Мудрый Юрист

Принципы построения системы финансового мониторинга в финансовых институтах *

<*> Proshunin M.M. Principles of formation of the system of financial monitoring in financial institutes.

Прошунин М.М., доцент кафедры административного и финансового права РУДН, кандидат юридических наук.

В настоящей статье рассматриваются принципы, на основе которых осуществляется функционирование внутренних систем финансового мониторинга в отдельных агентах финансового мониторинга. Автором анализируются элементы системы финансового мониторинга и принципы ее функционирования, в том числе принцип "рискового подхода".

Ключевые слова: финансовый мониторинг, противодействие легализации, внутренний контроль, принципы построения системы финансового мониторинга, принцип "рискового подхода".

The article considers the fundamental principles of functioning of internal systems of financial monitoring in separate agents of financial monitoring. The author considers the elements of the system of financial monitoring and principles of functioning thereof including the principle of "risky approach".

Key words: financial monitoring, counteraction of legalization, internal control, principles of formation of the system of financial monitoring, principle of "risky approach".

Построение любой организационно-правовой конструкции, предполагающей постоянное взаимодействие ее составляющих, требует системного подхода, который впоследствии должен обеспечить построение системы с ее новыми качественными характеристиками. Так, В.Г. Афанасьев определял систему как совокупность компонентов, взаимодействие которых порождает новые качества, которые не присущи ее отдельным составляющим <1>.

<1> Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1973. С. 8.

Не является исключением из данного постулата и построение системы финансового мониторинга в отдельной финансовой организации. Как известно, правовой основой системы построения финансового мониторинга стала XV Рекомендация Сорока рекомендаций ФАТФ <2>, установившая четырехзвенную правовую конструкцию системы финансового мониторинга в отдельном финансовом институте.

<2> URL: http://www.fatf-gafi.org/document/28/0,3343,en_32250379_32236930_33658140_1_1_1_1,00.html#Legal_Systems (11.03.2009).

Среди нормативных источников национальных законодательств наиболее четко требования к звеньям данной системы сформулированы в законодательстве США (PATRIOT Act), которое являются зеркальным отражением указанной выше Рекомендации. Так, в соответствии с разделом 352 PATRIOT Act от 26 октября 2001 г. и Регуляцией H Совета Федеральной резервной системы финансовые институты США обязаны установить внутреннюю программу по ПОД (AML program): 1) разработать внутренние документы, процедуры и контрольные мероприятия; 2) назначить специальное должностное лицо за внутреннюю систему ПОД/ФТ; 3) установить планы обучения по вопросам ПОД/ФТ; 4) установить независимый внутренний контроль системы ПОД в финансовом институте <3>.

<3> 31 U.S.C. paragraph 5318(h) (PATRIOT Act paragraph 352).

Таким образом, международным стандартом в области построения системы финансового мониторинга в отдельно взятом финансовом институте является система финансового мониторинга, состоящая из четырех основных элементов, это: 1) организационно-функциональная составляющая; 2) назначение специального должностного лица; 3) образовательно-методологическая составляющая и, наконец, 4) системы внутреннего контроля. На наш взгляд, наиболее уместно говорить о четырех составных частях системы финансового мониторинга в финансовом институте.

Первая часть представлена совокупностью внутренних документов, регулирующих вопросы ПОД/ФТ в финансовом институте или, иными словами, нормативной основы системы финансового мониторинга в финансовом учреждении. Данная составляющая представляет собой локальную правовую основу для деятельности финансового института, являясь продолжением нормативно-правовой базы в сфере финансового мониторинга, подготовленной законодательными и иными нормотворческими органами.

Вторая часть системы финансового мониторинга представляет собой непосредственно набор мер, направленных на противодействие легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма, являясь функциональной составляющей. Представляется, что обучение следует рассматривать как одну из мер по ПОД/ФТ, а не как самостоятельную часть внутренней системы финансового мониторинга. К данным мерам следует отнести идентификацию клиентов и их выгодоприобретателей, обязательный и факультативный финансовый мониторинг и т.д.

