Мудрый Юрист

К вопросу о внешних обстоятельствах административного правонарушения

Никитин Александр Сергеевич - кандидат юридических наук, исполняющий обязанности заведующего кафедрой административного и таможенного права Российской таможенной академии.

В статье рассматриваются признаки правонарушения, анализируются внешние признаки административного правонарушения, а также определяется, насколько названные признаки влияют на квалификацию административного правонарушения.

Ключевые слова: правонарушение, общественная опасность, противоправность, виновность, наказуемость, состав, объективные и субъективные признаки правонарушения, субъект правонарушения.

On the Question of external circumstances of administrative offences

A.S. Nikitin

The article considers the evidence of violations of law. The author analyzed the external signs of an administrative offence and showed how the mentioned signs infuenced the administrative offence to be qualifed.

Key words: violation of law, public security, illegality, commitment of guilt, punishment, case, objective and subjective evidence of violation, subject of violation.

Помимо того что противоправность в рамках административного правонарушения формируется обычно правонарушителем в ходе его противоправных действий (бездействия) и их результатов, на административную противоправность оказывает активное влияние также ряд относительно внешних факторов, от наличия либо отсутствия которых зависит конечный итог по конкретному делу об административном правонарушении.

Эти относительно внешние факторы, как правило, связаны с различными мерами соблюдения принципов административной ответственности, с выявлением и фиксацией доказательств о противоправности рассматриваемого административного правонарушения, которые осуществляют должностные лица административно-юрисдикционных органов. Хотя перечисленными факторами не ограничивается данное негативное влияние. Указанный круг факторов можно, естественно, расширять, но в основном он сводится к следующим нарушениям.

Во-первых, в настоящее время закон существенно ограничивает проведение компетентными органами контрольных и надзорных проверок, в рамках которых выявлялась основная масса административных правонарушений. Он жестко пресекает проведение произвольных проверок, сводя их к безрезультатности. Хотя они еще до недавнего времени были обычным явлением.

В Законе указано, что "результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя".

Более того, Закон достаточно четко конкретизирует перечень грубых нарушений требований к организации и проведению проверок. К числу таких грубых нарушений он относит:

<1> См.: ст. 20 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

Надо признать, что такая административная практика не только облегчает жизнь субъектов малого и среднего предпринимательства, но и существенным образом экономит деньги государства. "Как подсчитало недавно Минэкономразвития, каждый год в стране проводится 20 млн. проверок. И это без учета визитов налоговой инспекции и правоохранительных органов. Значит, плюс еще несколько миллионов гостей с полномочиями.

Из казны на работу армады проверяющих уходили миллиарды. Бумага, скрепки, чернила - все стоит денег. А если комиссия приезжала на машине, еще и бензин оплачивался из бюджета. Одна проверка сама по себе требовала немного средств, но умножьте сумму на 20 млн. - и цифры получаются уже астрономические.

Этим деньгам стоило найти более разумное применение. Как сообщил начальник Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генпрокуратуры Анатолий Паламарчук, всего контрольные полномочия выполняют 30 федеральных органов исполнительной власти, контрольные органы субъектов РФ и органы муниципального контроля. Некоторые из них дублируют друг друга. А все вместе создают пресс для бизнеса" <2>.

<2> См.: Орлов П. Незваный гость хуже инспектора. Прокуратуре поручено защищать малый и средний бизнес // Российская газета (Неделя). 2009. 9 июля.

От себя следует добавить, что от произвола в части проверок выигрывали только одни чиновники, поскольку здесь был их завуалированный приработок (кормление) от имени государства, которым они компенсировали относительно маленькие зарплаты. Следующим грамотным шагом государства в этом направлении для сбалансированности ситуации должна быть реальная прибавка к жалованью чиновника, ибо "бедный чиновник - коррумпированный чиновник".

