Мудрый Юрист

Исторические предпосылки создания общественной палаты России: правовой аспект *

<*> Grib V.V. Historical pre-requisites of creation of the Public Chamber in Russia: legal aspect.

Гриб Владислав Валерьевич, член Общественной палаты РФ, кандидат юридических наук, доцент.

Статья посвящена освещению исторических предпосылок создания Общественной палаты России. В статье на основе проведенного анализа исторических фактов, нормативных документов, позиций различных ученых делаются выводы о направлениях, которые призвана развивать Общественная палата в будущем. Выводы автора могут быть использованы в правотворческой деятельности.

Ключевые слова: Общественная палата России, гражданское общество, правовое государство, свобода.

The article deals with description of historical pre-requisites of creation of the Public Chamber of Russia. On the basis of analysis of historical facts, normative documents, stances of various scholars the author of the article makes conclusions with regard to directions which the Public Chamber is designed to develop in the future. The author's conclusions can be used in law-making activity.

Key words: Public Chamber of Russia, civil society, legal state, freedom.

Продвижение России по пути формирования гражданского общества и правового государства приводит к зарождению основанного на принципах демократии механизма связей между ними. Можно согласиться с М.Н. Марченко в том, что категория "гражданское общество", отличная от понятий государства, семьи, племени, нации, религиозной и других общностей, впервые стала предметом изучения в XVIII - XIX вв. и была обстоятельно разработана в "Философии права" Гегеля, определившего гражданское общество как связь (общение) лиц через систему потребностей и разделение труда, правосудие (правовые учреждения и правопорядок), внешний порядок (полицию и корпорации) <1>.

<1> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало, 1997. С. 226.

В "Философии права" Г.В.Ф. Гегелем было отмечено, что правовыми основами гражданского общества являются равенство людей - субъектов права, их юридическая свобода, индивидуальная частная собственность, незыблемость договоров, охрана права от нарушений <2>.

<2> Гегель Г.В.Ф. Философия права. М.: Полит, 1997. С. 300.

На наш взгляд, равенство людей - субъектов права, их юридическая свобода имеют фундаментальное значение, обусловливающее соблюдение индивидуальной частной собственности, незыблемости договоров и охрану права от нарушений, таким образом, создание общественных институтов, гарантирующих равенство людей - субъектов права и их юридическую свободу, имеет определяющее значение для формирования истинного гражданского общества.

До недавнего времени взаимодействие власти и общества на федеральном уровне происходило преимущественно в четырех основных формах: через механизм выборов, СМИ, через обращение граждан в органы государственной власти и через систему социального партнерства профсоюзов, работодателей и государства, организованную в форме Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (РТК).

В то же время на всех уровнях власти присутствовало ощущение дефицита социального диалога, его недостаточности для преодоления накопленного за долгие годы взаимного отчуждения и недоверия между обществом и государством. Появилось стойкое ощущение того, что "поколения людей должны привыкнуть к тому, что они живут в правовом государстве и могут требовать от государства и его органов действовать в соответствии с нормами и принципами, присущими правовому государству, а также соотносить с теми же нормами и принципами свою деятельность" <3>.

<3> Садовникова Г.Д. Общественная палата РФ и ее роль в развитии институтов народного представительства в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 1.

При этом социальный диалог мы понимаем в широком смысле, включая в него все сферы жизни общества (понятие "социальный" здесь употребляется в значении "общественный").

Проблемы, которые создают барьеры между властью и обществом, препятствуют развитию социального партнерства, заключаются в том, что большинство существующих механизмов расходования государственных средств в социальной сфере осуществляются, исключая структуры гражданского общества из системы оказания социальных услуг и обеспечения социальной защиты населения, а также отсутствует независимая экспертиза по важным направлениям экономической и социальной политики на ранних стадиях их подготовки. При этом, на наш взгляд, справедливо характеризуя гражданское общество, И. Кант главными считал следующие идеи <4>: а) человек все должен создавать собственными силами и должен отвечать за созданное; б) столкновение человеческих интересов и необходимость их защиты являются побудительными причинами самосовершенствования людей; в) гражданская свобода, законодательно обеспеченная правом, есть необходимое условие самосовершенствования, гарантия сохранения и возвышения человеческого достоинства.

<4> Ивашковская Т.В., Павлов В.А. История зарубежной философии. СПб.: Изд-во Михайлова В.А., 2000. С. 46.

