Мудрый Юрист

Совершенствование нормативно-правовой базы авиационной деятельности в Российской Федерации

Сливицкий А.Б., соискатель аспирантуры ФГУП "ГосНИИАС", инженер I-й категории ФГУП "ГосНИИАС".

Нормативно-правовая база, регламентирующая авиационную деятельность <1> в Российской Федерации и отражающая в себе государственную политику <2> по отношению к этой важной для Российского государства отрасли народного хозяйства, характеризуется разрозненностью и противоречивостью. Она состоит из нормативно-правовых актов (НПА) разного уровня, имеющих разный юридический статус. Это и федеральные законы, и указы Президента Российской Федерации, и постановления Правительства Российской Федерации, и распоряжения различных министерств и ведомств. Правовое поле отрасли также содержит стратегию, несколько концепций и федеральных целевых программ (ФЦП).

<1> Авиационная деятельность - это организационная, производственная, научная и иная деятельность физических и юридических лиц, направленная на поддержку и развитие авиации, на обеспечение оборонной и экономической мощи Российской Федерации и удовлетворение нужд населения в воздушных перевозках.
<2> Государственная политика - это совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной власти. В государственной политике проявляется политико-управленческая деятельность государства. Деятельность, заключающаяся в сбалансированном развитии и совершенствовании всех сфер общественной жизни. Поскольку одним из главных принципов любого государства является нормативное закрепление "правил игры" (для демократического государства - это принцип верховенства закона, закрепленный в ряде статей Конституции Российской Федерации), то управленческая деятельность - государственная политика, основанная на четком соблюдении норм закона всеми субъектами управления и объектами воздействия. То есть содержание закона - это и есть выражение государственной политики в понятной общедоступной форме.

На рис. 1 показана существующая в настоящее время схема взаимодействия между НПА, регулирующими авиационную деятельность и отражающими государственную политику в области авиационной деятельности.

   min                                               max
-----------¬ ---------------------¬
¦Воздушный ¦ ¦Федеральный закон ¦
¦кодекс РФ ¦ ¦"О государственном ¦---------------------------¬
L------T---- ¦регулировании ¦ ¦
+---->¦развития авиации" +-----------¬ ¦
Феде- ¦ +--------------------- ¦ ¦
раль- ¦ ¦ ----------------------------¬ ¦ ¦
ные ¦ ¦ ¦Федеральные законы, часть ¦ ¦ ¦
зако- ¦ ¦ ¦статей которых осуществляет¦ ¦ ¦
ны ¦ ¦ ¦правовое регулирование +--+---------------+
¦ ¦ ¦авиационной деятельности ¦ ¦ ¦
¦ ¦ L---------------------------- v ¦
Указы ¦ ¦ --------------------------------¬ ¦
Прези-¦ ¦ ¦Основы политики Российской ¦ ¦
дента ¦ ¦ ¦Федерации в области авиационной+------------+
РФ L-----+-->¦деятельности на период до 2010 ¦ ¦
¦ ¦года (утверждены Указом ¦ v
¦ ¦Президента РФ) ¦ -----------------------¬
¦ L----------------------------T--- ¦Выступления ¦
¦ ¦ ¦Президента РФ. ¦
¦ ¦ ¦Решения Совета ¦
¦ ¦ ¦Безопасности РФ. ¦
¦ ¦ ¦Решения правительст- ¦
¦ ¦ ¦венных совещаний ¦
¦ ¦ L-----------T-----------
¦ ¦ v
¦ ¦ ------------------------¬
Постановления+--------------------------------+--->¦Отраслевые стратегии, ¦
Правительства¦ ¦ ¦утвержденные профильным¦
РФ ¦ +--->¦министерством или ¦
¦ ¦ ¦Правительством РФ ¦
¦ ¦ L-----------T------------
¦ ¦ v
¦ ¦ ------------------------¬
+--------------------------------+--->¦Отраслевые концепции, ¦
¦ ¦ ¦утвержденные ¦
¦ +--->¦Правительством РФ ¦
¦ ¦ L-----------T------------
¦ ¦ v
¦ ¦ ------------------------¬
L--------------------------------+--->¦ФЦП, утверждаемые ¦
L--->¦Правительством РФ ¦
L------------------------

