Мудрый Юрист

Особый статус административно-территориальных единиц в укрупненных субъектах Российской Федерации *

<*> Kul'chevskij V.V. Special status of administrative-territory units in aggregative subjects of the Russian Federation.

Кульчевский В.В., преподаватель кафедры государственного и муниципального права Сургутского государственного университета.

В статье исследуется особый статус административно-территориальных единиц в пяти субъектах Российской Федерации, в которых состоялись процессы объединения субъектов Федерации.

Ключевые слова: статус, административно-территориальное деление, субъект РФ, объединение, административная автономия.

The article deals with the special status of administrative-territory units in five subjects of the Russian Federation where the procedures of unification of subjects of Federation have taken place.

Key words: status, administrative-territory division, unification, administrative autonomy.

К настоящему моменту объединительные процессы субъектов Федерации прошли в Пермском крае, Красноярском крае, Камчатском крае, Иркутской области и Забайкальском крае. Оптимизация субъектного состава Российской Федерации осуществляется в рамках, определенных Федеральным конституционным законом от 17 января 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" <1>.

<1> СЗ РФ. 2001. N 52. Ст. 4916.

Всего в составе России в настоящее время 83 субъекта Федерации. После пяти случаев укрупнения субъектов Федерации можно подвести определенные итоги. Практика выявила серьезные недостатки в правовом регулировании этих процессов, созданы прецеденты, которые требуют своего правового оформления. Нам бы хотелось затронуть вопрос об административно-территориальных единицах с особым статусом - территорий, утративших статус субъектов Федерации в процессе объединения. У многих вызывает недоумение их правовое положение - то ли они являются автономиями, созданными федеральной властью на территории субъектов Федерации, то ли это простая формальность, призванная обеспечить поддержку населения, а особый статус таких территорий, кроме некой квоты в региональном парламенте, и то не всегда, не предоставляет никаких преимуществ по сравнению с другими административно-территориальными единицами. Возникают вопросы, связанные с возможным изменением границ этих административно-территориальных единиц или их квоты представительства в региональном парламенте.

Нам представляется, что по своему положению они близки к административным автономиям. Публичная власть на таком уровне минимальна. Создание административной автономии обычно обусловлено особым положением отдельных групп населения. Их местные органы власти наделяются более широкими правами по сравнению с простыми административно-территориальными единицами. У них отсутствуют как собственные законодательные органы, так и предметы ведения. Часто они входят в состав другого политико-территориального образования и имеют зарезервированное количество мест в региональном парламенте. В России статус их определяется федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами самих субъектов Российской Федерации, прежде всего их уставами. Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции России федеральные конституционные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации, однако статус субъекта Федерации (ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции) определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией (уставом) субъекта Федерации, а в соответствии с п. "а" ч. 1 ст. 72 Основного Закона обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам находится в совместном ведении. Следовательно, это исключение, предусмотренное самой федеральной Конституцией. Оно предполагает принятие федерального конституционного закона по предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов.

А значит, считаем мы, территориальные границы и названия этих новых автономий, их статус субъекты Российской Федерации изменять в одностороннем порядке не могут. Как верно отметил П.А. Ромашов, существо содержания региональных договоренностей как основы прекращения статуса субъектов Российской Федерации в результате их объединения не должно изменяться, так как это вступает в противоречие с общефедеральным принципом - принципом добровольности <2>.

<2> См.: Ромашов П.А. Административно-территориальная единица с особым статусом (конституционно-правовое исследование): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2008. С. 10.

Для изменения статуса автономий потребуется для начала внесение изменений в федеральные конституционные законы по объединению, только после этого субъекты Федерации могут отредактировать собственные нормативные акты <3>. Первым шагом в данном направлении должна стать инициатива субъектов Российской Федерации по изменению норм соответствующего федерального конституционного закона. Только после ее поддержки на федеральном уровне возможны действия на региональном уровне. При изменении границ административной автономии должно особо учитываться мнение населения ее самой, например, не просто поддержка решения населением на местном референдуме (большинство может составлять не национальное меньшинство), а поддержка квалифицированным числом голосов (3/4). А затем - инициатива субъекта Федерации, санкционирование Федерацией, внесение изменений в региональные акты.

<3> В ст. 16 Устава Иркутской области прямо закреплено, что статус Усть-Ордынского Бурятского автономного округа устанавливается федеральными конституционными законами, федеральными законами и Уставом Иркутской области.