В рамках указанной составной части на основе осуществляемых финансовыми учреждениями мер по ПОД/ФТ следует выделить ряд основополагающих мер, определяющих контрольное содержание финансового мониторинга, к которым следует отнести такие меры, как: 1) идентификация клиента и его выгодоприобретателя; 2) мониторинг операций клиентов и их выгодоприобретателей; 3) направление сообщений в Росфинмониторинг по факту выявления операций или на основании запросов Росфинмониторинга; 4) фиксирование информации в сфере финансового мониторинга; 5) обучение персонала субъекта финансового мониторинга.

Наиболее сжато это можно сформулировать в виде принципа построения системы финансового мониторинга ИМУНО:

И - идентификация клиента;

М - мониторинг операций;

У - уведомление о подозрительных операциях/сделках;

Н - наличие (хранение) документов об операциях/сделках;

О - обучение сотрудников.

Само название принципа несколько созвучно слову "иммунитет". На наш взгляд, неукоснительное соблюдение данного принципа дает возможность выработать стойкую сопротивляемость кредитной организации любой противоправной деятельности, связанной с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма <4>.

<4> См. подробнее: Прошунин М.М. Кредитная организация как субъект финансового мониторинга (правовой аспект): Монография. М., 2009. С. 36.

Субъектная составляющая представлена третьей частью системы финансового мониторинга - это правовое положение ответственного сотрудника (специального должностного лица) финансового института в сфере ПОД/ФТ, его деятельность по организации и обеспечению функционирования внутренней системы финансового мониторинга в финансовом институте.

И наконец, четвертая (контрольная составляющая) часть - это совокупность контрольных действий, позволяющих оценить соответствие организации и функционирования системы действующему законодательству и способность противодействовать легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма.

Финансовый мониторинг можно рассматривать как государственный и как внутрикорпоративный контроль, последний обусловлен частным интересом финансового института исключить любую причастность к противоправной деятельности по отмыванию преступных доходов или финансированию терроризма.

В свою очередь, финансовый мониторинг как вид внутрикорпоративного контроля является составной частью всей системы внутреннего контроля, созданной в финансовом институте. Наряду с финансовым мониторингом, осуществляемым ответственным сотрудником финансового института, в систему внутреннего контроля субъекта финансового мониторинга входит общее собрание участников (акционеров) субъекта финансового мониторинга, наблюдательный совет, единоличный исполнительный орган и его заместители, главный бухгалтер и его заместители, ревизор (ревизионная комиссия), служба внутреннего контроля, ответственная за разработку и осуществление принципов и методов внутреннего контроля.

Финансовый мониторинг как один из видов деятельности финансового института также становится объектом проверки со стороны органов, осуществляющих контрольные функции. Все контрольные органы, осуществляющие проверку в сфере финансового мониторинга, можно разделить на две основные группы: внутренние и внешние контрольные органы. Так, к внутренним контрольным органам относятся общее собрание участников (акционеров) субъекта финансового мониторинга, наблюдательный совет, единоличный исполнительный орган и его заместители, главный бухгалтер и его заместители, ревизор (ревизионная комиссия), служба внутреннего контроля, ответственная за разработку и осуществление принципов и методов внутреннего контроля. В свою очередь, к внешним контрольным органам следует отнести аудиторов, аудиторские организации <5>, контрольные подразделения саморегулируемых организаций, участником/членом которых является субъект финансового мониторинга, чья деятельность стала предметом проверки. На наш взгляд, будет уместным привести слова И.В. Рукавишниковой, утверждающей, что "подобные либеральные тенденции в развитии метода финансового права объясняются общим направлением государственной финансовой политики. Сочетание управляющего государственного вмешательства в процесс функционирования финансовой системы с элементами саморегулирования отдельных ее сегментов позволяет осуществлять более эффективный контроль за выполнением финансово-правовых обязанностей подчиненными субъектами..." <6>.