Рис. 1. Схема взаимодействия между НПА авиационной деятельности, отражающих государственную политику (вертикальными линиями показана степень влияния НПА, существующая в настоящее время, на действия низовых субъектов авиационной деятельности (от min до max); горизонтальные линии показывают разделение НПА по юридическому статусу)

Рассмотрение административно-правовых отношений, складывающихся между субъектами авиационной деятельности <3>, показывает, что степень влияния на их оперативные, тактические и даже стратегические решения в наибольшей степени оказывают нормативно-правовые акты исполнительной власти, Президента Российской Федерации, Совета Безопасности Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств. И в значительно меньшей степени - федеральные законы.

<3> Субъектами авиационной деятельности являются: авиационный потенциал (авиация: государственная и гражданская, авиационная промышленность, авиационная инфраструктура, авиационная наука и т.п.); государство; органы государственного управления авиационной деятельностью; ведомства, использующие авиацию для выполнения своих функциональных обязанностей; потребители авиационных услуг, в том числе международные; регулирующие органы, хозяйствующие субъекты и потребители.

Существует также еще и вертикальная подчиненность между НПА, отражающими государственную политику в авиационной деятельности. Сразу же бросается в глаза нарушение юридической подчиненности документов. Стратегия развития авиационной промышленности на период до 2015 года <4>, утвержденная Министерством промышленности и энергетики Российской Федерации, является базисом для ФЦП, разрабатываемых Правительством Российской Федерации. Получается, что эти правительственные документы должны соответствовать и не противоречить министерскому, что в корне неправильно. Это министерский документ, имеющий более низкий, чем правительственные акты, юридический статус, должен им соответствовать.

<4> Стратегия развития авиационной промышленности на период до 2015 года утверждена Приказом Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации от 20 апреля 2006 г. N 85.

Любой низовой субъект авиационной деятельности (например, НИИ или КБ в лице своего директора) смотрит в первую очередь на ФЦП. В ней он видит цифру финансирования и содержание работы, которую надо выполнить. Об исполнении отраслевых федеральных законов и указов Президента Российской Федерации он практически не думает, а в самих федеральных законах и указах Президента Российской Федерации иногда не определена ответственность субъектного состава (если хотя бы он определен) за их ненадлежащее исполнение или их неисполнение вообще. В этих условиях наступает коллективная безответственность.

Эта рассмотренная нами ситуация связана с тем, что федеральные законы, призванные, казалось бы, устанавливать основы государственной политики, не работают. Любая управленческая деятельность, как известно, основана на принципах управления и законах управления. Применительно к государственной политике Российской Федерации принципы и законы управления должны быть сформулированы и закреплены в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законах, вместе с социально допустимыми нормами общественного поведения, а экономически достижимые целевые индикаторы обычно закрепляются в стратегиях, концепциях, программах и т.п. Так должно быть в теории. На практике же российское законодательство, выражающее смысл и сущность государственной политики, может быть весьма далеко от этих правил. После принятия действующей Конституции Российской Федерации управленческое нормотворчество в виде президентских указов и правительственных постановлений получило столь широкое распространение и масштабность, что, по существу, во многом подменило собой законодательство и заметно отошло от существовавшего раньше непреложного основополагающего принципа подзаконности любых актов исполнительной власти. Хочется надеяться, что подобная практика носит временный и вынужденный характер и обусловлена отсутствием необходимого массива законодательного материала. Ведь принцип верховенства закона закреплен в ряде статей Конституции Российской Федерации.

Нормативно-правовая база авиационной деятельности довольно скудна на федеральные законы. Непосредственно авиационную деятельность регулируют Воздушный кодекс Российской Федерации (ВК РФ) и Федеральный закон от 08.01.1998 N 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации". Причем ВК РФ не формулирует государственную политику, а регулирует оперативную деятельность субъектов авиационной деятельности.

