Мудрый Юрист

Проблемы укрупнения субъектов Российской Федерации *

<*> Kolomejceva T.A. Problems of consolidation of the subject of the Russian Federation.

Коломейцева Т.А., старший преподаватель кафедры государственного и административного права Юридического института Дальневосточного государственного университета.

Сегодня на политической повестке дня в России актуальное место занимает проблема дальнейшего развития федерализма. Автор анализирует современные проблемы укрупнения субъектов РФ и отмечает, что с правовой точки зрения происходящие изменения в территориальном устройстве Российской Федерации и установленный порядок их проведения характеризуются значительным числом дефектов и недоработок.

Ключевые слова: федерализм, субъекты РФ, укрупнение, образование новых субъектов, проблемы, дефекты, асимметрия.

At present the problem of further development of federalism is topical in Russia. The author analyses contemporary problems of consolidation of the subjects of the RF and notes that from the legal viewpoint the changes taking place in territorial system of the RF and the established procedure of thereof is characterized by a great number of defects and omissions.

Key words: federalism, subjects of the RF, consolidation, creation of new subjects, problems, defects, asymmetry.

Конституции современных государств закрепляют важные, наиболее существенные его характеристики. Естественно, форма государственного устройства является одной из таких характеристик и не может не быть отражена на уровне Основного Закона страны. Конституция фиксирует федеративную природу государства, механизм его функционирования, включающий, в частности, равноправие субъектов Федерации, формы их представительства на национальном уровне, порядок и принципы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами РФ, верховенство федерального законодательства и т.д. <1>.

<1> Вопросы теории и практики публичной власти: Коллективная монография. Екатеринбург: Издательский дом ЮрГЮА, 2005. С. 79.

Сегодня на политической повестке дня в России актуальное место занимает проблема дальнейшего развития федерализма. Россия вновь стоит перед выбором: оставаться ли федерацией в том виде, в каком она существовала на протяжении десятков лет, или трансформироваться в территориальную федерацию по типу западных стран. Многие исследования, посвященные вопросам федерализма, начинаются словами о том, что такая форма государственного устройства становится все более популярной в мире. Новые страны провозглашают себя федерацией, и все больше государств используют на практике федеративные основы управления, формально оставаясь унитарными. Распространение идей и принципов федерализма обусловлено целым рядом преимуществ, которые дает децентрализация государственного управления, позволяющая оптимально распределить полномочия между различными территориальными уровнями и создающая поле для горизонтальной политической конкуренции <2>.

<2> Коломак Е.А. Федерализм и экономические реформы // Регион: экономика и социология. 2008. N 4. С. 35.

Российская Федерация является лидером среди федераций мира по количеству субъектов в своем составе. На момент принятия Конституции РФ 1993 г. их насчитывалось 89. Для сравнения: среди зарубежных федераций наибольшим числом субъектов (50 штатов) обладают США, а среднее число субъектов среди крупнейших федераций составляет от 15 до 20.

Существенной проблемой развития России как федеративного государства является даже не столько избыточное количество субъектов, что, безусловно, затрудняет государственное управление, сколько их фактическая асимметрия. Многие из субъектов РФ не имеют потенциала, отвечающего статусу государственного образования. В качестве субъекта Федерации следует рассматривать только экономически самодостаточный регион, способный обеспечить потребности населения, содержать государственный аппарат и отвечать по обязательствам за счет собственных ресурсов. Сегодня значительная часть регионов не отвечает данным требованиям. В связи с этим вполне приемлемым вариантом дальнейшего продвижения России по пути создания стабильного и эффективного федеративного государства является оптимизация субъектного состава Федерации, в частности, за счет укрупнения ряда субъектов Федерации, т.е. сокращения их числа, объединения нескольких существующих субъектов <3>, но это должно производиться на строго конституционной основе, а значит, необходимо предусматривать все возможные варианты. Об актуальности темы совершенствования субъектного состава свидетельствует ее частое упоминание в выступлениях политических лидеров и государственных деятелей, в СМИ и в юридической литературе.

<3> Добрынин Н.М. Экономический федерализм в Российской Федерации: природа, практика, прогноз // Право и политика. 2006. N 7. С. 27 - 29.