<5> См. подробнее: Ляховский В., Красюкова Е. Особенности аудита в целях ПОД/ФТ (о нарушениях, выявленных в ходе аудиторских проверок деятельности кредитных организаций в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма // Бухгалтерия и банки. 2009. N 1.
<6> Рукавишникова И.В. Метод финансового права: Монография. М., 2004. С. 69.

В рамках работы внутренних контрольных органов финансового института контрольная деятельность находит свое выражение в надлежащем выполнении обязанностей, возложенных на данные структурные подразделения/органы управления, а именно рассмотрение органами управления отчетов ответственного сотрудника по ПОД/ФТ, проведение проверок по вопросам ПОД/ФТ службой внутреннего контроля финансового института, ревизионной комиссией (ревизором), а также анализ операций и сделок бухгалтерией в рамках осуществления бухгалтерского учета и составления отчетности финансового института. В свою очередь, контрольная деятельность внешних органов заключается в проведении комплексных и тематических проверок в целях подтверждения соблюдения финансовыми институтами законодательства о финансовом мониторинге, внутренних стандартов саморегулируемых организаций.

Таким образом, четырехзвенная структура предполагает: существование нормативных начал в виде принятых локальных правовых актов, деятельность структурных подразделений во главе с ответственным сотрудником по ПОД/ФТ по принятию различных мер, направленных на ПОД/ФТ, и, наконец, независимый контроль за созданной и функционирующей системой финансового мониторинга.

Вместе с тем данные составные части оставались бы лишь набором элементов, не порождая синергию, без наличия общности принципов осуществления финансового мониторинга. Специфическими принципами финансового мониторинга, характерными только для данной системы, являются принципы всеобщности, многоуровневости, персональной ответственности, непрерывности и конфиденциальности, а также принцип добросовестности.

Основным принципом построения любой системы финансового мониторинга является принцип всеобщности. Принцип всеобщности в рамках субъектно-объектных отношений предполагает, с одной стороны, участие всех сотрудников субъекта финансового мониторинга в противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а с другой - осуществление мониторинга всех без исключения операций и сделок, попадающих в объектив финансового мониторинга. В последнем случае любые исключения из данного принципа должны быть установлены на основе федерального закона.

Распределение функций по ПОД/ФТ среди всех сотрудников финансовой организации предполагает, что их взаимодействие будет определенным образом структурировано. В этой связи принцип многоуровневости предполагает построение многоуровневой системы контроля в субъекте финансового мониторинга, направленной на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, включающей структурные подразделения финансового института различной организационной и функциональной направленности. В деятельность по финансовому мониторингу должно быть вовлечено не только профильное контрольное подразделение, но и подразделения, непосредственно заключающие сделки и проводящие операции, их документально оформляющие, а также обеспечивающие правовую, техническую поддержку. Кроме того, чем больше сотрудников финансовой организации, тем более многоуровневая система должна быть построена в финансовом институте.

Неразрывно связан с принципом всеобщности принцип персональной ответственности, выражающийся в возможности привлечения к гражданско-правовой, уголовной и материальной ответственности любого сотрудника субъекта финансового мониторинга за невыполнение или ненадлежащее выполнение закрепленных за ним функций в сфере финансового мониторинга, что обеспечило отмывание преступных доходов или финансирование террористической деятельности. Данный принцип вытекает из криминализации отмывания преступных доходов и финансирования терроризма в большинстве зарубежных стран и, как следствие, из установления законодательного запрета на участие любого субъекта финансового мониторинга и его сотрудников в легализации доходов, полученных преступным путем, и финансировании терроризма.

Принцип постоянного мониторинга предполагает беспрерывный процесс осуществления мер, направленных на противодействие отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма. Данный принцип означает осуществление финансового мониторинга без временных перерывов на протяжении всего времени осуществления финансовыми институтами своей коммерческой деятельности. Принцип постоянного мониторинга является основным для осуществления текущего мониторинга как непрерывного процесса наблюдения за операциями и сделками хозяйствующих субъектов.