Довольно часто государственная политика в определенной отрасли народного хозяйства формулируется в виде отдельного нормативно-правового акта со следующим названием "Основы политики Российской Федерации..." или "Основы государственной политики...". Такое же название может иметь и раздел (или статья) какого-либо закона. Сложность заключается в том, что отдельный нормативно-правовой акт "Основы политики Российской Федерации..." содержит в своих дефинициях формулировки государственных интересов, целей и задач, основных принципов, приоритетных направлений, основных мер по реализации приоритетных направлений в какой-либо деятельности или сфере хозяйствования и т.д. При этом эта же деятельность (сфера хозяйствования) регулируется еще и своей собственной системой законодательных актов, могущих быть как частично или полностью кодифицированными, так и некодифицированными.

Два или более документа обычно подвергаются изменениям путем внесения соответствующих поправок, принимающихся, к сожалению, далеко не всегда синхронно. В этом случае возникает и длительное время может сохраняться существенное противоречие между отдельно расположенными принципами политики (если они сформированы в отдельном нормативно-правовом акте) и регулирующими данную деятельность (сферу хозяйствования) другими императивными и диспозитивными нормами из соответствующих кодексов и федеральных законов.

Положение усугубляется тем, что "Основы политики Российской Федерации...", принятые в виде отдельного документа, очень часто имеют меньший юридический статус, чем соответствующее законодательство. То есть некоторая сфера хозяйствования регулируется кодексом или федеральным законом, а основы политики в данной сфере - указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации. В авиационной деятельности это ВК РФ, Федеральный закон от 08.01.1998 N 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации" и "Основы политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 года".

Для действующего российского законодательства возможны несколько путей разрешения данной правовой коллизии:

  1. консолидация законодательства в определенной сфере;
  2. кодификация законодательства в определенной сфере;
  3. повышение юридического статуса "Основ политики Российской Федерации..." путем отмены подзаконного акта и принятия соответствующего федерального закона (или соответствующего его нового раздела) без кодификации при разделении "Основ политики Российской Федерации..." на составные части. Часть, не попавшая в федеральный закон, может быть сохранена в правовом поле путем издания ее в виде указа Президента Российской Федерации или в виде постановления Правительства Российской Федерации.

Российская правовая доктрина устанавливает четкую иерархию между нормативно-правовыми актами. Международные правовые акты, подписанные и ратифицированные Российской Федерацией - Конституция Российской Федерации - федеральные конституционные законы - федеральные законы - указы Президента Российской Федерации - постановления Правительства Российской Федерации - ведомственные правовые акты и т.д. На рис. 2 приведена схема действующей в России иерархической лестницы НПА в приложении к нормативно-правовой базе авиационной деятельности.

---------------------¬ -------------------¬ -------------------------------¬
¦Воздушный кодекс РФ +>¦Федеральный закон ¦ ¦Федеральные законы, напрямую ¦
L--------------------- ¦"О государственном¦ ¦не связанные с авиационной ¦
¦регулировании ¦ ¦деятельностью, но раскрывающие¦
¦развития авиации" ¦ ¦отдельные ее обстоятельства ¦
L---------T--------- L-------------------------T-----
¦ ¦
V v ¦
--------------------------------------------------¬ ¦
¦ Основы политики Российской Федерации в области ¦ ¦
¦ авиационной деятельности на период до 2010 года ¦ ¦
¦ (утверждены Указом Президента РФ) ¦ ¦
L----------------T--------------------------------- ¦
V v v
--------------------------------------------------------------------------¬
¦ Концепции, стратегии и ФЦП, утвержденные распоряжениями и ¦
¦ постановлениями Правительства Российской Федерации, например: ¦
¦ - Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской ¦
¦Федерации на период до 2020 года; ¦
¦ - Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года; ¦
¦ - ФЦП "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)"; ¦
¦ - ФЦП "Развитие гражданской авиационной техники России на 2002 - 2010 ¦
¦годы и на период до 2015 года"; ¦
¦ - ФЦП "Развитие оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации ¦
¦на 2007 - 2010 годы и на период до 2015 года"; ¦
¦ - ФЦП "Национальная технологическая база"; ¦
¦ - ФЦП "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития ¦
¦научно-технологического комплекса на 2007 - 2012 годы"; ¦
¦ - Государственная программа вооружений на 2007 - 2015 годы; ¦
¦ - Государственная программа обеспечения безопасности полетов воздушных ¦
¦судов гражданской авиации РФ; ¦
¦ - Концепция развития гражданской авиационной деятельности в Российской ¦
¦Федерации ¦
L---------------------------------T----------------------------------------
v
---------------------------------------------------------¬
¦ Стратегия развития авиационной промышленности на период¦
¦до 2015 года (утверждена Приказом Минпромэнерго России) ¦
L---------------------------------------------------------