В настоящее время разработан механизм, регламентирующий структурные изменения в системе российского федерализма, а именно принятие в Российскую Федерацию нового субъекта и образование нового субъекта внутри Федерации. Представляется, что такого рода изменения не заставят себя ждать. Уже есть примеры практической реализации данного закона. На данный момент приняты пять "именных" Федеральных конституционных законов о конкретных изменениях в составе субъектов Российской Федерации: от 25 марта 2004 г. (в ред. от 12 апреля 2006 г.) N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" (объединение состоялось 1 декабря 2005 г.); от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" (объединение состоялось 1 января 2007 г.); от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа" (объединение состоялось 1 июля 2007 г.); от 30 октября 2006 г. (в ред. от 2 июня 2007 г.); N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" (объединение состоялось 1 января 2008 г.); от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа" (объединение состоялось 1 марта 2008 г.). В результате территориальных изменений, предусмотренных перечисленными Федеральными конституционными законами, к 1 марта 2008 г. количество субъектов Российской Федерации сократилось до 83 единиц.

Давая общую оценку процессу укрупнения субъектов РФ, нужно отметить, что с правовой точки зрения происходящие изменения в территориальном устройстве Российской Федерации и установленный порядок их проведения характеризуются значительным числом дефектов и недоработок.

Законодательно закрепленный порядок образования новых субъектов Российской Федерации имеет погрешности с точки зрения юридической техники. Так, названные Федеральные конституционные законы довольно неуверенно описывают некоторые правовые последствия образования в составе Российской Федерации нового субъекта: согласно п. 2 ст. 5 ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" оно "может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению" <4>. Согласно элементарной логике объединение субъектов обязательно должно предполагать прекращение существования всех объединяющихся субъектов. Очевидно, приведенное положение следует понимать следующим образом: "влечет за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации..." <5>.

<4> Федеральный конституционный закон "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" от 23 марта 2004 г. (в ред. от 12 апреля 2006 г.) // СПС "КонсультантПлюс".
<5> Иванов В.В. Путинский федерализм (централизаторские реформы в России в 2000 - 2008 гг.). М.: Территория будущего, 2008. С. 154 - 155.

Практика объединения края, областей с входящими в их состав автономными округами не обходится без юридических недоразумений и курьезов. Согласно Конституции 1993 г. непременно должен быть образован новый субъект Федерации, поэтому присоединение одного субъекта Федерации к другому с продолжением существования последнего является невозможным. В реальности в случае с Эвенкией и Таймыром фактически произошло не объединение с Красноярским краем, а их поглощение последним, поскольку Красноярский край не прекратил существования, а новый субъект не образовался.

В литературе обоснованно обращается внимание на то, что отсутствие законодательно установленных пределов укрупнения субъектов может привести и к отрицательным последствиям. Крупные, экономически и политически мощные субъекты - это потенциальные агенты суверенизации и перераспределения властных и иных ресурсов. Поэтому важно своевременно предупредить избыточность укрупнения субъектов, законодательно закрепив пределы, сроки и детальный порядок проведения подобных процессов.

Так, если вместо 83 субъектов РФ будет создано 10 - 15, то федеральный центр столкнется с тем, что новые субъекты станут очень сильными в экономическом, политическом, социальном отношении, что позволит им конкурировать с Федерацией. Это в перспективе может привести к распаду государства либо приспособлению и уступчивости федерального центра к требованиям сильных субъектов (начнется обратный процесс децентрализации - расширение полномочий субъектов и т.д.). Необходимо выработать перспективную модель федеративных отношений на долгий срок, с учетом которой последовательно производить коррекцию состава субъектов РФ. Необходимо законодательно ограничить процесс укрупнения субъектов Российской Федерации путем их объединения. К объединению субъектов РФ следует подходить индивидуально, исходя из экономической и политической целесообразности <6>.

<6> Безруков А.В. Образование нового субъекта РФ: пермский опыт и перспективы Красноярского края // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 5. С. 8 - 9.

