Мудрый Юрист

Энергетическая стратегия России на период до 2030 года и нормативное правовое обеспечение ее реализации

Яновский А.Б., заместитель министра энергетики Российской Федерации, доктор экономических наук, профессор.

Барон Ю.Л., заместитель директора Департамента государственной энергетической политики и энергоэффективности Министерства энергетики Российской Федерации, кандидат технических наук.

В современных условиях особую значимость приобретает государственная энергетическая политика, задающая устойчивый долгосрочный курс развития энергетического сектора. Документом, конкретизирующим цели и задачи перспективного развития российского энергетического сектора, приоритеты и ориентиры, а также механизмы государственной энергетической политики на отдельных этапах ее реализации, является Энергетическая стратегия страны.

В ноябре 2009 г. Правительство Российской Федерации утвердило Энергетическую стратегию России на период до 2030 г. (ЭС-2030). Мировой финансовый кризис, новые вызовы устойчивому развитию экономики и энергетики, с одной стороны, потребовали несколько иных подходов к учету фактора неопределенности и обеспечению нацеленности Энергостратегии на необходимый итоговый результат; с другой - повысили значимость данного документа не как прогнозного, а именно как стратегического, задающего опорные ориентиры на будущее. При этом, естественно, должна обеспечиваться преемственность Энергостратегии - в частности, остаются неизменными цели и главные принципы государственной энергетической политики.

Главная цель - максимально эффективное использование природных энергетических ресурсов и всего потенциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества жизни населения страны и содействия укреплению ее внешнеэкономических позиций.

Какие важнейшие вызовы ожидают нас на этом пути?

Главный внутренний вызов заключается в необходимости выполнения энергетическим сектором страны своей важнейшей роли в рамках предусмотренного Концепцией долгосрочного социально-экономического развития перехода на инновационный путь развития экономики. Подчеркнем - важнейшей роли во всех без исключения направлениях социально-экономического развития, предусмотренных Концепцией.

Главный внешний вызов заключается в необходимости преодоления угроз, связанных с волатильностью мировых цен на энергоресурсы, неустойчивостью мировых энергетических рынков и обострением конкуренции на них, и обеспечения энергетическим сектором страны в этих условиях требуемого вклада в повышение эффективности внешнеэкономической деятельности и усиление позиций России в мировой экономической системе.

На какие основные результаты намечается выйти в итоге реализации Энергостратегии? Прежде всего это масштабное продвижение по осям главных стратегических ориентиров: энергетической безопасности, энергоэффективности, бюджетной эффективности и экологической безопасности энергетики, в том числе:

Отметим, что приведенные в ЭС-2030 цифры задают минимальные требования к указанным продвижениям.

Достижение поставленных целей потребует адекватного развития всех отраслей ТЭК - с учетом намеченных в ЭС-2030 соответствующих поэтапных стратегических ориентиров. В частности, при этом предстоит:

Необходимо подчеркнуть, что в рамках ЭС-2030 задаются не конкретные траектории, а модель поэтапного перспективного развития энергетического сектора с учетом объективно существующих рисков. То есть курс развития задается не условными сценариями, а системой поэтапных целевых индикаторов. Основное целевое содержание выделенных в ЭС-2030 этапов характеризуется именно переходом от преодоления кризисных явлений к интенсивному посткризисному развитию. При этом предусматривается, что реализация ЭС-2030, включая принятие решений о привлечении государственных средств, будет осуществляться в рамках утвержденных программных документов.

Очевидно, решение поставленных в ЭС-2030 стратегических задач невозможно без системы адекватного нормативного правового обеспечения ее реализации.

Общие требования к указанной системе включают в себя ее предсказуемость и последовательность, наличие собственных опережающих приоритетов и ориентиров поэтапного развития нормативного правового обеспечения, нацеленность на конечный стратегический результат, гармонизацию с общей нормативной правовой базой инновационного социально-экономического развития страны. Конструкция данной системы должна учитывать основные составляющие и механизмы реализации государственной энергетической политики, специфику отдельных отраслей ТЭК и быть достаточно устойчивой в условиях объективно существующей неопределенности и рисков перспективного развития энергетического сектора и экономики в целом.

