Мудрый Юрист

Государственно-правовое регулирование отношений в градостроительной сфере (системный подход) *

<*> Filimonov R.E. State-law regulation of relations in town-planning sphere.

Филимонов Р.Е., соискатель кафедры теории и истории права и государства Северо-Западной академии государственной службы.

Проблематика государственно-правового регулирования в градостроительной сфере актуализирована общемировой тенденцией урбанизации, т.е. факторами глобального порядка, она весьма значима в связи с особенностями, определяющими современную социально-экономическую ситуацию в России.

Ключевые слова: государство, государственно-правовое регулирование, правоотношения, градостроительная сфера, законодательство, системный подход.

The problem of state-law regulation in town-planning sphere is actualized by the world tendency of urbanization i.e. the factor of global level, it is very important in connection with the peculiarities determining contemporary social-economy situation on Russia.

Key words: state, state-law regulation, legal relations, town-planning sphere, legislation, systemic approach.

В Градостроительном кодексе РФ градостроительная деятельность определяется как "деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства" (п. 1 ст. 1) <1>. Законодатель в приведенной дефиниции фактически охарактеризовал не конкретный вид деятельности, а указал несколько ее видов, определив границы интересуемой области социальной реальности, а если исходить из категорий теории систем или теории управления, то определил объект регулирования. При этом в приведенной нормативной дефиниции отражено в известной степени упорядоченное представление об объекте с точки зрения стоящей перед законодателем цели. В качестве элементов этой системы выступают конкретные виды социальной деятельности. Устойчивые связи, объединяющие соответствующие элементы, определяются включенностью перечисленных конкретных видов деятельности в целенаправленный процесс "развития территорий, в том числе городов и иных поселений", что также вытекает из содержания самой законодательной дефиниции.

<1> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // Парламентская газета. N 5 - 6. 2005. 14 янв.

Системно рассматриваемое градостроительство как любой объект определяется относительно окружающей среды, под которой, в свою очередь, понимается совокупность объектов, которые окружают исследуемый объект и прямо или косвенно взаимодействуют с ним. При этом особый интерес для системного исследования представляет так называемая целевая среда, т.е. совокупность условий и факторов, действующих в непосредственном окружении системы и оказывающих прямое воздействие на установление целей и способов их реализации. В этой связи градостроительство в единстве с целевой средой может рассматриваться в качестве сферы градостроительной деятельности. Это обусловлено и общеупотребительным пониманием сферы как некой области, определяемой пределами распространения чего-либо, т.е. сферы деятельности. Но при этом отмечается, что градостроительная сфера в конечном счете определяется не только отдельными видами градостроительной деятельности, но и градостроительной деятельностью в ее комплексном, системном понимании. По нашему мнению, она должна пониматься несколько шире, так как определяется и иными видами деятельности, осуществляемой в обществе, прямо неотносимыми законодателем к градостроительству. Градостроительная сфера должна определяться содержанием интересов субъектов. Вместе с тем в действующем Градостроительном кодексе Российской Федерации (в отличие от предшествующего) этот аспект подробно не регламентирован, но при этом уточнена градация социальных интересов. Например, в ст. 9 ведется речь об учете интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. При этом законодатель апеллирует к категории "область градостроительной деятельности", а также ведет речь о нормативно-правовом регулировании в сфере градостроительства (ст. 6.1). Аналогичный подход соответственно отражен и в подзаконных актах. Например, в Положении о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству закрепляется, что данное Агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим определенные функции, в том числе в сфере градостроительства <2>. Таким образом, можно констатировать, что категория "сфера градостроительства" относится к терминам действующего законодательства.

<2> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2568.

В рамках градостроительной сферы специфической областью регулятивного воздействия, осуществляемого посредством правовых норм, выступают социальные отношения, возникающие по поводу реализации соответствующих жизненных потребностей. Детерминированное конкретными интересами поведение субъектов осуществляется в постоянном взаимодействии с поведенческими проявлениями иных субъектов, также реализующих свои интересы в данной сфере. При этом основная задача государственно-правового регулирования заключается в снятии противоречий между интересами общества, личности, государства при максимально возможном обеспечении соответствующих нужд и потребностей субъектов градостроительных отношений. При этом взаимодействия субъектов, осуществляемые в целях реализации индивидуальных, корпоративных и публичных интересов, подпадая под действие соответствующей правовой нормы, приобретают качество правоотношений, что отражено в ст. 4 Градостроительного кодекса РФ, озаглавленной "Отношения, регулируемые законодательством о градостроительной деятельности".