Еще один важный вопрос, затрагиваемый в литературе: можно ли считать федеральные округа "укрупненными субъектами РФ", не повлекло ли их создание возникновения многоуровневой организации государственного устройства страны? Думается, что на данный вопрос должен быть отрицательный ответ. Система федеральных округов не вносит каких-либо изменений в административно-территориальное устройство России, в правовой статус субъектов РФ, не меняет их территориальные границы. Федеральные округа сами по себе не являются самостоятельными субъектами РФ, и объединение субъектов РФ в федеральные округа в большей степени носит условный, формальный характер. Федеральные округа представляют собой "абстрактные, фантомные совокупности субъектов России", "результат условной "нарезки" территории страны в интересах более эффективного, относительно приближенного к регионам президентского контроля и администрирования". Обращает на себя внимание и то, что согласно Положению о полномочном представителе Президента в федеральном округе он взаимодействует с органами государственной власти субъектов РФ, "находящихся в пределах федерального округа", а не в его составе. В отличие от субъектов РФ в федеральных округах отсутствуют органы государственной власти, возможность проводить собственное нормативно-правовое регулирование и иные определяющие статус субъекта Федерации признаки. Все действующие сегодня в федеральных округах органы государственной власти - федеральные органы государственной власти. Территории федеральных округов могут быть изменены главой государства без согласования с иными органами публичной власти или населением, проживающим на соответствующей территории <7>.

<7> Черкасов К.В. Федеральные округа Российской Федерации: состояние и тенденции развития // Законодательство и экономика. 2009. N 1. С. 15 - 21.

На данный момент процесс укрупнения российских регионов приостановлен. Однако определенный интерес вызывает вопрос о возможных путях дальнейших преобразований субъектного состава РФ, если этот процесс будет возобновлен. Из анализа различных идей можно говорить о перспективах объединения Ненецкого автономного округа и Архангельской области, Еврейской автономной области и Хабаровского края, Магаданской области и Чукотского автономного округа, Алтайского края и Республики Алтай, Краснодарского края и Республики Адыгея, Тюменской и Курганской областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с прилегающими к ним областям. Можно вспомнить о предложении слияния Кемеровской и Новосибирской областей и Алтайского края в единый субъект РФ - Западно-Сибирскую Республику, а также инициативу губернатора Ярославской области об объединении данной области с Костромской и Ивановской областями <8>.

<8> Добрынин Н.М. Экономический федерализм в Российской Федерации: природа, практика, прогноз // Право и политика. 2006. N 7. С. 26 - 27.

В процессе укрупнения субъектов Российской Федерации интересен вопрос, связанный с правовым статусом упраздняемых автономных округов. Федеральными конституционными законами предполагается наделение их особым статусом и сохранение за ними всех национальных и культурных прав, а также создание территориями определенных гарантий их особого статуса. При этом не совсем ясно, в чем именно могут выражаться особенности этого статуса, и причиной этому - отсутствие законодательного регулирования статуса подобных административно-территориальных образований. На практике "особый статус" автономных округов как административно-территориальных единиц сводится к следующему.

Во-первых, их границы остаются пространственными пределами действия законов, прекращающих существование автономных округов, вплоть до признания их утратившими силу в установленном порядке или до принятия по тем же вопросам законов и иных нормативных правовых актов нового субъекта Российской Федерации (это предусмотрено во всех пяти Федеральных конституционных законах) <9>. Во-вторых, в пределах округов для образуемых в их составе муниципальных образований могут предусматриваться отдельные изъятия из действующих положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В-третьих, для государственного управления на уровне округов могут создаваться территориальные органы региональных органов государственной власти, в том числе и общей компетенции. В-четвертых, в рамках территории автономного округа предполагается создание особых предпосылок для национально-культурного и социально-экономического развития. В соответствии со ст. 42 Устава Пермского края "обеспечивается сохранение этнической идентичности коми-пермяцкого народа" и закрепляется положение, содержащее формулировку, что "в официальных сферах общения на территории Коми-Пермяцкого округа наряду с русским языком может использоваться коми-пермяцкий язык" <10>. Тем самым на практике закрепленные в Федеральном конституционном законе N 1-ФКЗ 2004 г. особенности статуса округа выглядят весьма скромно. Отсутствие у округа как административно-территориальной единицы предметов ведения и собственных полномочий предполагает, что особым статусом могут обладать органы управления округом, а не административно-территориальная единица. Создание особого статуса административно-территориальной единицы должно быть предопределено явными потребностями правового регулирования и государственного управления, спецификой указанной территории, а не тем, что до объединения данная территориальная единица была равноправным и самостоятельным субъектом Российской Федерации.

<9> Вопросы теории и практики публичной власти: Коллективная монография. Екатеринбург: Издательский дом УрГЮА, 2005. С. 85.
<10> Устав Пермского края от 12 декабря 2006 г. // СПС "КонсультантПлюс".

