Мудрый Юрист

Влияние федеративного устройства России на государственно-территориальную организацию власти в чеченской республике

Гумашвили Л.Э., и.о. заведующего кафедрой правовых дисциплин Чеченского государственного педагогического института, кандидат юридических наук, доцент.

Органы государственной власти Российской Федерации, с одной стороны, и субъектов Федерации, с другой стороны, образуют единую систему взаимосвязанных государственных структур, поскольку отражают государственно-территориальную реализацию государственной власти единого государства. Такая взаимосвязь находит выражение в положениях Основных Законов государств Российской Федерации и Чеченской Республики. Высшие органы государственной власти в Конституции РФ и Конституции ЧР называются, и они составляют ядро механизма государства. Федерализм представляет собой территориальное выражение демократии. В литературе по данному поводу сказано: "Североамериканские и западноевропейские научные школы представляют федерализм как особый тип политического устройства общества, базирующийся на неразрывном сочетании "двух базовых" взаимодействующих компонентов, один из которых - это механизм разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви по всей территориальной горизонтали государства, а второй - долевое соучастие центральных органов государственной власти, органов государственного управления административно-территориальных единиц, местного самоуправления и в управлении обществом на основе договора при разграничении предметов ведения (компетенции) между ними, взаимной ответственности и сочетании корреспондирующих прав и обязанностей" <1>.

<1> Силинов П.М. О некоторых концепциях федерализма в зарубежной литературе // Государство и право. 2000. N 5. С. 87.

Федеральное устройство государства представляет собой единство двух правовых начал: федерально-централизующего, объединяющего и субъектно-самоуправляющегося. Федерация не управляет субъектами, и субъекты Федерации не подчинены федеральным органам государственной власти. Федерация и ее субъекты несут ответственность друг перед другом согласно учредительному соглашению (Конституции и договору). Территориальная целостность федеративного государства обеспечивается реализацией принципа единства системы государственной власти. В ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации наряду с другими принципами федеративного устройства страны назван данный принцип. Содержание его в федеративном государстве охватывает широкий спектр функционирования государственного механизма, объединенного фундаментальным понятием единой государственности. При федеративной организации государственной власти стратегические и политические рычаги и средства обеспечения государственности сочетаются с разнообразным спектром взаимосвязанных и обособленных отношений, которые в специальной литературе попытались обозначить выражением "сочетание субординации с принципиально иным характером отношений нецентрализации и кооперации" <2>.

<2> Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М.: ОАО "Издательский дом "Городец"; Формула права, 2004. С. 338.

В теории и практике выделяют нормативные и организационные основы взаимодействия органов государственной власти Федерации и ее субъектов. В первом случае имеется в виду закрепление создания механизма власти, например, в Чеченской Республике, в законодательных актах единого государства и субъекта Федерации, а во втором случае - реализация на практике государственной власти на территории Чеченской Республики.

К общефедеральным нормативным конституционно-правовым основам системы государственной власти в субъектах Федерации, в частности Чеченской Республике, следует отнести уже названные нами положения ч. 3 ст. 5 Конституции РФ. В ст. 11 Конституции РФ более предметно изложены вопросы реализации государственной власти в Федерации в целом и в отдельных субъектах Федерации:

"1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

  1. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
  2. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий".

В ст. 77 Конституции РФ определены важнейшие основы формирования и функционирования органов государственной власти субъектов Федерации - относительная самостоятельность и единство сути органов государственной власти в Российской Федерации:

"1. Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

  1. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации".

Специальным федеральным законом, определяющим основы организации государственной власти в субъектах РФ, является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ныне действует в редакции от 29 марта 2008 г.) <3>. Данным Федеральным законом установлено, что образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции РФ и регулируются федеральными законами, конституциями, уставами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

<3> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005 (с изменениями и дополнениями: 2000. N 31. Ст. 3205; 2001. N 7. Ст. 608; 2002. N 19. Ст. 1792; 2002. N 30. Ст. 3024; 2002. N 50. Ст. 4930; 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709; 2004. N 25. Ст. 2484; 2004. N 50. Ст. 4950; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3104; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 23. Ст. 2380; 2006. N 29. Ст. 3124; 2006. N 30. Ст. 3287; 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3427; 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3452; 2006. N 44. Ст. 4537; 2007. N 26. Ст. 3047; 2007. N 30. Ст. 3747; 2007. N 30. Ст. 3805; 2007. N 30. Ст. 3808; 2007. N 43. Ст. 5084; 2007. N 46. Ст. 5553; 2007. N 46. Ст. 5556; 2008. N 13. Ст. 1186; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3613.