В связи с этим необходимость механизма независимой экспертизы решений в области социально-экономической политики очевидна. Следствием отсутствия диалога на ранних этапах разработки законопроектов стали частые конфликты по важнейшим реформам, без которых невозможно дальнейшее развитие страны, в частности, органы СМИ неоднозначно отреагировали на новые инициативы государства. Так, в статье "Нация набрала немного совести" С. Мулин утверждал, что образование Общественной палаты Российской Федерации создает принцип круговой поруки: один поручается за другого, и возводится замкнутая сама на себе корпорация <5>.

<5> Мулин С. Нация набрала немного совести // Новая газета. 2005. 3 - 5 октября.

Между тем нереализованность потенциала взаимодействия между государством и обществом порождает проблемы не только для граждан, но и для самой власти. Во многом именно с этим связаны следующие проблемы: низкая степень доверия общества к институтам государства; трудности в реализации необходимых социально-экономических преобразований и их повышенная конфликтность; низкая эффективность государственного регулирования; низкое качество и недостаточная доступность публичных услуг. При этом отметим, что можно согласиться с утверждением, что правовое государство - это такое государство, в котором создаются условия для наиболее полного обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также для наиболее последовательного связывания с помощью права политической власти в целях недопущения злоупотреблений <6>.

<6> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. М.: Зеркало, 1997. С. 227.

Создание Общественной палаты можно назвать концентрированным итогом построения гражданского общества России на современном этапе, имевшего возможность развития исходя из закрепленного в ст. 1 Конституции Российской Федерации <7> положения о том, что "Россия есть демократическое правовое государство".

<7> Источник публикации: Официальный текст Конституции РФ с внесенными в нее поправками от 30.12.2008 опубликован в изданиях: Российская газета. 21.01.2009. N 7; Собрание законодательства РФ. 26.01.2009. N 4. Ст. 445; Парламентская газета. 29.01.2009. N 4.

Кроме того, ст. 7 Конституции Российской Федерации провозгласила, что Российская Федерация является социальным государством, хотя, стоит отметить, механизмы реализации этого принципа в российском законодательстве отсутствуют. Эффективность государственной социальной политики станет гораздо выше, если в принятии решений будут участвовать те самые люди, чьи проблемы и пытаются решить чиновники.

Качество и направленность решений, принимаемых государством во взаимодействии со структурами гражданского общества, во многом будут определяться тем, какие именно структуры и на каком этапе подключатся к данному процессу. Ведь при исследовании, анализе, разработке стратегий и проектов решения актуальных проблем общества следует использовать опыт и ресурсы всех его субъектов, которые способны на достаточно высоком уровне выполнять соответствующие разработки и внедрять их в жизнь.

Общественная палата не является принципиально новым институтом гражданского общества. Так, распоряжением Президента РФ "Об образовании Общественной палаты Конституционного совещания" была образована Общественная палата Конституционного совещания <8>, которая создавалась как организационная форма взаимодействия общественных объединений с федеральными органами власти Российской Федерации.

<8> Распоряжение Президента РФ от 24.09.1993 N 659-рп "Об образовании Общественной палаты Конституционного совещания" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 27.09.1993. N 39. Ст. 3674.

Ее основной задачей была разработка предложений и дополнений к проекту Конституции, а также "политические консультации по широкому кругу социально-политических вопросов". Фактически эта палата была суррогатом парламента во время его отсутствия. Тогда федеральный законодатель пытался выработать механизм, позволяющий представлять интересы всех организованных в соответствии с законом общественно-политических формирований. Так, отбор членов Общественной палаты Конституционного совещания осуществлялся по единственному критерию - по факту регистрации в установленном порядке политических партий, объединений предпринимателей, религиозных конфессий, ассоциаций органов местного самоуправления, профсоюзных организаций. Все перечисленные субъекты могли быть заявлены.

Впоследствии в начале 1994 г. распоряжением Президента Российской Федерации от 16 февраля 1994 г. N 78-рп "Об Общественной палате при Президенте Российской Федерации" была создана Общественная палата при Президенте России. Ее сопредседателем был А. Собчак. Принцип формирования Палаты оставался прежним. Она включала в себя представителей около 250 общественных организаций. Это был скорее политический орган, призванный аккумулировать политические течения, оставшиеся после роспуска Верховного Совета и не прошедшие в парламент.