Во-вторых, к числу относительно внешних факторов, влияющих на реализацию административной ответственности по фактам противоправного поведения правонарушителя, следует отнести также незаконное использование должностными лицами правоохранительных органов в административном процессе фактических данных в качестве доказательств. В данном случае мы имеем в виду запрет, предусмотренный в ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ, где сказано, что "не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона".

Следовательно, доказательства, которые наглядно и объективно фиксируют событие конкретного административного правонарушения, но неправильно оформленные процессуально, не будут иметь при разбирательстве доказательственную силу, что сводит все усилия должностных лиц правоохранительных органов по конкретному делу об административном правонарушении насмарку.

В-третьих, достаточно важным внешним фактором, существенно влияющим "на судьбу" противоправности конкретного административного правонарушения, являются нарушения принципов законодательства об административных правонарушениях: принципа равенства (ст. 1.4); презумпции невиновности (ст. 1.5); принцип законности (ст. 1.6). Все названные принципы, несомненно, уходят своими корнями в Конституцию РФ.

Однако, говоря о принципах административного законодательства, мы должны отметить, что этим вопросом ученые-административисты практически интересуются слабо. Возник парадокс в приоритетах норм административной ответственности. Нормы-принципы, на основе которых базируется буквально все материальное и процессуальное законодательство об административных правонарушениях, совершенно не обеспечены административными санкциями. Законодатель даже не оговаривает вопрос, каковы последствия для дела об административном правонарушении, если в рамках его не соблюдается тот или иной принцип? Интересен, на наш взгляд, также вопрос о применении принципов КоАП РФ в административной практике.

Нами было исследовано сто постановлений по делам об административных правонарушениях высших судебных инстанций (Конституционный Суд РФ; судов общей юрисдикции и арбитражных судов разных уровней), где принимались решения с учетом различных принципов права. Цель нашего анализа заключалась в том, чтобы ответить на вопрос: насколько востребованы принципы КоАП РФ в судебной практике по делам об административных правонарушениях?

Причем анализу подвергались вышеуказанные документы из самых разных регионов РФ, о чем будут свидетельствовать ссылки на материалы конкретных дел об административных правонарушениях. Наша выборка дел была произвольной, но касалась самого широкого спектра видов административных правонарушений.

В процессе анализа было установлено, что принцип презумпции невиновности был применен в 9% постановлений по делам об административных правонарушениях, принцип законности - в 2%, а принцип равенства - в 10%. Причем последний принцип нами умышленно искажен, потому что в восьми из десяти постановлений говорилось не о принципе "равенства перед законом", который закреплен в ст. 1.4 КоАП РФ. В них было сказано о принципе "равноправия сторон", предусмотренном в ст. 8 АПК РФ. Хотя в данном Кодексе имеется и ст. 7, где закреплено "равенство всех перед законом и судом", но ею судьи не хотят почему-то пользоваться. Поэтому говорить об использовании принципа равенства в указанных постановлениях можно очень условно. Оставшиеся два постановления были приняты Конституционным Судом РФ, в которых сделаны ссылки на ст. 19 Конституции РФ и на "общие принципы права" <3>.

<3> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 марта 1998 N 8-П "По делу о проверке конституционности ст. 266 Таможенного кодекса РФ, части второй ст. 85 и ст. 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан М.М. Гаглоевой и А.Б. Пестрякова" // Собрание законодательства РФ. 1998. N 12. Ст. 1458.

Следовательно, принцип "равенства перед законом", предусмотренный ст. 1.4 КоАП РФ, как показала выборка, недостаточно востребован в административной практике судебных инстанций РФ. Данный результат очень печален для нашей юриспруденции и о многом говорит.

Неудивительно, что положения принципов недостаточно применяются не только должностными лицами органов исполнительной власти, но и российским правосудием. Если говорить в целом о принципах законодательства об административных правонарушениях, то они определены в КоАП РФ очень слабо. Рассмотрим некоторые негативные стороны данного обстоятельства.