Чтобы система органов государственной власти субъекта РФ находилась в единстве с системой органов государственной власти всей Федерации, она должна отвечать и другим основам конституционного строя, а именно соответствовать республиканской форме правления, принципам демократического, правового социального и светского государства. Как система она целостна, взаимодействующие между собой части интегрируют ее в это целое <4>.

<4> См.: Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М., 2003. С. 64.

Реализация данного принципа по вертикали выражается в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации, участвуя в распределении власти как самостоятельные органы, одновременно выступают в качестве единой системы органов государственной власти. Отмеченное достигается единством ключевых принципов функционирования, производностью полномочий от тех, которыми обладают Федерация или ее субъект, наличием совокупности организационно-правовых сдержек и противовесов, при которых все органы данного уровня сообразно своим функциям в различных формах участвуют в выработке государственной политики, принятии законов и их осуществлении; политика и законы отражают общую позицию единой государственной власти.

В организационном срезе единство системы органов государственной власти проявляется в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов Федерации и федеральных органов государственной власти. Оно требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений законодательной и исполнительной власти, ориентировались на общие принципы и формы их деятельности. Это единство обеспечивается: особым построением Федерального Собрания, где одна из палат - Совет Федерации - формируется из представителей от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95 Конституции); верховенством Конституции Российской Федерации и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); изданием федеральных правовых актов, устанавливающих общие принципы организации и деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации (ч. 1 ст. 77); деятельностью Президента Российской Федерации как гаранта Конституции (ч. 2 ст. 80); осуществлением федеральными органами государственной власти координационных полномочий; судебным контролем (ст. 46, 125); единой системой органов прокуратуры (ст. 129) и т.д.

К базисным или фундаментальным положениям любой формы организации государственной власти относится принцип иерархичности, соподчиненности, субординации реализации государственной власти в государстве. В федеративном государстве соподчиненность может выразиться, с одной стороны, в строгой централизации (например, при реализации судебной власти в целом), позволяющей федеральным органам власти принять надлежащие меры для реализации федеративной государственной власти на всей территории государства, при необходимости сопряженной даже с привлечением к конституционно-правовой ответственности органов субъектов Федерации, с другой стороны, во взаимном делегировании полномочий как сверху вниз, так и снизу вверх с целью более эффективного управления федеральной властью.

В редакции текста Конституции Чеченской Республики от 23 марта 2003 г. в ч. 1 ст. 4 воспроизводился текст ст. 10 Конституции РФ, а во второй части указывалось: "Система органов государственной власти Чеченской Республики устанавливается настоящей Конституцией в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, установленных Федеральным законом".

Статья 5 Конституции Чеченской Республики содержала следующую редакцию: "1. Государственную власть в Чеченской Республике осуществляют Президент Чеченской Республики, Парламент Чеченской Республики (Совет Республики, Народное Собрание), Правительство Чеченской Республики, суды Чеченской Республики, а также иные органы государственной власти Чеченской Республики, образуемые в соответствии с настоящей Конституцией.

  1. При осуществлении своей деятельности Президент Чеченской Республики, Парламент Чеченской Республики, Правительство Чеченской Республики, иные органы государственной власти Чеченской Республики и суды Чеченской Республики взаимодействуют в установленных федеральным законом, настоящей Конституцией и законами Чеченской Республики формах в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития Чеченской Республики и в интересах ее населения".

В редакции Конституции Чеченской Республики от 2 декабря 2007 г. приведенные тексты сохранились, за исключением указания на Совет Республики и Народное Собрание Парламента Чеченской Республики в связи с переходом от бикамерализма законодательного органа на однопалатный законодательный орган - Парламент Чеченской Республики.