В соответствии с предложением ряда политических партий и движений об улучшении взаимодействия федеральных органов государственной власти при создании правовой базы экономических и политических реформ и привлечении к этому процессу широких кругов общественности Указом Президента РФ "О Политическом консультативном совете" Общественная палата при Президенте РФ была преобразована в Политический консультативный совет <9>. При этом состав и функции его остались прежними: обсуждение проектов наиболее важных федеральных законов, выработка предложений президенту и правительству по вопросам осуществления экономических и политических реформ, информирование президента о происходящих в обществе процессах и принятие соответствующих рекомендаций. Возглавил совет И. Рыбкин.

<9> Указ Президента РФ от 25.06.1996 N 989 "О Политическом консультативном совете" // СЗ РФ. 01.07.1996. N 27. Ст. 3232.

Неудача этого опыта создания Общественной палаты была связана как с недостаточным опытом реализации демократических процедур на практике, очевидной слабостью и неструктурированностью гражданского общества, так и с глобальными политическими изменениями, которые происходили в Российском государстве и в общественной жизни.

Впервые о путях становления и развития гражданского общества в современной России заговорил Президент Российской Федерации В.В. Путин на встрече с представителями неправительственных объединений, общественных и некоммерческих организаций в июне 2001 г. в канун Первого гражданского форума, состоявшегося 22 - 23 ноября того же года.

На открытии Гражданского форума президент В.В. Путин заявил, что власть не собирается подчинять себе гражданское общество и делать его управляемым; наоборот, она заинтересована в диалоге с ним и налаживании партнерства. "Перед властью в целом может стоять только одна задача - сформировать максимально благоприятную среду для его (гражданского общества) развития. Без действительно партнерских отношений между государством и обществом не может быть ни сильного государства, ни процветающего, благополучного общества. Здесь нужен диалог на равных" <10>. Когда социальная политика государства нерезультативна, ему следует частично (а иногда, возможно, и полностью) передать свои полномочия в определенных сферах структурам гражданского общества. Благодаря этому повысится уровень участия граждан как в обсуждении и принятии государственных решений, так и в контроле "снизу" за их исполнением. Основными задачами Форума являлись:

<10> Абакумов С.А. От Гражданского форума до создания Общественной палаты РФ (2001 - 2005). М.: Галерия, 2005. С. 121.
  1. организация взаимодействия общественных, государственных и политических сил на стратегических направлениях преобразования страны;
  2. разработка механизмов диалога и равноправного партнерства между обществом и властью на федеральном, региональном и муниципальном уровне, включая участие гражданских объединений в выработке решений, гражданский контроль над текущей деятельностью властных структур и гражданскую экспертизу законодательных и административных актов;
  3. обеспечение правовых, экономических и других условий, гарантирующих независимое существование, эффективная работа и самостоятельное развитие НПО и других институтов гражданского общества.

Таким образом, на Гражданском форуме появились серьезные предпосылки для усиления влияния и роли институтов гражданского общества в государственной и политической жизни страны. Общественные и некоммерческие организации получили возможность обсудить и привлечь для создания новых механизмов взаимодействия в различных сферах как представителей "третьего сектора", так и представителей руководства всех ветвей власти. Лидеры НКО осознали необходимость договориться между собой и на этой основе выработать совместные требования и конкретные предложения в адрес всех ветвей власти.

Хотя на Гражданском форуме не было принято решение о создании федеральных и межрегиональных координационных общественных палат или Советов, но дальнейшее развитие событий показало необходимость консолидации усилий разнообразных институтов гражданского общества.

22 - 23 ноября 2002 г. для осмысления итогов форума, а также анализа перспектив развития диалога гражданского общества и власти состоялся "Тольяттинский диалог" - серия мероприятий, организованная администрацией Приволжского федерального округа и рядом крупнейших неправительственных организаций России.

После "Тольяттинского диалога" обсуждение стоящих перед гражданским обществом вопросов дальнейшего развития было продолжено в феврале 2003 г. в Нижнем Новгороде, где на встрече лидеров общественных организаций и представителей всех ветвей власти было принято решение о проведении II Гражданского российского форума 23 - 25 ноября 2003 г.

В ходе проведения Форума ставились вопросы о выработке конкретных моделей и механизмов для равноправного диалога и взаимодействия между гражданским обществом и государственными органами на всех уровнях.

Идея создания Общественной палаты Российской Федерации была официально вербализована Президентом Российской Федерации в Послании 2004 г. Федеральному Собранию Российской Федерации: "Имеет также смысл использовать и накопленный в ряде регионов России опыт работы общественных палат. Такие постоянно действующие негосударственные организации могут обеспечивать независимую экспертизу важнейших нормативных актов. Актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан" <11>.