Рис. 2. Схема нормативно-правовой базы авиационной деятельности, отражающей государственную политику по юридическому статусу НПА (пунктирной линией выделен Воздушный кодекс Российской Федерации. В нем формулируется не государственная политика в области авиационной деятельности, а обозначаются правила осуществления повседневной деятельности; пунктирными стрелками обозначены направления заимствования понятийной терминологической базы; горизонтальные пунктирные линии показывают разделение по юридическому статусу)

"Основы политики Российской Федерации..." часто бывают ограничены в своем действии во времени - периодом от момента их утверждения до какого-либо конкретного года. Тем самым они еще и не универсальны во времени, и федеральные законы, напрямую не связанные с авиационной деятельностью, но раскрывающие отдельные ее обстоятельства, нуждаются в периодическом плановом переиздании с соответствующей корректировкой. Но в этом случае "Основы политики..." уже будут совсем и не основами политики. Понятие "политика" содержит в себе принцип долговременности <5>. То есть "Основы политики..." должны содержать в себе действительно основы, а не сиюминутные конъюнктурные настроения.

<5> Конечно, политика может меняться, причем иногда кардинально и очень быстро. Но это не связано с ней самой. Предпосылки для изменения политики всегда создаются внешними неконтролируемыми факторами.

Для изменения ситуации в поведении субъектов авиационной деятельности необходимо придерживаться схемы, показанной на рис. 2. Она показывает вертикальную интеграцию нормативно-правовых актов нормативно-правовой базы авиационной деятельности. Каждый нижестоящий документ является более конкретным, чем предыдущий. Поскольку при разработке любого НПА учитываются все вышестоящие по юридическому статусу НПА, которым, безусловно, должен соответствовать некий "текущий", то при его исполнении применяющий его субъект автоматически (и даже бессознательно) будет руководствоваться всеми вышестоящими по юридическому статусу документами. Именно в этом проявляется действие российской правовой доктрины и системы обеспечения законности всех принимаемых решений (в форме НПА). Если все решения законны и законна вся их иерархическая система, то любое новое решение, основывающееся на них, также законно.

Применение этой схемы (см. рис. 2) позволит избежать неисполнения федеральных законов и указов Президента Российской Федерации. При этом существенно повышается правовая ответственность субъектов. Не исполняя должным образом ФЦП (постановление Правительства Российской Федерации), субъект авиационной деятельности тем самым не исполняет и указ Президента Российской Федерации, и федеральный закон.

Проведя общий анализ правового поля авиационной деятельности и выявив необходимость изменения подчиненности отраслевых НПА, выстраивания их в иерархическую систему и установив целесообразность включения части дефиниций "Основ политики Российской Федерации..." в соответствующий федеральный закон, перейдем к более детальному рассмотрению "Основ политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 года" и Федерального закона от 08.01.1998 N 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации". Это позволит сформулировать не только предложения по изменению иерархии отраслевых нормативно-правовых актов и выстраиванию законодательной вертикали, но и сформулировать предложения по совершенствованию этих НПА.