Поставленная проблема в определенном смысле сопоставима по сложности с проблемой стратегического развития энергетического сектора в целом, и ее решение также требует инновационных подходов. Исходные контуры и направления формирования указанной системы могли бы, на наш взгляд, характеризоваться следующей укрупненной структурой:

Комплексные базовые законы

К числу указанных базовых законов целесообразно в первую очередь отнести следующие: "О недрах", "Об электроэнергетике", "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", "О теплоснабжении", "О добыче, переработке и транспортировке по магистральным трубопроводам нефтяного сырья и продуктов его переработки".

Первые три из приведенных законов уже являются действующими, однако с учетом своей особой значимости и комплексного характера продолжают оставаться объектами активной работы в плане внесения необходимых изменений и/или формирования системы соответствующих подзаконных актов, в том числе:

Федеральный закон "О теплоснабжении" должен четко разделить обязанности, права и ответственность по управлению сферой теплоснабжения между федеральными и региональными органами власти, региональными органами власти и муниципалитетами, урегулировать все отношения, которые сложились и складываются на тепловом рынке. В нем должен найти отражение принцип постепенного перехода теплоснабжения в сферу самоуправляемой области деятельности регионов и муниципальных образований без вмешательства федерального центра. Соответствующая система подзаконных актов должна охватывать широкий круг вопросов, касающихся в том числе нормативно-методических и нормативно-технических документов по вопросам развития и функционирования теплоснабжающих систем в условиях рынка; комплекса программных мер по модернизации и реформированию теплоснабжения, обеспечивающих единство и одновременно гибкость технической, структурно-инвестиционной, тарифной, кадровой политики в сфере теплоснабжения; порядка разработки, экспертизы и контроля реализации схем и планов теплоснабжения; системы государственного статистического наблюдения за производством и потреблением тепловой энергии; системы договоров теплоснабжения; необходимых технических регламентов и стандартов.

Целью законопроекта "О добыче, переработке и транспортировке по магистральным трубопроводам нефтяного сырья и продуктов его переработки" является создание правовых основ экономических отношений в сфере нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей промышленности, включая вопросы транспортировки по магистральным трубопроводам нефтяного сырья и продуктов его переработки. Законопроектом предусматриваются следующие права и обязанности юридических и физических лиц, осуществляющих деятельность в указанной сфере:

Конкретный перечень законодательных актов, требующих изменения, а также нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации будет уточнен в процессе разработки данного законопроекта.

Нормативное правовое обеспечение конкретных механизмов реализации государственной энергетической политики

Указанное обеспечение должно учитывать структурную схему построения государственной энергетической политики (см. рис.) и специфику отдельных отраслей ТЭК.

                        МЕХАНИЗМЫ
¦ ¦
/
/
--------------------------------------¬
¦ Благоприятная экономическая среда ¦
+-------------------------------------+
¦ Перспективные нормы и регламенты ¦
+-------------------------------------+ Динамика
¦ Стратегические инициативы ¦ достижения
+-------------------------------------+ стратегических
¦ Управление госсобственностью ¦ ориентиров
----------+------T--------------T--------------T+-------------¬
¦Недропользование¦ Развитие ¦Формирование ¦Энергетическая¦----------------->
¦ и управление ¦ внутренних ¦рационального ¦ безопасность ¦
¦государственным ¦энергетических¦ ТЭБ +--------------+ ----------------¬
¦ фондом недр ¦ рынков ¦ ¦Энергетическая¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦эффективность ¦-----------------> ¦ Перспективное ¦
+----------------+--------------+--------------+ экономики ¦ ¦ состояние ¦
¦ Социальная ¦ Региональная ¦ Внешняя +--------------+ ¦энергетического¦
¦ политика в ¦энергетическая¦энергетическая¦Экономическая ¦ ¦ сектора ¦
¦энергетическом ¦ политика ¦ политика ¦эффективность ¦-----------------> ¦ ¦
¦ секторе ¦ ¦ ¦ энергетики ¦ L----------------
+----------------+--------------+--------------+--------------+
¦ ¦Экологическая ¦
¦ Научно-техническая и инновационная политика ¦безопасность ¦----------------->
¦ ¦ энергетики ¦
L----------------------------------------------+---------------
/ +-----+-----+----+
/ 1 2 3
¦ ¦ этап этап этап
ПОЛИТИКИ