<11> Послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию от 26.05.2004 // Российская газета. 27.05.2004. N 109.

В результате для дальнейшего развития государственно-общественных форм управления был создан новый орган взаимодействия власти и общества - Общественная палата Российской Федерации <12>. Перед принятием федерального закона на парламентских слушаниях и в ходе выступлений на всероссийских и межрегиональных общественных конференциях С.А. Абакумовым, А. Калягиным, М. Слободской и др. были сформулированы критерии формирования Общественной палаты, многие из которых нашли свое отражение в данном Законе.

<12> Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации". Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: Российская газета. 07.04.2005. N 70; Парламентская газета. 09.04.2005. N 63 - 66; Собрание законодательства РФ. 11.04.2005. N 15. Ст. 1277.

Целесообразно рассмотреть, как шло взаимодействие власти и общества на протяжении истории России.

Одним из древнейших общественных органов государственного управления на Руси является вече. Вече - от старославянского "вет", что значит "совет". На вече опиралась вся автономия Великого Новгорода. В Новгороде существовало большое вече, т.е. законное собрание граждан, юридически составлявшее верх законной власти и правления Великого Новгорода. Право собрания веча не принадлежало только сановникам, наделенным властью или обязанностью правительства. Созвать вече - значило представить дело на обсуждение народа, и потому каждый, кто считал себя вправе говорить перед народом, мог созвать вече. Вече часто созывал князь, так как он чаще всего нуждался в совещании с народом. Вече могло собираться и посадниками, которые, как предводители, также нуждались в разговоре с народом. Однако иногда вече созывали и люди, которые находились в оппозиции к власти. Их называли крамольниками. Они заранее подбирали партию и, поддерживаемые своими сторонниками, проводили свои планы - свергали власти, устанавливали новые.

Вече рассматривало приговоры по управлению, договоры с князьями и иностранными землями, объявляло войны, заключало мир, призывало князей, избирало правителей, делало распоряжение о сборе войска и защите страны, уступало в собственность или в кормление земли, определяло торговые права и качество монеты, иногда ставило миром церкви и монастыри, устанавливало правила и законы. Новгородское вече отличалось тем, что избирало всю "администрацию" республики: тысяцкого (руководитель новгородского ополчения) и даже архиепископа (главу новгородской церковной организации и официального представителя республики в ее внешних сношениях), архимандритов. Князь был только предводителем дружины во время походов. Главными правительственными лицами в Новгороде были посадник и тысяцкий.

Все граждане, как богатые, так и бедные, как бояре, так и "черные люди", могли быть членами веча. Цензов не существовало. Из сословий общества, которые упоминаются в грамотах, в вече могли участвовать и посадники, и бояре, и купцы, и ремесленники, и крестьяне. Посадники были на вече, так как являлись сановниками. Бояре-землевладельцы были представителями всей Новгородской земли, так как они обладали имениями на всей территории республики. Как происходило участие "черных людей", неизвестно: то ли участвовали те, кто был в городе, то ли из волостей присылали выборных. Неизвестно точно, в какой степени, когда и как участвовали в новгородском вече пригороды и волости. Есть свидетельства, что вместе с новгородцами решали дела и пригородные жители (псковичи, ладожане, корела, вожане).

Решение веча принималось большинством присутствующих, называлось приговором и записывалось в грамоту: для этого существовала должность вечного дьяка (секретаря). Грамоты писались без имени князя, а от имени степенного посадника, тысяцкого, бояр, "черных людей" и всего Новгорода Великого. По форме новгородская политическая система выглядит весьма демократичной, но состав веча и форма принятия решений не подразумевают правильного голосования.