  1. Прежде всего целесообразно обратиться к качеству изложения содержания принципов. Они составлены неудачно, что и порождает их невостребованность. Возьмем, например, ст. 1.6 КоАП РФ, "Обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением". Законодатель сразу же в первой части статьи закрепляет нормативные положения об административном наказании, совершенно вычеркивая важные аспекты административного правонарушения. Возникает из статьи такое впечатление, что вся суть административной ответственности сведена к наказанию. За "кадром" остались сложные, спорные и конфликтные вопросы административного правонарушения, совершаемого разными видами субъектов административной ответственности. Попросту законодатель самоустранился от решения их по существу. Причины такого бездействия неизвестны. Отсюда такое отношение правоприменителей к данному принципу (2%).
  2. Нужна ревизия количества принципов. Почему их только три, а не больше или меньше? Чем объяснить именно такой количественный набор принципов? На наш взгляд, не хватает здесь, как минимум, принципа справедливости. Хотя если внимательно вчитаться в текст КоАП РФ, то можно обнаружить его присутствие.

Например, ст. 6 УК РФ закрепляет "принцип справедливости" следующим образом: "1. Наказание и иные меры уголовно-правового характера, применяемые к лицу, совершившему преступление, должны быть справедливыми, то есть соответствовать характеру и степени общественной опасности преступления, обстоятельствам его совершения и личности виновного. 2. Никто не может нести уголовную ответственность дважды за одно и то же преступление".

Приблизительно аналогичные положения мы находим также в ч. ч. 2 и 5 ст. 4.1 КоАП РФ, где сказано, что "2. При назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность"; "5. Никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение".

  1. Неопределенность положения принципов усиливается их местом расположения в КоАП РФ. Название главы 1 законодатель определяет как "Задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях". Однако помимо задач и принципов в главе присутствуют: предметы ведения (ст. 1.3); действие законодательства во времени и пространстве (ст. ст. 1.7 и 1.8), положение которых не ясно, поскольку сами принципы не названы принципами.

Подобная ситуация с принципами существует в АПК и ГПК РФ. Непонятно, где начинаются принципы, а где они заканчиваются? Что считать принципом, а что нет? Всякий закон должен быть четким, конкретным и понятным для самого малограмотного человека, не говоря уже о юристах. Такая эклектика в КоАП РФ не придает закону авторитета и популярности. Вместе с тем российское законодательство знает достаточно много приемлемых вариантов решения рассматриваемой задачи. Так, например:

<4> См.: ст. 4.2 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях. Минск, 2007. С. 57.
  1. Одним из существенных моментов, определяющих недостаточный статус принципов, является то, что отсутствуют в российском законодательстве реальные правовые меры ответственности за нарушение принципов законодательства. Возник парадокс в приоритетах норм административной ответственности. Нормы-принципы, на основе которых базируется буквально все материальное и процессуальное законодательство об административных правонарушениях, совершенно не обеспечено административными санкциями. О таковых не поднимается даже вопрос.

Зато правовые нормы, регламентирующие ответственность за административные правонарушения, охраняются административными наказаниями в Особенной части КоАП РФ. Таким образом, фундамент законодательства слаб, беззащитен и декларативен, ибо создан законодателем для проформы и дутой показухи терминов. Поэтому фундамент не соответствует самому зданию данного законодательства.

К вышесказанному на наш взгляд, следует добавить, что правовые принципы имеют значимость прежде всего тогда, если они не только декларируют основополагающие правовые положения, но и защищены и охраняемы конкретными правовыми санкциями. Когда, например, нарушается норма-принцип в международном праве, то последствия, возникшие в результате такого нарушения, автоматически считаются ничтожными. Их не требуется признавать незаконными через судебные органы. Они по самому факту являются таковыми.

Здесь необходимо вспомнить ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, где закреплено, что "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".

Аналогичные положения предусмотрены и в ч. 2 ст. 1.1 КоАП РФ, которые закрепляют, что "настоящий Кодекс основывается на Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах РФ. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора".