Изучив уставы укрупненных субъектов Российской Федерации, мы можем отметить следующее. Особый статус административно-территориальных единиц предполагает сохранение за ними территории, которую они имели до объединения с другими субъектами Федерации. Территория автономий сохраняется в географическом смысле, но исчезает в правовом. Теперь это составная часть территории края или области. В Уставе Пермского края определены даже пять административных районов, в Уставе Забайкальского края - три административных района. Единицы могут иметь собственную символику, которую, впрочем, имеют и муниципальные образования. Наличие административного центра также не дает преимущества единицам с особым статусом по сравнению с обычными муниципальными образованиями.

В Уставах вновь образованных субъектов Федерации имеются, как правило, специальные нормы об этнических меньшинствах. Так, в ст. 42 Устава Пермского края констатируется, что на территории Коми-Пермяцкого округа находятся основные, исторически сложившиеся места проживания коми-пермяцкого народа. Органы государственной власти края создают условия для сохранения и развития языка, духовной культуры и иных составляющих этнической самобытности коми-пермяцкого народа. В официальных сферах общения на территории округа наряду с русским может использоваться коми-пермяцкий язык <4>. На Камчатке обеспечение прав и интересов коренных малочисленных народов гарантируется п. 2 ст. 30 Устава края <5>. Согласно пп. 1 п. 1 ст. 15 Устава Иркутской области обеспечение сохранения и развития национальной самобытности народов, традиционно проживающих на территории Усть-Ордынского Бурятского округа, является одной из целей провозглашения особого статуса округа <6>. В Забайкальском крае в краевом Законодательном Собрании на срок его полномочий образуется консультативно-совещательный орган - Собрание представителей Агинского Бурятского округа, обеспечивающий формирование предложений по защите законных интересов народов, проживающих на территории Агинского Бурятского округа, их прав на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций (п. 3 ст. 106 Устава) <7>.

<4> См.: Устав Пермского края от 27 апреля 2007 г. N 32-ПК. Принят Законодательным Собранием Пермского края 19 апреля 2007 г. // Собрание Законодательства Пермского края. 2007. N 5. Часть I.
<5> См.: Устав Камчатского края от 4 декабря 2008 г. N 141. Принят Законодательным Собранием Камчатского края 14 ноября 2008 г. // Официальные ведомости. 2008. N 199 - 200.
<6> См.: Устав Иркутской области от 17 апреля 2009 г. N 1. Принят Постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 15 апреля 2009 г. N 9/5-ЗС // Областная. 2009. N 45.
<7> См.: Закон Забайкальского края от 17 февраля 2009 г. N 125-33К "Устав Забайкальского края" // Забайкальский рабочий. 2009. N 30.

В структуре исполнительных органов государственной власти краев может действовать специальный исполнительный орган. В Пермском крае - Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края. Руководство Министерством осуществляет глава округа - министр Пермского края, который входит в состав Правительства края. Назначается на должность и освобождается от должности он губернатором по представлению председателя Правительства края. Двойственный статус главы округа позволяет говорить о своеобразной модели представителя края. Он является префектом - представителем края на территории округа. Такая же модель создается в Забайкальском крае, где в структуре исполнительных органов государственной власти края образуется исполнительный орган государственной власти Забайкальского края, осуществляющий функции по взаимодействию с иными исполнительными органами государственной власти Забайкальского края и координации деятельности их территориальных органов на территории Агинского Бурятского округа. Руководитель указанного органа одновременно является заместителем председателя Правительства края. На Камчатке в целях обеспечения реализации на территории Корякского округа единой государственной политики Камчатского края по вопросам, связанным с особым статусом Корякского округа и обеспечением прав и интересов коренных малочисленных народов, в структуре исполнительных органов государственной власти Камчатского края образуется исполнительный орган государственной власти Камчатского края по делам Корякского округа. Вместе с тем на территории Корякского округа могут создаваться территориальные органы иных исполнительных органов государственной власти Камчатского края, входящие в систему исполнительных органов государственной власти края.

В Красноярском крае создание территориального органа исполнительной власти на территориях административно-территориальных единиц с особым статусом закреплено в виде факультативной нормы, а в Иркутской области Администрация Усть-Ордынского Бурятского автономного округа включена в состав исполнительных органов государственной власти области.