Боярская дума являлась аристократическим советом при князе. "С X и до XVIII в. Боярская дума стояла во главе древнерусской администрации, приводила в движение весь правительственный механизм. Она же, впрочем, и создавала этот механизм, законодательствовала, регулировала все отношения, давала ответы на вопросы, обращенные к правительству" <13>. Период наиболее напряженной деятельности Боярской думы - с первой половины XV до конца XVII в. Но Боярская дума никогда не становилась прямо перед обществом, которым она управляла, ее закрывали от общества князь, а затем царь и дьяк. По существу, она имела законодательные функции, устанавливала общие правила, постоянные нормы. Отношения между Боярской думой и князем не были закреплены специальным актом, не были четко обозначены и ее отношения с низшими, подчиненными ей органами управления. Состав и роль Боярской думы претерпевали изменения на протяжении ее истории. В XV в. Боярская дума содействовала централизации управления. В ежедневном правительственном обиходе боярский совет состоял из бояр, которых наиболее касалось то или другое экстренное дело. Но в исключительных случаях, касавшихся всех одинаково, князь должен был созывать к себе на совет всех имеющихся советников. Это вопросы внешней политики, взаимных княжеских отношений и столкновений. Решение, принятое общей думой, имело значение кругового обязательства со стороны бояр помогать князю в предпринятом с их согласия деле. Иерархию Думы в XVI в. составляли бояре, окольничие, думные дьяки и думные дворяне. Со второй половины XV в. Боярская дума стала оплотом политических притязаний, которые возникали в служилой и земледельческой московской аристократии. Она стала смотреть на себя как на властных представителей Руси при князе, который когда-то был одним из них. Количество человек в Боярской думе в XVII в. варьировалось от 50 до 100. Их функции: возглавляли приказы, решали местнические споры, были полковыми воеводами и воеводами важнейших городов. Во второй половине XVII в. Боярская дума постепенно теряла свое значение.

<13> Ключевский В.О. Боярская дума Древней Руси. Добрые люди Древней Руси. М.: НИЦ "Ладомир", 1902. С. 3.

Земские соборы - сословно-представительные органы. По сути, должны были представлять интересы всех сословий, обладали распорядительной и законодательной властью в государстве. Созыв соборов происходил обычно по вопросам: начинать или не начинать войну, дипломатии, введения экстренных налогов. "Выборные являлись на собор из Москвы и областей, из разных чинов людей, например, из стольников, стряпчих, из дворян московских и жильцов, из чина по два человека, из дворян и детей боярских больших городов по два человека, из меньших по человеку, из гостей по три человека, из гостиной и суконной сотен по два, из черных сотен и слобод и из городов, из посадов по человеку. Из крестьян выборных не было; иногда не созывались и горожане из областей, призывались только московские гости, из гостиной и суконной сотни старосты, из черных сотен сотские" <14>. Таким образом, земские соборы не представляли истинного состава населения России. Это были все-таки соборы в основном крупной элиты. К XVII в. также резко снижается значение земских соборов, их практически перестают созывать.

<14> Соловьев С.М. Чтение и рассказы по истории России. М., 1989. С. 272.

Степень демократичности любого государства во многом определяется уже тем, какое положение занимает в его механизме судебная власть, какие вообще существуют в нем формы суда. Участие представителей народа в качестве судей в уголовном судопроизводстве, несомненно, является признаком демократического государства. Формой такого участия является суд присяжных. Суд присяжных отличают четыре признака: 1) разграничение компетенции между профессиональным судьей и коллегией присяжных заседателей; 2) организационная отделенность и независимость в осуществлении судейских функций коллегии присяжных и профессионального суда; 3) формирование коллегий присяжных из лиц, не обладающих профессиональными знаниями норм материального и процессуального права, не имеющих опыта судейского деятельности; 4) незнакомство присяжных с материалами дела до процесса, вынесения ими вердикта только на основании сведений, полученных в ходе судебного следствия. Присяжные заседатели избираются либо из представителей всего общества путем случайной выборки (как, например, сегодня в России), либо из широких слоев населения на основе ряда цензов (как, например, было в дореволюционной России). Суд присяжных (наряду с мировым судьей, адвокатурой, прокуратурой и др.) стал одним из звеньев судебной реформы 1864 г. Он просуществовал чуть более 50 лет и был упразднен вскоре после Октябрьской революции.

В 1864 г. институт присяжных заседателей был для России совершенно новым явлением. Российские присяжные не могли участвовать в рассмотрении гражданских дел, их компетенция распространялась лишь на серьезные уголовные преступления. Для участия в рассмотрении уголовных дел присяжные заседатели избирались (а не назначались как сословные представители) из российских подданных всех сословий, кроме духовенства.

Чтобы быть внесенными в списки присяжных, человек должен был отвечать требованиям некоторых цензов:

Исполнение обязанности присяжного заседателя являлось общественной повинностью, от исполнения которой не мог уклониться никто, способный ее осуществлять.

Компетенция присяжных заседателей: преступления или проступки, за которые закон требовал наказания, соединенного с ограничением или лишением прав состояния: потеря дворянства, лишение почетных титулов, чинов, супружеских, родительских прав и прав собственности; преступления против православной веры и других (весь спектр преступлений, кроме государственных и политических).