Принцип конфиденциальности применительно к субъектам финансового мониторинга находит свое отражение в неукоснительном соблюдении всеми сотрудниками субъекта финансового мониторинга конфиденциальности полученной в процессе работы информации и наличии запрета на информирование клиентов и иных лиц о принимаемых мерах противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Принцип добросовестности заключается в том, что изначально каждый клиент, его выгодоприобретатель, а также проводимые ими операции и сделки рассматриваются как экономически обоснованные и имеющие законную цель сделки. Подчеркнем, что данный принцип не противоречит законодательно установленному правилу о мониторинге необычных операций, а вытекает из конституционного принципа "презумпции невиновности". Данный принцип предполагает, что отнесение клиента финансовой организации к субъектам с повышенным уровнем риска в сфере отмывания преступных доходов и финансирования терроризма, а также признание операции или сделки необычной должно строиться только на достаточных основаниях. На наш взгляд, полноценная реализация данного принципа будет являться составной частью естественной трансформации финансового права из инструмента закрепления абсолютного господства государства в сфере финансов в развитый юридический режим, основанный на "законе взаимодействия" государства в лице его органов, граждан и производственных коллективов с равными правовыми возможностями каждого <7>.

<7> Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права: Монография. М., 2008. С. 82.

В международной практике основополагающим принципом создания и функционирования системы финансового мониторинга во всех финансовых институтах выступает "рисковый подход", или принцип "рискового подхода" (Risk-based approach). В настоящее время принципы "рискового подхода" закреплены в ряде международных документов и национальных законодательствах. Основополагающим документом в области реализации принципа "рискового подхода" стало Руководство Вольфсбергской группы по разработке подхода, основанного на оценке риска, для управления рисками отмывания денег (Wolfsberg Statement Guidance on a Risk Based Approach for Managing Money Laundering Risks). В России данный документ был опубликован в виде письма Банка России от 1 августа 2006 г. N 105-Т "О документах Вольфсбергской группы" <8>, в котором орган банковского надзора изложил основные положения данного Руководства международного финансового сообщества.

<8> Вестник Банка России. 2006. N 43.

В основе принципа "рискового подхода" лежат два основных постулата. Первым постулатом является: "Чем выше степень понимания проблемы, уровня риска, тем более эффективные процедуры по управлению риском можно установить". Второе утверждение говорит о том, что "чем выше риск, тем большее количество ресурсов следует использовать для управления им". Иными словами, уровень важности проблемы, риска должен быть прямо пропорционален количеству затрачиваемых ресурсов на управление им.

Из данных постулатов с необходимостью можно сделать вывод о бессмысленности использования идентичных методов и средств, по содержанию и объему, для всех без исключения операций и сделок в целях управления рисками, в том числе и в области противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма.

Принцип рискового подхода можно условно разделить на ряд принципов: принцип эффективного расходования имеющихся ресурсов (принцип эффективности); принцип пропорциональности применяемых мер риску вовлеченности в противоправную деятельность (принцип пропорциональности) и принцип гибкости, позволяющий своевременно изменять систему в зависимости от изменения окружающей действительности; принцип законности, предполагающий, что все действия (бездействия) в рамках реализации рискового подхода не нарушают действующего законодательства о финансовом мониторинге.

Основными преимуществами "рискового подхода" являются, во-первых, эффективное использование имеющихся людских и материальных ресурсов кредитной организации как субъекта финансового мониторинга, когда объем направляемого финансирования зависит от сложности, опасности имеющегося риска. Во-вторых, "рисковый подход" позволяет применять наиболее благоприятный режим для клиентов, имеющих низкий риск вовлеченности в противоправную деятельность. В-третьих, данный подход требует вовлеченности органов управления кредитной организации в оценку рисков при распределении ресурсов, что, в свою очередь, можно рассматривать как следующий шаг в построении системы корпоративного управления, корпоративной культуры в кредитной организации. И, наконец, подобный подход позволяет финансовому институту быть более восприимчивым, гибким к динамично меняющимся условиям, а значит, своевременно видоизменять существующую систему финансового мониторинга внутри организации.