В действующем градостроительном законодательстве круг отношений в градостроительной сфере определяется как на основе материального критерия, т.е. вычленяются виды регулируемой деятельности, так и исходя из формально-юридического критерия, т.е. путем перечисления формально-юридических источников. В частности, фиксируется, что законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов. В Кодексе эти отношения определяются термином "градостроительные отношения". При этом указывается, что к отношениям, связанным с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности, нормы законодательства о градостроительной деятельности применяются, если данные отношения не урегулированы законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, законодательством Российской Федерации о безопасности гидротехнических сооружений, законодательством Российской Федерации о промышленной безопасности опасных производственных объектов, законодательством Российской Федерации об использовании атомной энергии, техническими регламентами. Таким образом, пример Градостроительного кодекса Российской Федерации демонстрирует дуализм, двойственную объективно-субъективную природу правоотношений. С одной стороны, это объективно возникающие взаимодействия между субъектами, обусловленные их жизненными потребностями, возникающими и нарастающими в процессе урбанизации (приобретение и расширение жилплощади, доступ к городским объектам, торговые сети, транспортные коммуникации, места отдыха, техническая и экологическая безопасность и т.д.). С другой стороны, это взаимодействия, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в зависимости от волеустановления субъектов. А так как процессы урбанизации носят масштабный характер, имеют общесоциальное значение, то государство выступает основным, важнейшим регулятором этих отношений и осуществляет комплексное, межотраслевое правовое воздействие как на отдельные градостроительное отношения, так и на всю градостроительную сферу. Поэтому соответствующие отношения регулируются и нормами отраслевого законодательства, предметом которого не являются собственно градостроительные отношения.

Исходя из вышеизложенного, представляется возможным сформулировать понятие градостроительного правоотношения: это вид социального отношения, урегулированного правовыми нормами (исходящими от государства либо санкционированными государством), возникающий между субъектами права в связи с осуществлением градостроительной деятельности, а также в связи с осуществлением иных видов деятельности, обусловленных необходимостью реализации частных, общественных и государственных интересов в градостроительной сфере.

В исследовательских целях государственно-правовое регулирование целесообразно рассматривать с позиции системного подхода, что предполагает выделение элементного состава и структуры. В качестве элементов выступают прежде всего субъекты градостроительных отношений. Они являются носителями предметно-практической деятельности, оказывая целенаправленное регулятивное воздействие на поведение иных участников отношений, или же их поведение попадает в сферу такого воздействия.

В ст. 5 Градостроительного кодекса РФ, которая имеет соответствующее название - "Субъекты градостроительных отношений", закреплено, что "субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица" (ч. 1). В ч. 2 данной статьи уточняется, что "от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в градостроительных отношениях выступают соответственно органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции". Таким образом, законодатель определил круг субъектов путем формально-юридического закрепления, но при этом, что вполне естественно, в Кодексе четко не определен общий, универсальный критерий, в соответствии с которым те или иные субъекты социальных отношений могут выступать в качестве субъектов градостроительных отношений. Не определены и материальные критерии, позволяющие относить тех или иных участников градостроительных отношений к категории субъектов градостроительных правоотношений, т.е. отношений, урегулированных правовыми нормами.

В этой связи уместно апеллирование к общетеоретическому аспекту проблемы с указанием на то, что в качестве субъектов принято рассматривать индивидов или социальные группы, являющиеся источником активности, направленной на объект. Активная деятельность субъекта является необходимым условием, благодаря которому тот или иной фрагмент объективной реальности выступает в качестве объекта. Рассматриваемые в таком контексте субъекты правоотношений - это индивиды или социальные группы, участвующие в отношениях урегулированных нормами права, выступающие в этих отношениях в качестве источников активности и имеющие субъективные права и юридические обязанности. Таким образом, для участия в правоотношении, в том числе и детерминированном спецификой градостроительной сферы, индивиды и коллективы должны обладать совокупностью определенных качеств, которые устанавливаются нормами права для возможных (предполагаемых) участников правоотношений, т.е. должны обладать правосубъектностью, которая отражает их фактическое социальное положение, закрепленное государством. При этом исследование прикладного аспекта правосубъектности усложняется тем, что в настоящее время в юридической науке нет однозначного подхода к пониманию соответствующего явления. Несмотря на многообразие точек зрения по данному вопросу, все они в целом сходятся на том, что под правосубъектностью подразумевается единство правоспособности и дееспособности как свойств, позволяющих выступать тому или иному лицу в качестве участника правоотношения. Именно эти особенности учитываются в "классическом" понятии, согласно которому правосубъектность интерпретируется как способность обладать субъективными правами и юридическими обязанностями, а также своими действиями приобретать и осуществлять их. В соответствии с данным толкованием правосубъектность участника градостроительных отношений можно определить как способность лица обладать субъективными правами и юридическими обязанностями, а также своими действиями приобретать и осуществлять их в связи с необходимостью реализации частных, общественных и государственных интересов в градостроительной сфере.