Конституция Чеченской Республики закрепляет систему органов государственной власти, состоящей из:

  1. Президента Чеченской Республики (главы Республики и государства - высшего должностного лица субъекта Федерации);
  2. Парламента Чеченской Республики - законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации;
  3. Правительства Чеченской Республики - постоянно действующего высшего исполнительного органа Чеченской Республики;
  4. судов Чеченской Республики (Конституционный Суд Чеченской Республики и мировые судьи Чеченской Республики);
  5. других органов исполнительной власти Чеченской Республики;
  6. республиканских органов государственной власти с особыми полномочиями.

При этом Конституция и законодательство ЧР исходят из того, что единая система органов государственной власти Российской Федерации установлена для исполнительной и судебной власти. Такое единение названных органов логично и естественно, ибо повседневно-оперативное решение вопросов жизнедеятельности общества и отправление правосудия требуют соблюдения единых основополагающих принципов защиты прав и свобод человека и гражданина на всей территории государства. Однако в сфере реализации законодательной власти, где требуется учет исторических, традиционных и ряда других особенностей, органы государственной власти Чеченской Республики (впрочем, как и других субъектов РФ) не могут образовывать иерархическую структуру власти в едином государстве. В этой сфере действуют свои принципы и положения, в конечном счете обогащающие единое государство, защищая интересы населения отдельных регионов. И еще: в системе органов государства в механизме реализации государственной власти формируются и такие органы государственной власти, которые цементируют государственный строй и которые не могут иметь региональное подчинение (например, прокуратура).

К органам законодательной власти относятся Федеральное Собрание Российской Федерации и Парламент Чеченской Республики (аналогичные органы в других субъектах Федерации). Согласно утвердившемуся мнению их называют также представительными органами, поскольку представляют они интересы народа (кроме них в этом смысле можно говорить об органах местного самоуправления. Однако органы местного самоуправления образуют самостоятельную систему органов публичной власти).

Сторонник бикамерализма Парламента Чеченской Республики М.М. Ибрагимов отмечал, что Совету Республики принадлежали довольно широкие полномочия <5>. Вместе с тем двухкамерный Парламент Чеченской Республики в своей деятельности не оправдал себя. Необходимость оперативного законодательного решения вопросов жизнедеятельности чеченского общества была затруднена. Парламент Чеченской Республики еще 19 мая 2006 г. принял Закон Чеченской Республики N 9-РЗ "О Парламенте Чеченской Республики" (с изменениями и дополнениями от 14 марта 2007 г.) <6>, а референдум от 2 декабря 2007 г. о внесении изменений и поправок в Конституцию Чеченской Республики произвел существенные изменения именно в главу 5 "Парламент Чеченской Республики". В соответствии с новой редакцией ч. 2 ст. 78 Конституции Чеченской Республики: "Парламент Чеченской Республики является однопалатным и состоит из 41 депутата, избираемых сроком на 5 лет гражданами Российской Федерации, проживающими в Чеченской Республике..."

<5> См.: Ибрагимов М.М. Конституция Чеченской Республики и проблемы ее изменения и совершенствования в современных условиях // Конституция - Основной Закон Чеченской Республики (Материалы научно-практической конференции, посвященной 5-й годовщине Конституции Чеченской Республики, 13 марта 2008 г., г. Грозный). Грозный, 2008. С. 152 - 153.
<6> Вестник Парламента Чеченской Республики. Бюллетень N 5. 2008. С. 5 - 20.

Органы исполнительной власти организуют исполнение законов, в силу чего располагают возможностью ведения текущей правотворческой деятельности. Они подотчетны Президентам Российской Федерации и Чеченской Республики, соответственно Правительствам РФ и ЧР. Функции, полномочия и структура органов исполнительной власти определяются подзаконными актами.

В отношении органов государственной власти ЧР обращает на себя внимание констатация в новой редакции текста ст. 63 Конституции ЧР полномочий Президента Чеченской Республики: "Высшим должностным лицом Чеченской Республики является Президент Чеченской Республики, который возглавляет исполнительную власть Чеченской Республики и вправе возглавить высший исполнительный орган государственной власти Чеченской Республики - Правительство Чеченской Республики".

В специальной литературе правильно подмечено, что "законодательство Российской Федерации и ее субъектов позволяет воспринимать высшее должностное лицо как представителя субъекта, руководителя высшего коллегиального органа и вместе с тем всей системы исполнительной власти в субъекте" <7>.