"Основы политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 года" ("Основы"), как следует из их названия, закладывают базис, основу государственной политики Российской Федерации в области авиационной деятельности. В них устанавливаются "приоритетные цели и задачи в авиастроительной отрасли" <6> с точки зрения государства. Формулируются государственные интересы в области авиации и авиационной деятельности, главные цели, основные принципы и приоритетные направления авиационной деятельности, основные меры по реализации приоритетных направлений авиационной деятельности.

<6> Доклад "О состоянии и перспективах развития авиационно-промышленного комплекса" на заседании Президиума Государственного совета. 22 февраля 2005 г. URL: http://www.kremlin.ru/text/appears2/2005/02/22/95883.shtml.

Анализ заголовка документа позволяет сразу же, еще до начала его детального попунктного анализа, сделать несколько выводов.

  1. В НПА "Основ..." содержатся именно основы политики в области авиационной деятельности. Подобная формулировка говорит о признании со стороны государства наличия самостоятельной государственной политики в области авиационной деятельности, а не низведение ее к части промышленной или транспортной, например, политики. Поскольку термин "основы" дан во множественном числе, то можно предположить, что рассматриваемый документ является единственным, содержащем в себе основополагающие моменты государственной политики в области авиационной деятельности.
  2. В "Основах..." содержится государственная точка зрения на процессы, происходящие в авиационной деятельности в России. Государство в этом документе дает ориентиры авиационной деятельности и устанавливает правила их достижения.
  3. Дефиниции "Основ..." сформулированы ad hoc. "Основы политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 года" ограничены в своем действии во времени - периодом от момента их утверждения (3 февраля 2001 г.) до 2010 г. Это не позволяет считать их истинно основополагающим документом. Они не универсальны во времени и нуждаются в периодическом плановом переиздании. Такая неуниверсальность "Основ..." ставит под сомнение универсальность всех тех дефиниций - интересов, целей и задач, основных принципов, приоритетных направлений, основных мер по реализации приоритетных направлений, - которые сформулированы в тексте "Основ".

Поскольку они имеют ограничения по времени, то, следовательно, и содержащиеся в них дефиниции имеют ограничения по времени. Существует опасность, что при задержке в их переиздании новым указом они временно прекратят свое действие. Но тем самым прекратят свое действие и дефиниции, выражающие содержание государственной политики. То есть формально на некоторый промежуток времени, который в условиях российской действительности может быть весьма длительным, РФ останется де юре без основ политики в области авиационной деятельности - без государственных интересов, главных целей, задач и т.д. Без этого в принципе можно и жить, и работать. Авиационная отрасль никуда не денется, авиационная деятельность не остановится, но вот как она будет осуществляться, с какой эффективностью, кем, с какими полномочиями, будет уже неясно.

Авиационная деятельность, как и любая деятельность, явление динамическое. Она развивается во времени, в постоянно меняющейся внешней среде, причем внутренние элементы взаимодействуют (а при дележе бюджетного финансирования - противодействуют) между собой. Не имея четких "правил игры" или зная, что срок их действия вот-вот истечет, отдельные структуры могут начать лоббирование своих личных интересов и/или корпоративных интересов в ущерб интересам общественным, государственным. Допускать это для документа, в котором прописаны основы государственной политики, нельзя!

НПА, который должен заменить основы, срок действия которых истекает в 2010 г., должен или вообще не содержать указание на период своего действия, или иметь после формулировки периода действия уточнение о том, что документ продолжает действовать и дальше. Информация о сроке действия НПА "Основы" в этом случае должна иметь следующую конструкцию: "...на период до... года и дальнейшую перспективу".

Анализ схем, представленных на рис. 1 и 2, показывает, что теоретически "Основы..." являются промежуточным звеном между федеральными законами, с возможной предельной их неконкретностью, и стратегическими документами - стратегиями и концепциями, а также ФЦП - документами программно-целевого планирования. Они находятся как бы в центре правового поля, опосредуя в себе государственные интересы в области авиационной деятельности. Но это центральное положение сейчас очень неустойчиво.