Рис. 1. Структурная схема построения государственной энергетической политики

Таким образом, полнота и достаточность нормативного правового обеспечения государственной энергетической политики может анализироваться и контролироваться с различных позиций - в разрезах механизмов ее реализации, отдельных составляющих и важнейших стратегических ориентиров, а также в отраслевом разрезе. В таблице в качестве примера приведен ряд представленных в ЭС-2030 и сгруппированных по механизмам реализации мероприятий государственной энергетической политики, требующих соответствующего нормативного правового обеспечения.

Примеры предусмотренных ЭС-2030 мероприятий государственной энергетической политики

 Создание благоприятной 
экономической среды для
функционирования ТЭК
   Введение системы       
перспективных технических
регламентов, национальных
стандартов и норм
    Стимулирование и     
поддержка стратегических
инициатив хозяйствующих
субъектов
Разработка и внедрение  
специального налогового
режима освоения запасов
континентального
шельфа России
Создание системы госу-
дарственного страхования
геологических рисков
Внедрение рентной систе-
мы налогообложения
недропользователей,
осуществляющих ГРР
Налоговое стимулирование
добычи сверхвязкой
нефти, природных биту-
мов, низконапорного газа
"старых" месторождений
Ужесточение антимоно-
польного законодатель-
ства в целях пресечения
создания картельных
сговоров и технологи-
ческого монополизма
Ликвидация перекрестного
субсидирования цен на
энергоносители для раз-
ных групп потребителей
Разработка и реализация
предложений по оптими-
зации налоговой нагрузки
в угольной отрасли и
созданию системы налого-
обложения на основе
рентного подхода
Совершенствование тариф-
ного регулирования в
сфере естественных моно-
полий
Налоговое стимулирование
развития регионального
малого и среднего бизне-
са в сфере энергетичес-
ких услуг
Налоговое стимулирование
использования местных
ТЭР (ВИЭ, местные виды
топлив, отходы и пр.)
Развитие стимулирующего
налогообложения для ком-
паний, внедряющих инно-
вационные технологии в
энергетике
Создание системы адрес-
ной поддержки и дотаций
для малоимущих слоев
населения за пользование
газом и электроэнергией
Повышение гибкости рас-
чета таможенных пошлин
на экспорт нефти,
нефтепродуктов и
природного газа
  Устранение избыточных   
административных барьеров
при проведении ГРР
Разработка и внедрение
единых принципов управле-
ния месторождениями ТЭР на
всех стадиях
Введение обязательного
резервирования мощности
транспортных систем для
обеспечения биржевой
торговли
Введение обязательного по-
рядка осуществления части
госзакупок энергоносителей
через биржевые механизмы
Государственное резервиро-
вание ТЭР для стабилизации
энергетических рынков
в условиях кризисов
Создание нормативно-право-
вых условий для повышения
роли отчетных и прогнозных
топливно-энергетических
балансов
Законодательное разграни-
чение полномочий и ответ-
ственности в сфере полити-
ки энергосбережения,
обеспечения надежности и
регулирования энергетичес-
кого сектора между феде-
ральными, региональными
органами исполнительной
власти и органами местного
самоуправления
Формирование обязательной
системы сезонного резерви-
рования топлива для
"проблемных" регионов
Формирование обязательных
требований к производимому
и применяемому оборудова-
нию, к повышению энерго-
эффективности зданий
Совершенствование норма-
тивно-правовой базы в це-
лях повышения ответствен-
ности энергетиков за
энергоснабжение населения
Разработка и внедрение
социального стандарта,
способствующего повышению
качества трудовых отноше-
ний в угольной отрасли
Разработка и согласование
правил доступа энергети-
ческих компаний к
инфраструктуре и видам
деятельности на мировых
рынках
Государственная поддержка
импорта ключевых комп-
лексных энергетических
технологий с обязательст-
вами по их локализации
Законодательное обеспе-
чение прозрачного и
недискриминационного
порядка доступа для всех
участников рынка к
энергетической инфра-
структуре (магистральным
трубопроводам, электри-
ческим и тепловым сетям)
Государственная поддержка
развития угольной
генерации
Разработка и осуществле-
ние комплекса программных
мер по развитию нефте- и
газохимии в Восточной
Сибири и на Дальнем
Востоке
Разработка и осуществле-
ние комплекса программных
мер по развитию тепло-
снабжения
Создание единых государ-
ственных систем обращения
с отработавшим ядерным
топливом и
радиоактивными отходами
Разработка и реализация
региональных энергетичес-
ких программ, региональ-
ных программ энергосбере-
жения
Разработка и регулярное
уточнение схемы размеще-
ния генерирующих объектов
электроэнергетики на
основе использования
возобновляемых источников
энергии
Создание системы техноло-
гического прогнозирования
(Форсайта) в энергетике
Организация в системе ТЭК
федеральных и региональ-
ных центров науки и высо-
ких технологий
Расширение участия России
в региональных энергети-
ческих альянсах и в фор-
мировании глобальной
энергетической инфра-
структуры
Государственная поддержка
повышения доли энергоре-
сурсов высокой степени
переработки (добавленной
стоимости) в общей струк-
туре экспорта российских
ТЭР