<7> Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2 т. Т. 2. М.: Юристъ, 2005. С. 676.

Глава 6 Конституции Чеченской Республики в прежней редакции носила название "Органы исполнительной власти Чеченской Республики". В редакции Конституции от 2 декабря 2007 г. она называется "Правительство Чеченской Республики". В ст. 92 - 95 Конституции Чеченской Республики устанавливается конституционно-правовой статус Правительства Чеченской Республики. Правительство Чеченской Республики является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Чеченской Республики.

Согласно приложению N 2 к Указу Президента Чеченской Республики N 14 от 19 января 2008 г. "О реорганизации структуры органов исполнительной власти Чеченской Республики" утвержден состав Правительства Чеченской Республики: Председатель, первый заместитель, заместители (5), министры финансов, экономического развития и торговли, по внешним связям, национальной политике, печати и информации, здравоохранения, образования и науки, жилищно-коммунального хозяйства, промышленности и энергетики, транспорта и связи, труда и социального развития, культуры, имущественных и земельных отношений, по физической культуре, спорту, туризму, автомобильных дорог, лесного хозяйства, специальный представитель Президента Чеченской Республики в г. Москве - министр Чеченской Республики, управляющий делами Президента и Правительства Чеченской Республики - Министр Чеченской Республики. Сама же структура органов исполнительной власти Чеченской Республики утверждена в приложении N 1 к Указу Президента Чеченской Республики от 19 января 2008 г. N 14.

В специальной литературе высказано суждение о том, что в трактовке структуры высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации имеются два разных подхода - узкий и широкий. Узкий подход заключается в том, что исполнительным органом считается лишь собственно правительство как совокупность входящих в его состав высших должностных лиц. Широкий подход подразумевает под правительством всю совокупность органов исполнительной власти, т.е. и собственно руководящий орган, и входящие в него отраслевые министерства, комитеты, управления, департаменты, отделы. Конституция Чеченской Республики восприняла широкий подход к пониманию правительства. Правительство Чеченской Республики предстает как совокупность органов исполнительной власти Чеченской Республики, в который включается и само Правительство, т.е. совокупность входящих в его состав высших должностных лиц, и отраслевые министерства, комитеты, управления и другие подразделения структуры исполнительной власти Республики.

Систему органов исполнительной власти Российской Федерации в субъекте Федерации представляют и территориальные федеральные органы исполнительной власти в Чеченской Республике для решения вопросов по предметам ведения РФ, а также по предметам совместного ведения РФ и субъекта Федерации. В их числе следует назвать: ГУ МЧС России по Чеченской Республике, Управление Федеральной миграционной службы по Чеченской Республике, Управление Федеральной службы исполнения наказаний Российской Федерации по Чеченской Республике, Управление Росимущества по Чеченской Республике, Управление Федеральной налоговой службы по Чеченской Республике, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Чеченской Республике, Территориальный орган государственной статистики по Чеченской Республике, Территориальный орган водных ресурсов по Чеченской Республике, Управление ФС РФ по контролю за оборотом наркотиков по Чеченской Республике, Территориальное управление Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Чеченской Республике, Управление отделения Пенсионного фонда России по Чеченской Республике, Управление регионального отделения Фонда социального страхования Российской Федерации по Чеченской Республике и др.

В качестве примера решения вопроса по предметам ведения РФ компетенции на местах сошлемся на положения Федерального закона "О естественных монополиях" от 19 августа 1995 г., в ст. 5 которого сказано, что для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий. Органы регулирования естественных монополий для осуществления своих полномочий вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции <8>.

<8> Собрание законодательства РФ. 1995. N 34. Ст. 3426.

Президентом РФ введен определенный порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации и территориальных федеральных органов исполнительной власти. Высшее должностное лицо субъекта РФ наделено полномочиями по организации такого взаимодействия и координации. Федеральные министры обязаны согласовывать назначение руководителей своих территориальных органов с высшими должностными лицами субъектов РФ, но после двух отказов вправе назначить соответствующих лиц самостоятельно.