"Основы..." были приняты в 2001 г. и явились, по сути, "выжимкой" из Концепции развития гражданской авиационной деятельности в Российской Федерации от 07.12.2000; им также предшествовало принятие нескольких отраслевых ФЦП. В результате "Основы..." только закрепили в себе основные положения этих документов. Но это неправильно. Это ФЦП должны конкретизировать основы политики, а не наоборот. И уж тем более "Основы..." не должны соответствовать ФЦП, как это сейчас трактуется большинством субъектов авиационной деятельности, главным для которых является получение бюджетного финансирования при исполнении ФЦП на недопустимом уровне показателей и программных индикаторов.

"Стратегия развития авиационной промышленности на период до 2015 года", утвержденная Приказом Минпромэнерго России уже после принятия "Основ", вообще не содержит ссылок на этот политический документ. Хотя по логике стратегия должна подчиняться основам государственной политики, развивать оные (см. рис. 2), а не наоборот.

Проведем анализ структуры "Основ политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 года".

В действующей редакции "Основы..." состоят из четырех разделов. Это:

I. Общие положения.

II. Государственные интересы Российской Федерации в области авиации и авиационной деятельности.

III. Главные цели, основные принципы и приоритетные направления авиационной деятельности.

IV. Основные меры по реализации приоритетных направлений авиационной деятельности.

Как мы видим, документ вообще не содержит такой категории, как задачи. Или их нет совсем, или для их озаглавливания выбран другой термин.

Раздел I "Общие положения" состоит из трех пунктов.

В них дается понятие авиационной деятельности, определяется и подчеркивается подчиненность "Основ" другим НПА, указывается лицо, ответственное за разработку и реализацию основ.

Сразу же бросается в глаза отсутствие в этом разделе пункта, раскрывающего основные понятия, применяемые в этом документе. Нет подобного пункта и в последующих разделах. "Основы" содержат достаточно много специальной терминологии, которую вообще-то нужно было бы расшифровать и конкретизировать.

Раздел II, как следует из его названия "Государственные интересы РФ в области авиации и авиационной деятельности", посвящен формулированию государственных интересов в заявленных областях. Следует сразу же отметить, что понимание содержания пунктов раздела затруднено. Информация, которую содержит раздел, перемешана и серьезно запутана.

Неточности формулировок начинаются с заголовка раздела. В нем присутствуют сразу два понятия. Это "авиация" и "авиационная деятельность".

Понятие "авиационная деятельность" шире, чем понятие "авиация". Они соотносятся как часть и целое, т.е. авиация является частью авиационной деятельности. Главной и основополагающей частью. Но для рассматриваемого нами документа подобное выделение непонятно.

Раздел II состоит из пяти пунктов. Это пункты с 4 по 8 включительно.

В п. 4 и п. 5 говорится соответственно о внутренних и внешних факторах, имеющих важное значение для государственных интересов РФ в области авиации и авиационной деятельности. Для, как мы уже отмечали, части и целого сразу и вперемешку. Это затрудняет понимание непосредственно государственных интересов и приводит к необходимости обращаться к другим разделам "Основ...". Если в них тоже формулировки неудачны, то государственные интересы остаются недораскрытыми, и, соответственно, недопонятыми, и, следовательно, неучитываемыми! Субъект, занимающийся управлением авиационной деятельностью, просто не понимает, какие же интересы у государства, которое он в своем лице представляет.

Дефиниции п. 6 посвящены самим государственным интересам. Но, как и в предыдущих пунктах, все вперемешку.

В п. 7 сформулирована актуальность защиты государственных интересов и сделана попытка раскрыть угрозы для авиационной деятельности.

В п. 8 раскрывается понятие "авиационный потенциал".

Раздел III посвящен формулированию главных целей, основных принципов и приоритетных направлений авиационной деятельности.

