодекс", не являющимися официальными источниками законодательства, пользуются даже органы государственной власти. Ныне это, возможно, пока единственный реальный способ обеспечения на современном уровне доступа к текстам законодательных актов. Но официальный свод законов - это еще и характеристика правовой зрелости государства и востребованности им новейших достижений юридической науки.