Органы государственной власти субъектов РФ не могут воспрепятствовать осуществлению на своей территории полномочий федеральной государственной власти - в этом случае Президент РФ и Правительство РФ должны и вправе принять соответствующие меры. Статья 85 Конституции РФ предусматривает право Президента РФ использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Во второй части этой статьи закреплено право Президента РФ: приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

В числе исполнительных органов Чеченской Республики следует назвать органы, представляющие Чеченскую Республику в структурах высших органов государственной власти Российской Федерации и ее других субъектах. 26 декабря 2005 г. Постановлениями N 21-ср и N 16-нс Совет Республики и Народное Собрание Парламента Чеченской Республики приняли документ "О представителе в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от Парламента Чеченской Республики" <9>.

<9> Вестник Парламента Чеченской Республики. Бюллетень N 2. 2006. С. 212.

Кроме того, Закон Чеченской Республики от 20 декабря 2006 г. N 58-РЗ "О представительствах Чеченской Республики" <10> регламентирует деятельность этих постоянно действующих государственных органов Чеченской Республики, создаваемых для обеспечения внешних связей Чеченской Республики, в том числе международных и внешнеэкономических, а также отношений Чеченской Республики с органами государственной власти Российской Федерации и другими субъектами Российской Федерации.

<10> Вестник Парламента Чеченской Республики. Бюллетень N 3. 2007. С. 254 - 258.

Как в едином государстве, так и в Чеченской Республике существуют органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех ветвей власти - законодательную, исполнительную и судебную. В то же время эти органы создаются и действуют в соответствии с Конституцией РФ, Конституцией Чеченской Республики и республиканскими законами. По своему статусу они являются независимыми органами государственной власти. К числу таких органов относятся следующие республиканские органы государственной власти: а) Счетная палата Чеченской Республики, функционирующая на основании Закона Чеченской Республики от 20 марта 2006 г. N 2-РЗ "О Счетной палате Чеченской Республики" (в редакции Закона Чеченской Республики от 15 ноября 2006 г. N 36-РЗ); б) Избирательная комиссия Чеченской Республики, полномочия которой регулируются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", другими федеральными законами, Конституцией Чеченской Республики, Законом Чеченской Республики от 10 июля 2006 г. N 15-РЗ "Об Избирательной комиссии Чеченской Республики" (в редакции Закона Чеченской Республики от 14 июня 2006 г. N 34-РЗ), другими законами Чеченской Республики; в) Уполномоченный по правам человека в Чеченской Республике, деятельность которого регламентируется Конституционным законом Чеченской Республики от 8 февраля 2006 г. N 1-РКЗ "Об Уполномоченном по правам человека Чеченской Республики" (с изменениями и дополнениями от 25 июля 2006 г. и от 14 июля 2008 г.); г) Академия наук Чеченской Республики - в соответствии с Законом Чеченской Республики от 6 февраля 2007 г. N 4-РЗ "О науке, научной и научно-технической деятельности".

В федеративном государстве важным является сохранение единства системы судебной власти. В соответствии с положениями Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" федеральные суды, а также конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ составляют единую судебную систему Российской Федерации.

24 мая 2006 г. был принят Республиканский конституционный закон "О Конституционном Суде Чеченской Республики" N 2-РКЗ, действующий с изменениями от 25 августа 2006 г. и 6 октября 2006 г. 27 сентября 2006 г. принят Закон Чеченской Республики N 28-РЗ "О мировых судьях в Чеченской Республике", в который 28 апреля 2007 г., а также 22 мая 2008 г. внесены определенные изменения и дополнения, 18 марта 2008 г. Законом ЧР N 5-РЗ "О создании судебных участков и должностей мировых судей в Чеченской Республике", а также 19 марта 2008 г. Законом ЧР N 7-РЗ "О создании судебных участков и должностей мировых судей в Чеченской Республике". Тем самым завершена процедура по подготовке деятельности мировых судей, и Парламентом Чеченской Республики одобрены первые кандидаты на эти должности.

Таким образом, федеративному типу разделения властей свойственна следующая принципиальная особенность: как в целом в федеративном государстве, так и в субъектах Федерации действует принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. "Разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах", о чем говорится в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г N 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края <11>. Все вышеотмеченные положения нашли свою реализацию в организации государственной власти в Чеченской Республике.

<11> Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. N 1.