Споры также вызывает возможность придания бывшим автономным округам как субъектам Российской Федерации статуса единого муниципального образования. Из всех указанных Законом видов муниципальных образований они могут получить статус муниципальных районов. В таком случае не понятно, как быть с уже существующими на указанных территориях муниципальными районами. Кроме того, границы муниципального образования должны устанавливаться с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов могут не применяться на территориях с низкой плотностью населения и в отдельных труднодоступных местах. Возможно ли эффективно осуществлять местное самоуправление на таких огромных территориях (например, площадь Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа составляла 862,1 тыс. кв. км, Эвенкийского автономного округа - 767,6 тыс. кв. км, а площадь Франции, которая является суверенным государством, - 550 тыс. кв. км)? <11>

<11> Валентей С.Д., Глигич-Золотарева М.В., Бухвальд Е.М., Лыкова Л.И. Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы / Отв. ред. С.Д. Валентей. СПб.: Алетейя, 2008. С. 281.

Не следует забывать о необходимости так называемого переходного периода. В этот отрезок времени решаются все наиболее важные организационные моменты объединения субъектов Российской Федерации. В качестве первоочередных вопросов решаются: формирование органов государственной власти вновь образованного субъекта, прекращение деятельности органов государственной власти объединившихся субъектов, правопреемство нового субъекта, внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете, функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта Российской Федерации. Деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти объединяющихся субъектов Российской Федерации в переходный период имеет определенный перечень ограничений, закрепленный в Федеральном конституционном законе: 1) принятие законов и иных нормативных правовых актов, а также решений, в том числе о проведении референдумов по вопросу о прекращении (приостановлении) процесса образования нового субъекта Российской Федерации; 2) принятие решений о выражении недоверия губернаторам объединяемых субъектов и назначенным ими должностным лицам; 3) принятие законов, иных нормативных правовых актов и осуществление других действий, связанных с отчуждением собственности объединяемых субъектов; 4) утверждение договоров и соглашений, заключаемых с объединяемым субъектом; 5) утверждение договоров и соглашений в сфере осуществления международных и внешнеэкономических связей <12>.

<12> См., напр.: Федеральный конституционный закон "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ (в ред. от 12 апреля 2006 г.) // СПС "КонсультантПлюс".

Согласно правовому закреплению образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. При этом объединению подлежат территории субъектов <13>. Между тем территория автономного округа является частью территории соответствующего края или области. Данное обстоятельство комментировалось в п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П "По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области", которое определяет, что "вхождение одного субъекта РФ в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта. Именно включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их взаимоотношения от отношений с другими субъектами Российской Федерации" <14>. Напрашивается вывод, что территория субъекта Российской Федерации не может быть объединяема с частью себя самой. С юридической точки зрения не предусматривается возможности объединения субъектов Российской Федерации, один из которых входит в состав другого. Однако согласно п. 1 ст. 1 каждого из пяти Федеральных конституционных законов новый субъект Российской Федерации образуется в результате объединения граничащих между собой субъектов Российской Федерации - области (края) и соответствующего автономного округа (округов) <15>. Остается неясным, как могут граничить между собой территории, одна из которых входит в состав другой. Абсурдность этого положения подтверждается и в ст. 3 каждого из вышеуказанных Федеральных конституционных законов, согласно которым границы нового субъекта Российской Федерации совпадают с границами края (области). Следовательно, в результате объединения с юридической точки зрения происходит лишение края (области) и автономного округа (автономных округов) в ее (его) составе статуса субъектов Российской Федерации. Фактически же осуществляется не объединение субъектов Российской Федерации, а упразднение автономных округов <16>.

<13> См., напр.: ст. 5 Федерального конституционного закона "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" от 14 октября 2005 г. // СПС "КонсультантПлюс".
<14> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области" от 14 июля 1997 г. N 12-П // СПС "КонсультантПлюс".
<15> См., напр.: Федеральный конституционный закон "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ (в ред. от 12 апреля 2006 г.); Федеральный конституционный закон "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ; Федеральный конституционный закон "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа" от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ и др. // СПС "КонсультантПлюс".
<16> Кульчевский В.В. Образование новых субъектов в составе Российской Федерации: проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 10. С. 20 - 23.