Мудрый Юрист

О необходимости усиления подконтрольности правительства федеральному собранию *

<*> Prokhorov K.V. On the necessity of strengthening of control the Government to the Federal Assemble.

Прохоров К.В., аспирант кафедры государственного и муниципального управления Российского государственного гуманитарного университета.

Статья посвящена одному из наиболее актуальных вопросов взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей власти в Российской Федерации. Анализируются нормы об ответственности Правительства перед парламентом в Конституции Республики Казахстан. Предлагаются способы усиления парламентского контроля.

Ключевые слова: исполнительная власть, законодательная власть, правительство, парламентаризм, контроль, ответственность.

Article is devoted one of most pressing questions of mutual relations of legislative and executive branches of the power in the Russian Federation. Norms about government responsibility before parliament in the Republic Kazakhstan constitution are analyzed. Ways of strengthening of the parliamentary control are offered.

Key words: executive power, legislature, the government, parliamentarism, control, responsibility.

Конституция Российской Федерации провозглашает одной из основ конституционного строя (ст. 10) разделение властей. Для обеспечения системы сдержек и противовесов особенно важно упорядочить отношения между законодательной и исполнительной властью. Не случайно в ряде зарубежных Конституций (Франция, Испания, Греция) есть специальные разделы, посвященные взаимоотношениям исполнительной и законодательной властей, регулирующие прежде всего вопросы ответственности Правительства и доверия парламента к нему.

В Российской Федерации процесс взаимодействия законодательной и исполнительной властей определяется Конституцией, в которой заложены основы и определены важнейшие направления такого взаимодействия. Более подробно эти процедуры регулируются Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. <1> и Регламентами Государственной Думы и Совета Федерации.

<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

Одним из основных направлений является реализация механизмов и процедур контроля над Правительством, прежде всего со стороны нижней палаты. К числу способов контроля парламента над органами исполнительной власти относятся постановка Государственной Думой вопроса о недоверии Правительству, обязанность членов Правительства по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы парламентариев, их же обязанность сообщать комитетам (комиссиям) палат о результатах рассмотрения их обращений, парламентские расследования и т.д.

Федеральным законом о поправке к Конституции РФ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" от 30 декабря 2008 г. <2> был введен еще один институт контроля - заслушивание ежегодного отчета Правительства о результатах его деятельности, в т.ч. по вопросам, поставленным Думой. 6 апреля 2009 г. данная норма была впервые реализована.

<2> СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 2.

Наличие данных процедур позволяет говорить о парламентском контроле в отношении исполнительной власти, но не о парламентской ответственности Правительства и отдельных членов Правительства.

Интересным представляется сравнение отечественной практики в этой сфере с опытом Республики Казахстан. Конституция Республики, принятая в 1995 г., явно испытала значительное влияние Конституции Российской Федерации (с поправкой на унитарное государственное устройство), но ряд вопрос был значительно усовершенствован и конкретизирован. Так, процедура назначения главы Правительства сходна с российской - Президент вносит кандидатуру на рассмотрение нижней палаты парламента. Если палата (Мажилис) большинством голосов от общего числа депутатов дает согласие - назначает его. Однако Конституция оговаривает, что кандидатура вносится "после консультаций с фракциями политических партий, представленных в Мажилисе Парламента" (ч. 3 ст. 44 Конституции Казахстана).

Вопрос об ответственности Правительства решается следующим образом: Правительство "во всей своей деятельности ответственно перед Президентом Республики, а в случаях, предусмотренных Конституцией, - перед Мажилисом Парламента и Парламентом" (ч. 2 ст. 64). Парламентская ответственность выражается в нескольких формах.

Парламент на совместном заседании палат утверждает отчет Правительства об исполнении республиканского бюджета. Неутверждение Парламентом отчета Правительства об исполнении республиканского бюджета означает выражение вотума недоверия Правительству (ч. 2 ст. 53).

Мажилис вправе и непосредственно выразить вотум недоверия Правительству (ч. 2 ст. 56).

Каждая палата вправе по инициативе не менее 1/3 от общего числа ее депутатов заслушивать отчеты членов Правительства по вопросам их деятельности. По итогам заслушивания отчета большинством голосов от общего числа депутатов палаты вправе принимать обращение к Президенту об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов. Если Президент отклоняет такое обращение, то депутаты большинством голосов от общего числа депутатов палаты вправе по истечении шести месяцев со дня первого обращения повторно поставить перед Президентом вопрос об освобождении от должности члена Правительства. В этом случае Президент освобождает от должности члена Правительства (ч. 6 ст. 57).