Нормативное правовое обеспечение интеграции стратегических инициатив, совершенствования информационной и кадровой политики в ТЭК

Основной идеей проекта Федерального закона "О государственном стратегическом планировании" является создание правовой основы для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации, позволяющей решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны.

Целями создания указанной системы являются:

В случае принятия законопроекта участники государственного стратегического планирования будут обязаны: использовать механизмы государственного стратегического планирования, устанавливаемые законопроектом в зависимости от уровня управления; обеспечить взаимоувязку и соподчиненность используемых инструментов государственного стратегического планирования между собой; осуществлять стратегический контроль достижения плановых показателей деятельности.

Целью проекта Федерального закона "О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса" является создание правовых и организационных основ предоставления информации для формирования и использования государственных информационных ресурсов ТЭК, создания, эксплуатации и совершенствования государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса (ГИС ТЭК), обеспечения заинтересованных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан достоверной информацией о деятельности ТЭК.

Отдельные статьи законопроекта регламентируют вопросы структуры, порядка и особенностей эксплуатации ГИС ТЭК, функций оператора и администратора данной системы (ее сегмента), особенностей межведомственного информационного взаимодействия, состава пользователей ГИС ТЭК, формирования государственных информационных ресурсов ТЭК, обеспечения доступа к информационным ресурсам и распоряжения ими, защиты информации и контроля за использованием ГИС ТЭК.

ЭС-2030 выделяет в числе важнейших задач сохранение и развитие кадрового потенциала и научной базы энергетического сектора, интеграцию науки, образования и инновационной деятельности, комплексное совершенствование системы образования и повышения квалификации специалистов всех уровней.

Конкретные механизмы, включая нормативное правовое обеспечение решения этих задач, еще требуют своей проработки.

В целом формирование системы нормативного правового обеспечения реализации ЭС-2030 позволит не только снизить риски недостижения намеченных долгосрочных целевых ориентиров развития энергетического сектора, но и обеспечить внесение необходимых оперативных изменений - в том числе путем включения в Ежегодный доклад Правительству Российской Федерации о мониторинге энергостратегии обоснованных предложений о первоочередных нормативных правовых актах, необходимых для ее успешной реализации.