Вместе с тем наряду с положительными моментами применения "рискового подхода" следует отметить и ряд его недостатков, или определенную ограниченность действия. Во-первых, данный подход не может заменить тех минимальных требований, которые установлены на законодательном уровне и на уровне подзаконных актов по вопросам регулирования системы ПОД/ФТ. Во-вторых, система "рискового подхода" применима к вопросам финансирования терроризма лишь частично. В ходе борьбы с терроризмом никакая оценка не даст возможности с определенной долей вероятности определить, связан ли клиент с террористической деятельностью или нет. Кроме того, как известно, лишь часть денежных средств, направляемых на финансирование террористической или экстремистской деятельности, имеет противоправное происхождение. Значительная часть средств на террористическую деятельность является взносами "сочувствующих" рядовых граждан и организаций. В этой связи "рисковый подход" не исключает и даже не облегчает систему мониторинга операций, осуществляемых финансовым институтом, так как мониторинг всех без исключения платежей обязателен.

Реализация "рискового подхода" в любой из финансовых организаций включает несколько последовательных и взаимосвязанных стадий.

Первой стадией является оценка риска наличия отмывания преступных доходов и финансирования терроризма применительно: 1) к географическому фактору; 2) видам деятельности и 3) к клиентам, находящимся на обслуживании у финансовой организации.

На основе произведенной оценки совокупности рисков в сфере финансового мониторинга вторая стадия охватывает действия финансового института по расстановке приоритетов в отношении осуществляемых видов деятельности. Иными словами, финансовое учреждение определяет объем и частоту получаемой информации относительно каждого вида деятельности организации в целях ПОД/ФТ.

На третьей стадии предполагается, что финансовый институт на основе системы приоритетов устанавливает соответствующие контрольные процедуры, содержание, частота осуществления которых зависят от степени риска, установленной для данного вида операций, сделок или клиентов. Такими контрольными мерами могут выступать: 1) установление критериев для автоматической сортировки операций и сделок; 2) установление поиска "подозрительных слов" и т.д.

И заключительной, четвертой, стадией является закрепление данных процедур путем принятия локальных внутренних документов финансовой организации в сфере финансового мониторинга в рамках нормативной составляющей системы финансового мониторинга.

И, наконец, пронизывает данные стадии реализации рискового подхода деятельность внутреннего контроля/аудита, ежегодно оценивающего уровень реализации рискового подхода и предлагающего соответствующие изменения на основании выявленных недостатков и несоответствий существующей действительности.

Сказанное выше ведет нас к выводу о том, что система финансового мониторинга в отдельной финансовой организации представляет собой систему взаимосвязанных элементов (нормативная составляющая, субъектная составляющая, функциональная и контрольная составляющие), объединенных общностью принципов государственно-правового регулирования системы финансового мониторинга и организационно-правовых принципов построения системы финансового мониторинга, среди которых центральное место занимает принцип "рискового подхода".

Неоспоримым достоинством "рискового подхода" является его возможное применение как на уровне отдельной финансовой организации, так и в деятельности подразделений финансовой разведки и надзорных органов, например, при проведении последними проверок соблюдения законодательства о финансовом мониторинге. Так, в основу проверки деятельности финансовой организации по вопросам ПОД/ФТ должна быть положена, прежде всего, оценка эффективности всей внутренней системы финансового мониторинга. Мы призываем не исключать из предмета проверки соблюдение формальных требований законодательства в части наличия внутренних документов, заполненных формуляров, направленных запросов и т.д., а рассматривать последнее как составную, но дополнительную часть проверки, а не ее основу. Повсеместная реализация принципа рискового подхода с необходимостью приведет как финансовые институты, так и органы власти при построении и обеспечении функционирования национальной системы ПОД/ФТ и подсистемы финансового мониторинга к ориентации, прежде всего, к эффективности работы каждой из систем, а не формальному соответствию всем нормативно установленным формальным требованиям, в том числе международным стандартам.