В наше время, как отмечает В.Е. Чиркин, наряду со специализацией управления расширяется парламентский контроль по вопросам наиболее общего характера. Парламентский контроль (особенно со стороны нижней палаты) по вопросам управления существует при любой форме правления, неодинаковы лишь способы контроля. Заявления о том, что Государственная Дума не имеет контроля в отношении Правительства в России, ошибочны. Всякий парламент имеет право контроля в отношении администрации, и он расширяется по наиболее общим вопросам <3>. Однако контрольные полномочия российского парламента значительно ограничены. Выражая недоверие Правительству РФ либо отказывая ему в доверии, парламент юридически не может повлиять на проводимую внутреннюю и внешнюю политику, поскольку ее основные направления определяются Президентом РФ. Соответственно определение основных направлений политики находится вне сферы парламентской ответственности.

<3> Чиркин В.Е. Реформа российской Конституции: этапы и проблемы // Общественные науки и современность. 2000. N 5. С. 61.

Крайне ограничены полномочия парламента и при формировании Правительства РФ и в решении вопросов ответственности, отставки, определения содержания его политики. В конечном счете эти вопросы решает глава государства, который и определяет политическую судьбу кабинета. Даже в те периоды времени, когда Президент РФ не может распустить Государственную Думу и вынужден объявить об отставке Правительства РФ в случаях выражения ему недоверия либо при отказе в доверии, он юридически не обязан менять состав Правительства РФ и тем более основные направления политики <4>. Можно согласиться с В.А. Четверниным, что невозможность для Думы оказывать влияние на Президента и Правительство и, наоборот, возможность ее роспуска Президентом приводят к тому, что законодательная власть в России оказывается в подчиненном положении по отношению к исполнительной и разделение властей существенно нарушается <5>. Кроме того, односторонняя ориентация Правительства РФ на Президента РФ приводит к ослаблению политической ответственности представительной власти в лице палат Федерального Собрания за результаты проводимой в стране политики.

<4> Суворов В.Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 103.
<5> Конституция РФ. Проблемный комментарий / Под ред. В.А. Четвернина. М., 1997. С. 378.

Исходя из этого, к характерным чертам взаимодействия законодательной и исполнительной властей в России можно отнести значительное ущемление, вплоть до полного устранения, законодательной власти во взаимодействии властей <6>. Предлагаются различные пути выхода из сложившейся ситуации, обладающие одной общей чертой - признанием необходимости выравнивания перекоса в пользу исполнительной власти во взаимодействии властей.

<6> Бобылев А.И. Исполнительная власть в России. М., 2003. С. 31.

С принятием в декабре 2008 г. вышеупомянутых конституционных поправок контрольные права Федерального Собрания были расширены. Данная мера, безусловно, правильна, но представляется недостаточной. Целесообразно и дальнейшее расширение полномочий законодательной власти в этой сфере. Это уже осуществлено на уровне субъектов Федерации, где в соответствии с поправками в Федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "О политических партиях" предложения по кандидатурам будущих руководителей исполнительной власти субъектов Федерации представляются Президенту только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах. Логичным следующим шагом представляется усиление роли Государственной Думы в формировании федерального Правительства. Попытка реформы Конституции с целью изменить расстановку сил между законодательной и исполнительной властями уже имела место в 1995 г. 21 июня 1995 г. Государственная Дума квалифицированным большинством голосов одобрила три проекта законов о поправках к Конституции Российской Федерации к ст. 83 и 103; 101, 102, и 103; 103 и 117.

Первый проект увеличивал количество членов Правительства, назначение которых требовало одобрения Государственной Думы. К Председателю Правительства он добавлял его заместителей, министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, руководителей СВР и ФСБ. В развитие данных поправок был одобрен проект, предусматривавший персональную ответственность отдельных членов Правительства России. По этому проекту Дума могла добиться отставки члена Правительства квалифицированным большинством голосов. Третий проект органично дополнял два первых и предусматривал "осуществление парламентского контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц, полномочия которых определены Конституцией Российской Федерации и федеральными законами". Принятие данных поправок позволило бы увеличить полномочия нижней палаты, но Совет Федерации не одобрил эти проекты необходимым квалифицированным большинством голосов <7>.

<7> Конституция РФ. Проблемный комментарий / Под ред. В.А. Четвернина. М., 1997. С. 380.