Формальные требования юридической техники здесь соблюдены. Название раздела соответствует названию документа в целом.

Раздел состоит из трех пунктов. Это п. п. 9 - 11.

Главные цели авиационной деятельности достаточно лаконичны, но сформулированы они в виде отсылочных норм. Отсылка делается на государственные интересы. А, как мы установили ранее, государственные интересы сформулированы плохо. Из-за этого ценность информации в п. 9 резко снижается. Продолжена здесь и неразбериха с авиацией и авиационной деятельностью.

Пункт 10 "Основные принципы авиационной деятельности" сформулирован неплохо, хотя тоже имеет ссылку на государственные интересы.

Разработчиками действующей редакции Основ политики России в области авиационной деятельности выделено достаточно много "приоритетных направлений авиационной деятельности" (см. п. 11). Можно сделать вывод об их чрезмерно большом количестве. Возможно, не все они приоритетны. Это первое. А второе - в свете временного ограничения действия документа (на период до 2010 г.) и подчиненности направлений авиационной деятельности государственным интересам, главным целям и основным принципам перечисленные направления авиационной деятельности не должны входить в основы политики Российской Федерации на долгосрочную перспективу.

Раздел IV "Основные меры по реализации приоритетных направлений авиационной деятельности" посвящен формулированию этих мер.

Разработчиками "Основ..." проведена классификация авиационной деятельности и выделены следующие ее составные части: 1) государственное регулирование и контроль; 2) государственная авиация; 3) научно-технический, производственный комплекс и экспериментальная авиация; 4) гражданская авиация; 5) авиационная инфраструктура; 6) система организации воздушного движения; 7) техническая эксплуатация и ремонт; 8) материально-техническое обеспечение; 9) безопасность авиационной деятельности; 10) совершенствование подготовки и социальной защиты авиационного персонала; 11) внешнеэкономическая деятельность и международное сотрудничество; 12) нормативно-правовое обеспечение.

В соответствии с этой классификацией в IV разделе сформированы 12 пунктов. Это пункты с 12 по 23 включительно. Анализ содержания раздела показывает, что раздел IV не вписывается в логику рассматриваемого документа.

Если три первые раздела нужно объединить в один документ и повысить их юридический статус до федерального закона (за исключением, возможно, приоритетных направлений), проведя их инкорпорацию в действующий федеральный закон или создав новый федеральный закон на эту тему, то IV раздел содержит в себе перечни мер по реализации приоритетных направлений авиационной деятельности. Поскольку все перечисленные меры могут актуализироваться в зависимости от состояния объекта регулирования - авиационной деятельности, которое меняется под воздействием внутренних и внешних факторов, то включать их в федеральный закон и тем самым, в силу сложности его изменения, "консервировать" их на длительное время нельзя!

Все меры из IV раздела "Основ" необходимо включить в специальный указ Президента Российской Федерации или постановление Правительства Российской Федерации, посвященные этим вопросам. Это позволит сделать меры по реализации государственной политики более подвижными - в большей степени, чем сейчас; позволяющими оперативно реагировать на изменяющуюся обстановку в отрасли и в мире.

При реализации предлагаемого сценария возникнет новая цепочка правового регулирования. Таким образом, Указ Президента Российской Федерации "О приоритетных направлениях авиационной деятельности на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу" будет конкретизировать положения Федерального закона "Об основах политики Российской Федерации в области авиационной деятельности". А Постановление Правительства Российской Федерации "Об основных мерах по реализации приоритетных направлений авиационной деятельности на период до 2020 года и дальнейшую перспективу" будет, в свою очередь, конкретизировать указ Президента России. На основе Постановления Правительства Российской Федерации "Об основных мерах по реализации приоритетных направлений авиационной деятельности на период до 2020 года и дальнейшую перспективу" необходимо разработать Стратегию авиационной деятельности Российской Федерации на период до 2020 года, утвердив ее Постановлением Правительства Российской Федерации.