Судебная реформа 1864 г. имела большое значение не только для развития правоохранительной системы в России. Она весьма существенно повлияла на становление новых общественных отношений и общественного сознания. Одним из самых важных изменений, вызванных судебной реформой 1864 г., был рост уважения к закону, что, в свою очередь, способствовало гуманизации общественных отношений. Неотъемлемым признаком гражданского общества и гражданского правосознания являются равные для всех возможности защищать свое достоинство, физическую неприкосновенность, частную жизнь. Во второй половине XIX в. задачи экономического развития потребовали ограничить произвол и защитить интересы всех людей в обществе. Начавшаяся эпоха "великих реформ" внесла определенный заряд гуманизма в социальные отношения.

Таким образом, проведение судебной реформы 1864 г. имело огромное влияние на развитие общественных отношений. Гласное судопроизводство способствовало преобразованию обыденного правосознания из патриархального в гражданское. Гражданское правосознание не могло сформироваться, если население безграмотно в правовом отношении. Проведение судебной реформы 1864 г., введение гласного суда способствовали правовому просвещению всех слоев населения, внедрению в общественное сознание представлений о равенстве всех перед законом независимо от сословной принадлежности, положения на службе, в семье. Реформа заставляла общество видеть и обсуждать произвол, ставший нормой жизни.

Во второй половине XIX - начале XX в. в общественно-политической жизни России значительное место стали занимать местные органы самоуправления - земства. Они возникли в 1864 г. после отмены крепостного права. В создании новых органов управления были заинтересованы дворяне, потерявшие власть над крестьянами, либеральные помещики. Положение о губернских и уездных земских учреждениях было подготовлено к утверждению к 1 январю 1864 г. В объяснительной записке к документу говорилось, что задача закона - по возможности полное и последовательное развитие начал местного самоуправления, что "земское управление только особый орган одной и той же государственной власти".

Распорядительными органами земств являлись уездные и губернские собрания, члены которых назывались гласными. Для текущей работы земские собрания избирали управы из трех человек: председателя и двух членов, иногда разрешалось увеличить состав до шести, а уездным до четырех человек. Председатели управ утверждались соответственно МВД и губернатором, в противном случае назначались новые выборы, а неутвержденные лица вторично не участвовали в выборах. Срок полномочий уездных и губернских собраний по Положению был три года. Из числа гласных избирались также комиссии для разработки вопросов местного хозяйства. Выборы в земства проходили раз в три года. В основу выборов этих органов был положен принцип имущественного ценза. Для избрания уездного земского собрания население делилось на три курии: первая включала землевладельцев, вторая - собственников недвижимости в городе, третья - крестьян. Выборы гласных от крестьян были многостепенными: сельские общества посылали своих представителей на волостной сход, где избирали выборщиков, а из их среды - гласных уездного земского собрания. Положение разрешало крестьянам избирать гласных от других сословий. Из-за безграмотности, политического бесправия от крестьян часто проходили помещики, духовенство, мещане.

Народное продовольствие, общественное хозяйство, здравоохранение, общественное призрение были переданы в распоряжение земских учреждений. Деятельность губернатора приобрела преимущественно надзорный, контролирующий характер. Основные отрасли местного управления (продовольствие, пути сообщения, здравоохранение, народное образование, агрономическая и ветеринарная части, противопожарная охрана, санитария, развитие торговли и рынков и пр.) находились в ведении земских, городских и крестьянских учреждений.

Земское положение 1864 г. разделило предметы местного управления на правительственные (государственные) и общественные. Полиция оставалась в ведении правительственных органов. Земства должны были заведовать имуществами, капиталами, земскими денежными сборами и благотворительными заведениями; производить раскладку государственных сборов и исполнять некоторые функции в интересах "гражданского и военного управления". Были и такие сферы управления, в которых одни и те же функции были разделены между земскими и правительственными органами: "постройка церквей, развитие местной торговли и промышленности, участие в попечении о народном образовании, народном здравии и тюрьмах" <15>. Но в таких делах земства могли заниматься лишь хозяйственными вопросами, не принимая на себя административных функций, оставшихся в ведении правительства. Таким образом, область самостоятельной деятельности земских учреждений состояла из предметов хозяйственного характера.

<15> Богатырева О.Н. Губернская администрация и земское самоуправление. Вторая половина XIX - начало XX в. // Вопросы истории. 2004. N 8. С. 100.