В основу официальной классификации субъектов градостроительных правоотношений положен как государственно-правовой критерий, предполагающий градацию субъектов на основе принципа федерализма (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), так и гражданско-правовой критерий, предполагающий градацию на физических и юридических лиц. При этом соответствующие субъекты выступают в градостроительных правоотношениях в двух качествах - в качестве субъекта, оказывающего регулятивное воздействие, и в качестве субъекта, чье поведение в градостроительной сфере подпадает под государственно-правовое регулирование. Таким образом, субъекты выделяются еще и на основе обособления двух групп правоотношений - публично-правовых и частноправовых. Кроме субъектного состава любая система социального регулирования предполагает наличие средств воздействия. При этом особенность государственно-правового регулирования определяется спецификой этих средств, которые в юридической науке обозначаются термином "правовые средства".

В теории права феномен правовых средств, как правило, рассматривается через призму инструментального подхода. При этом под правовыми средствами понимаются "правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей" <3>. В соответствии с таким подходом под средствами государственно-правового регулирования в градостроительной сфере следует понимать правовые явления, при помощи которых оказывается воздействие на поведение участников соответствующих общественных отношений. В качестве таких правовых явлений выделяются правовые нормы, правоприменительные акты и правосознание участников градостроительных отношений. Этот комплекс правовых средств в целом соответствует распространенному в теоретико-правовой науке подходу.

<3> Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 1998. N 8. С. 66 - 67.

Сочетание правовых норм, индивидуальных актов, правовых принципов и специфика приложения конкретного юридического инструментария к соответствующему виду градостроительной деятельности, а также порядок соотношения нормативно закрепленных способов воздействия (ограничений, запретов, дозволений) обусловливают специфику метода правового регулирования в градостроительной сфере. Содержание категории "метод государственно-правового регулирования в градостроительной сфере" позволяет уяснить, как осуществляется государственное регулятивное воздействие на процесс территориального развития, каким образом с юридической точки зрения управляются процессы территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства и пр. Метод государственно-правового регулирования в данном случае "дает ответы на вопросы, как, каким образом, посредством каких приемов, способов, средств... отрасль права воздействует на определенный круг отношений между людьми, составляющий предмет ее регулирования" <4>. Метод правового регулирования в градостроительной сфере - это широкое комплексное понятие, включающее в себя как приемы, так и способы регулятивного воздействия. Методами государственно-правового регулирования в градостроительной сфере выступают приемы и способы государственного воздействия на градостроительные отношения, которые в определенном сочетании обеспечивают оптимальное соотношение частных, общественных и государственных интересов, детерминированных процессами урбанизации.

<4> Байтин М.И. Сущность права (современное нормативное правопонимание на грани двух веков). 2-е изд., перераб. и доп. М.: ООО "ИД "Право и государство", 2005. С. 285.

В юридической науке традиционно выделяют два основных метода правового регулирования: императивный и диспозитивный. При этом ведутся оживленные дебаты по вопросу о целесообразности наиболее широкого применения одного из этих методов в процессе государственно-правового регулирования в градостроительной сфере.

По нашему мнению, оптимальной представляется модель сбалансированного сочетания правовых средств, методов императивного и диспозитивного регулирования. Вместе с тем в сегодняшних условиях очевидна важность и необходимость четкого следования требованиям этой модели для всех субъектов градостроительных отношений. Сегодня налицо также острая потребность в выработке юридических механизмов реализации ряда положений действующего законодательства в части внедрения основ саморегулирования в градостроительную сферу.