Перечисленные положения очень актуальны, а особенно тогда, когда в российском законодательстве отсутствуют ответы на конкретные вопросы. Поэтому и мы воспользуемся международным законодательством для обеспечения защищенности принципов законодательства об административных правонарушениях. В частности, в международном праве принято, что "договор является ничтожным, если его заключение явилось результатом угрозы силой или ее применения в нарушение принципов международного права, воплощенных в Уставе Организации Объединенных Наций" <5>. Подобные положения имеются и в других документах международного права <6>.

<5> См.: ст. 52 Венской конвенции о праве международных договоров, заключенной в г. Вене 23.05.1969. // Международное публичное право: Сборник документов. Т. 1. М.: БЕК, 1996. С. 67 - 87. Конвенция вступила в силу 27.01.1980. СССР присоединился к Конвенции с оговорками и заявлением (Указ Президиума ВС СССР от 04.04.1986 N 4407-XI). Грамота о присоединении сдана на хранение Генеральному секретарю ООН 29.04.1986. Конвенция вступила в силу для СССР 29.05.1986.
<6> См., Венская конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями, заключенная в г. Вене 21.03.1986. // Международное публичное право: Сборник документов. Т. 1. М.: БЕК, 1996. С. 87 - 113. К сожалению, Россия не участвует в этой Конвенции.

Помимо норм материального права, защищающих принципы законодательства, международное сообщество активно формирует прецеденты рассматриваемой направленности. Так, например, Европейский суд по правам человека признал ничтожным судебный процесс президиума Читинского областного суда из-за того, что последний нарушил принцип правовой определенности <7>. Думается, что подобные примеры полезны и для российского законодательства.

<7> Пункт 23 Постановления Европейского суда по правам человека от 1 декабря 2005 г. "Дело "СМАРЫГИН (SMARYGIN) против Российской Федерации" // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2006. N 6. С. 53.

Более того, отдельные положения можно было бы заимствовать в других отраслях права. Например, в соответствии со ст. 166 ГК РФ "требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки может быть предъявлено любым заинтересованным лицом. Суд вправе применить такие последствия по собственной инициативе". Подобную практику инициативы целесообразно распространить в КоАП РФ на все административно-юрисдикционные органы и потерпевших от административных правонарушений. К сожалению, наше законодательство об административных правонарушениях не только не решает указанные вопросы, но и не ставит их перед компетентными инстанциями.

Говоря о КоАП РФ, следует заметить, что законодателю целесообразно было бы включить в ст. 24.5, в самое начало перечня обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, такое основание, как "нарушение принципа законодательства об административных правонарушениях". Эти положения в праве "заиграли" бы совершенно другими "красками"! Граждане бы получили дополнительные гарантии от произвола и беззакония, а правоприменителей это заставило бы повысить качество своей работы, чтобы не быть наказанными за их "разваленные" дела об административных правонарушениях.

Итак, подведем некоторые итоги. Прежде всего, следует сказать, что подобных относительно внешних обстоятельств, влияющих на исход административного правонарушения, много, но мы из-за малых возможностей остановились только на трех. Всех их при такой непохожести роднит одно общее свойство, которое заключается в том, что перечисленные факторы, парадоксально, но факт, находятся всего лишь в косвенной зависимости с противоправностью конкретного административного правонарушения, но зато от них прямо зависит конечный результат рассматриваемого административного правонарушения.

Следовательно, при всей идеальности выявления и фиксации противоправности указанного правонарушения оно "разваливается" от косвенного негативного воздействия. Стало быть, внешний фактор "бьет" по административному правонарушению в целом, а оно, в свою очередь, сводит на нет нормативное основание административной ответственности, делая бесполезной даже идеальную противоправность. Итог один - административный правонарушитель при всей наглядности события административного правонарушения остается безнаказанным. Поэтому, на наш взгляд, данную проблему нужно решать комплексно, по всем направлениям и сразу.