Несмотря на провозглашенный принцип отделения земств от коронной администрации, в реальной жизни не было полного отстранения земского самоуправления от государственных функций. Во-первых, на земства возлагался ряд полномочий государственного характера (исполнение обязательных повинностей). Во-вторых, земские учреждения привлекались для участия в мероприятиях губернской администрации. В-третьих, земства включались в ход управления уже тогда, когда, получив правительственный циркуляр или другие распорядительные документы, губернатор направлял их председателю губернского земского собрания, затем они поступали в губернскую управу, затем - в уездные собрания и управы, оттуда - в волостные правления и в последнюю очередь - в сельские общества уезда. Можно указать и на обратный процесс, когда предложения земских гласных, сельских и волостных сходов и отдельных крестьян поступали в уездную управу, затем - в земское собрание, губернское собрание, губернатору или правительству. Но значительное количество земских ходатайств либо оставалось без ответа, либо реакция на них была отрицательной.

Основное противоречие во взаимоотношениях государственной администрации и органов земского самоуправления заключалось в том, что губернатор и губернское правление, как представители центрального правительства, ориентировались прежде всего на общегосударственные интересы, интересы казны. Их деятельность регламентировалась циркулярами правительства, т.е. степень свободы губернской администрации была минимальной. Земские учреждения же могли самостоятельно определять и соотношение обязательных и желательных мероприятий. Но на практике остро ощущалась необходимость более тесного взаимодействия государственной администрации и органов самоуправления.

В 70-е годы земства все шире начинают выражать интересы не только либерального дворянства и буржуазии, но и широких слоев населения. Большой вклад они внесли в организацию статистики. На основе данных земской статистики определялся налог. Много внимания земства уделили народному образованию. Школа стала самостоятельной и финансировалась земствами, сложилась система подготовки педагогических кадров. Все более важное место в деятельности земств занимало здравоохранение.

Жизнеспособность земств обеспечивалась их самоуправлением, самофинансированием. Земства стали органами самоуправления и получили характер общегосударственной системы.

Именно с общественными движениями и местным самоуправлением (земским движением) в России было связано возникновение социального партнерства. При поддержке земств (а в отдельных случаях и государственной власти) возник первый опыт решения общественно значимых проблем "творческим союзом разного толка интеллигентских направлений с широким размахом молодого, меценатствующего капитала".

В России впервые возникли новые силы, обратившиеся к решению социальных вопросов. Это местное выборное самоуправление, общественные движения (научные и культурные общества, движение трудовой помощи), благотворительность промышленников и финансистов.

Становление социального партнерства в России было очень ограниченно, а его успехи несоизмеримы с масштабом имевшихся социальных конфликтов. Благотворительность не смогла ликвидировать бедность и сгладить остроту противоречий между предпринимателями и рабочими, помещиками и крестьянами. Социальный конфликт привел к революции 1917 г.

Исторический опыт свидетельствует, что взаимодействие различных сил на общественной арене является условием успешности проведения реформ. Политическая практика XX в. показала, что концентрация власти в одних руках, введение авторитарных (тоталитарных) порядков не решает важнейших проблем государства и общества и в конечном счете приводит к обнищанию населения и экономической отсталости страны.

Основные направления, которые призвана развивать Общественная палата по взаимодействию государства и общества, можно обозначить следующим образом:

  1. Развитие социального диалога на данной стадии выработки политических решений.

Опыт последних лет нашего развития дает немало свидетельств того, что отсутствие эффективных каналов вовлечения структур гражданского общества в процессе выработки политических решений отрицательно сказывается как на качестве принимаемых решений, так и на возможностях их практической реализации.

Во-первых, в процессе выработки политики власть недоиспользует огромный интеллектуальный потенциал, имеющийся за пределами властных структур. В то же время возможность удерживать высококвалифицированных экспертов внутри госаппарата является недостаточной из-за высокой оплаты труда на государственной службе по сравнению с оплатой труда аналогичных специалистов в негосударственном секторе. В результате качество политических решений, готовящихся без широкого обсуждения и без привлечения специалистов извне, часто оказывается неудовлетворительным.

Во-вторых, в обстановке закрытости и отсутствия публичного обсуждения гораздо легче проходят предложения, в целом неэффективные и являющиеся результатом коррупционных связей или лоббирования каких-либо частных интересов.

В-третьих, многие важные инициативы являются в большей мере востребованными самим обществом, но не пользующимися поддержкой госаппарата. В подобных случаях исключение общественности из процесса подготовки реформ облегчает задачу их блокирования или выхолащивания аппаратными методами. В подобных обстоятельствах только начало публичной дискуссии способно склонить чашу весов в пользу реформы.