В Пермском крае Законодательное Собрание состоит из 60 депутатов, двое из них представлены по квоте, закрепленной за Коми-Пермяцким округом. В Законодательном Собрании Красноярского края насчитывается 52 депутата, по 2 депутата избираются от единиц с особым статусом, но 22 депутата избираются непосредственно от Красноярского края без учета территорий округов и 26 депутатов избираются по единому образуемому на всей территории края краевому избирательному округу. На Камчатке квоты для административно-территориальной единицы с особым статусом не предусмотрены вообще, хотя в Законодательном Собрании края первого созыва 10 депутатов избирались по округам, образованным на территории административно-территориальной единицы с особым статусом. В Иркутской области просто отказались от квотированного представительства единиц с особым статусом (для депутатов первого созыва квота составляет 4 депутата). В Уставе Забайкальского края также не предусмотрены квоты для автономий в парламенте субъекта Федерации (для депутатов первого созыва квота - 5 депутатов). В Федеральных конституционных законах предусматриваются квоты при формировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, но действуют они только в отношении депутатов первого созыва. Следовательно, наличие квотированного представительства в региональном парламенте в любой момент может быть ликвидировано.

На проблему гарантированного представительства единиц с особым статусом в составе регионального законодательного органа обращено внимание еще в Постановлении Совета Федерации Российской Федерации от 19 марта 2008 г. N 86-СФ "О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации". В нем говорится, что полномочий регионального законодателя для закрепления квоты в составе законодательного органа для административно-территориальных единиц с особым статусом явно недостаточно. После окончания срока полномочий депутатов первого созыва во вновь образованных субъектах Российской Федерации формирование депутатского корпуса будет подчиняться общим правилам проведения выборов, установленным Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в том числе требованиям о соблюдении нормы представительства и равенстве избирательных округов по численности. Сохранение гарантированного представительства в законодательном органе в такой ситуации представляется проблематичным. Потребуется либо внесение изменений в упомянутый Федеральный закон "Об основных гарантиях...", либо принятие специального федерального закона об особом статусе автономных округов в составе вновь образованных субъектов Федерации <8>. Однако ни того ни другого до настоящего времени сделано не было.

<8> См.: Постановление Совета Федерации Российской Федерации от 19 марта 2008 г. N 86-СФ "О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 13. Ст. 1206.

В настоящее время сложноустроенными субъектами Федерации в России являются Архангельская и Тюменская области. По сути дела, федеральная власть по отношению к ним поставлена перед трудным выбором. Их статус-кво во многом объясняется благоприятными экономическими условиями в округах, даже несмотря на постоянно уменьшающийся объем полномочий, однако присутствует заинтересованность в процессах объединения со стороны областных властей обоих субъектов. Население округов в большинстве своем вряд ли поддержит идею объединения на референдуме. Его сложно будет заинтересовать строительством перинатальных центров, противотуберкулезных диспансеров и реконструкцией аэропортов. Объединение же в Тюменской области сопряжено еще с другой проблемой. Несмотря на обсуждаемые сценарии по дальнейшей передаче оставшихся полномочий окружных властей областным, по своим экономическим потенциалам Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа уступают лишь Москве, если их укрупнить с областью, то почти посреди России федеральный центр получит настолько мощный в экономическом отношении субъект Федерации, что равных ему не будет. Это не вписывается в концепцию выравнивания экономического развития регионов. Полагаем, что укрупнение Тюменской области в обозримом будущем неуместно. Возможен даже выход округов из области как решение проблемы "матрешки", вариант по передаче полномочий области можно будет реализовать в Архангельске. Исходя из сложившейся ситуации, до 31 декабря 2015 г. был продлен договор между органами государственной власти Тюменской области и обоих округов, который закрепляет сложившуюся систему отношений в сложноустроенном субъекте <9>. Продолжают эффективно функционировать на территории области Совет Губернаторов и Совет трех Дум.

<9> См.: Закон ХМАО от 5 июня 2008 г. N 45 "О договоре между органами государственной власти Тюменской области, ХМАО и ЯНАО о продлении (пролонгации) действия договора между органами государственной власти Тюменской области, ХМАО и ЯНАО от 9 июля 2004 г." // СЗ ХМАО (спецвыпуск). 2008. N 30 (часть II). Ст. 3616.

Очевидно, вопрос об укрупнении либо разукрупнении Тюменской области остается открытым. Наиболее действенный способ разрешить его - принять наконец-то федеральный конституционный закон об изменении статуса субъекта Российской Федерации (ч. 5 ст. 66 Конституции), в котором предусмотреть возможность выхода автономного округа из состава области. Тогда можно будет ликвидировать такую аномалию в российском федеративном устройстве, как сложноустроенные субъекты Федерации.