Как юристами, так и политическими деятелями неоднократно поднимался вопрос о переходе к парламентарной (парламентской) республике. Переход к формированию Правительства на основе парламентского большинства, по мнению сторонников этой точки зрения, способствовал бы координации деятельности ветвей власти и повышению как ответственности кабинета перед народным представительством, так и ответственности Государственной Думы за проводимую в стране политику. Изменять же Конституцию, по мнению одного из ее авторов С. Шахрая, для этого необязательно. Осуществить такой переход можно либо путем конституционного обычая, когда Президент будет предлагать Госдуме всегда лидеров победившей на выборах партии, не будучи обязан к этому юридически, либо посредством изменения ст. 7 и 9 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". В этом случае закон будет предусматривать, что Президент вносит на утверждение в Госдуму кандидатуру победившей на выборах партии или коалиции <8>. Сходная точка зрения представлена и на официальном сайте Президента: "Конституция не связывает процесс формирования Правительства с распределением мест между партиями и фракциями в парламенте. Иными словами, Правительство может быть сформировано по принципу парламентского большинства, но может быть сформировано и без учета этого принципа. Оба подхода соответствуют Конституции".

<8> URL: http://www.alrf.ru/_news/alrf/historyconstitution/.

В то же время эта идея подвергается обоснованной критике. По мнению противников, это может привести к нестабильности, потере эффективности управления, ослаблению государственности и другим негативным последствиям. Президент Д.А. Медведев также высказывался против. Например, на встрече с представителями СМИ 18 ноября 2008 г. он заявил: "Несмотря на президентский характер нашей республики, на то, что у нас жесткая президентская республика с очень серьезными полномочиями Президента, тем не менее есть Правительство, которое является исполнительной властью, и Правительство должно периодически не просто отчитываться само себе, но и все-таки докладывать Федеральному Собранию... об исполнении тех поручений, которые ему давались, и представлять отчет о работе за год. Это не превращает, конечно, нас в парламентскую республику, и, скажу откровенно, я считаю, что Россия не должна быть парламентской республикой, для нас это просто смерти подобно. Но тем не менее это все-таки укрепляет полномочия Государственной Думы и дает дополнительные рычаги контроля в отношении жизнедеятельности в стране, в отношении тех решений, которые принимаются Правительством" <9>.

<9> URL: http:// www.kremlin.ru/ appears/ 2008/ 11/ 18/ 2222_type63376type63380_209396.shtml.

Установление парламентской республики (с переходом значительной части функций и полномочий Президента к парламенту) в современных условиях действительно было бы нецелесообразно. Гораздо более предпочтительной видится президентская республика с сильным парламентом (модель "сильный Президент - сильный парламент"). При этом за Президентом сохраняются его полномочия, но в политическую систему внедряются элементы парламентарной республики, прежде всего в той части, которая касается связки между парламентом и Правительством. Парламентские элементы в форме правления, как справедливо замечает В.Н. Суворов, способствовали бы укреплению законности в деятельности исполнительной власти. Не только потому, что исполнительная власть была бы более подконтрольна парламенту и ответственна перед ним, но и потому, что у законодателя и Правительства была бы в основном единая позиция и последнему и не надо принимать нормативные акты вместо законов <10>.

<10> Суворов В.Н. Указ. соч. С. 36.

Представляется нужным придание нижней палате более серьезных рычагов влияния на формирование Правительства и контроля над его деятельностью. Так, имеет смысл обязать Председателя Правительства РФ при утверждении представлять Государственной Думе программу деятельности и кандидатов на основные министерские посты. Было бы полезно, если бы смена министров действующего кабинета производилась после консультаций с профильным комитетом Государственной Думы. Отметим, что даже в США, где Президент является непосредственным главой исполнительной власти, все кандидатуры министров подлежат утверждению Сенатом. Возможно, в перспективе переход к формированию Правительства РФ на основе парламентского большинства все же произойдет, хотя бы путем конституционного обычая. Существующее положение, когда участие парламента в формировании Правительства ограничивается согласием на предложенную кандидатуру, способствует политической атрофии этой ветви. Если же вновь сложится историческая ситуация, при которой состав Правительства не будет отражать парламентское большинство, оно может служить источником проблем в работе системы исполнительной власти, связанных с различными аспектами ее деятельности, в частности законотворческой. Следствием этих проблем может стать низкая эффективность исполнительной власти и ее неспособность решать насущные задачи. Тем более разумно было бы осуществить этот переход сейчас, при существующем составе нижней палаты, когда реформа будет совершенно безболезненной для исполнительной ветви.

Эффективное функционирование государства требует, с одной стороны, инициативы и динамизма исполнительной власти, а с другой - ее подконтрольности обществу в лице представительного органа. Взаимный учет интересов, контроль и ответственность, способствующие эффективному взаимодействию властей, должны обеспечить повышение качества законодательства и его реализации.