В-четвертых, предложения по проведению тех или иных реформ в период их подготовки нередко оказываются недоступным для общества. До общественности доходит либо неполная, либо заведомо искаженная в интересах определенных групп информация. Поэтому часто случается так, что, не имея всей полноты информации, даже те социальные группы, в чьих интересах прежде всего и проводятся нововведения, выступают их оппонентами.

  1. Обеспечение информационной открытости государства и государственных учреждений.

Информационная открытость государства - одно из важнейших условий повышения эффективности государства, предотвращения злоупотреблений и снижения коррупции. Отсутствие доступа граждан к информации не только создает благоприятные условия для коррупции и злоупотреблений, но и порождает барьеры недоверия между обществом и государством. При отсутствии доступа граждан к информации невозможно развитие дальнейшего социального диалога и повышение на этой основе эффективности государства.

Помимо механизмов доступа граждан к информации необходимо обеспечить возможность непосредственного участия граждан в процессах принятия решений или наблюдения за ходом их принятия. Кроме того, в повышении транспарентности нуждаются не только органы власти, но и государственный сектор, включающий многие десятки тысяч предприятий и учреждений.

  1. Расширение представительства структур гражданского общества в наблюдательных структурах в системе законодательной власти и государственных некоммерческих организациях.

Одним из элементов обратной связи или способов воздействия общества на власть является механизм представительства. До недавнего времени он фактически был представлен только в виде выборов в законодательные и представительные органы, а также выборов глав исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Механизм выборов используется нашими гражданами довольно эффективно, его недостатком является ограниченный диапазон влияния на принятие решений чиновниками. Общество через своих представителей в законодательных органах способно влиять на развитие законодательства, но практически не участвует в решениях, принимаемых чиновниками исполнительной власти, несмотря на то что подобные решения могут иметь важные последствия для самих граждан.

  1. Создание эффективных механизмов обжалования действий и решений государственных органов.

Еще одним необходимым механизмом обратной связи является возможность граждан эффективно обжаловать и опротестовывать необоснованные решения и действия органов государственной власти и предъявлять рекламации в связи с неудовлетворительным качеством и низкой доступностью услуг, предоставляемых государственными органами.

  1. Вовлечение структур гражданского общества в предоставление социальных услуг.

Сегодня государство и государственные учреждения оказывают гражданам широкий спектр услуг социального характера. Прежде всего это относится к сфере социальной защиты, образования, здравоохранения, культуры, социального страхования. Однако качество и доступность таких услуг в большинстве случаев остаются низкими. В большей степени это связано с тем, что основные полномочия по принятию решений в этой сфере принадлежат не гражданам - потребителям услуг, а чиновникам.

Выход из этой ситуации может быть достигнут лишь при условии широкой демократизации всей системы предоставления социально значимых услуг.

Последовательное осуществление преобразований, направленных на дальнейшую демократизацию государства и повышение роли социального диалога в принятии государственных решений, способно существенно повысить эффективность всего общественного сектора и создать благоприятные условия для успешного социально-экономического развития страны.

Но для того, чтобы на деле изменить ситуацию к лучшему, одной только готовности государства создать новые механизмы обратной связи с обществом еще недостаточно. Создавая такие механизмы через законодательство, государство лишь "создает" спрос со своей стороны на новые формы диалога с обществом. Для успешного развития социального диалога необходимо, чтобы готовность к нему со стороны гражданского общества поспевала за расширением спроса на него со стороны государства.

Разумеется, внедрение новых механизмов социального диалога в условиях недостаточной зрелости гражданского общества может на первых порах создать немало трудностей. Но появление спроса на социальный диалог (в том числе и создание Общественной палаты) со стороны государства способно выступить катализатором процессов становления гражданского общества, которое в противном случае происходило бы гораздо медленнее.

Усложнение принимаемых решений, нарастающие информационные потоки и многообразие общественных интересов - все это предопределяет необходимость поиска новых путей взаимодействия власти и граждан.

На наш взгляд, государственная коммуникация является регулирующим и координирующим механизмом во взаимоотношениях государства и общества, обеспечивая стабильность и эффективность функционирования общественного организма в целом. Государственная коммуникация призвана выполнять следующий ряд функций:

В настоящее время в России существует острая потребность в реформе социальной сферы, которая начинает рассматриваться не как обременительная нагрузка на бюджет, а как инвестиции в развитие общества и экономики. Стратегия реформирования социального сектора предусматривает демонополизацию социальной сферы, диверсификацию форм предоставления услуг на основе активного привлечения негосударственного сектора.