Мудрый Юрист

Конституционно-правовая ответственность депутата законодательного собрания Краснодарского края *

<*> Kovtun O.A., Teresthenko N.D. Constitutional-law responsibility of the deputy of legislative assembly of Krasnodar territory.

Ковтун О.А., заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета, доцент, кандидат юридических наук.

Терещенко Н.Д., доцент кафедрой конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета, кандидат юридических наук (г. Краснодар).

Юридическая ответственность депутата регионального парламента определяется его положением как представителя законодательного органа, населения, проживающего на территории субъекта Федерации, избирателей, депутатского объединения (фракции), обусловлена полномочиями депутата и организационно-правовыми формами его деятельности.

Ключевые слова: депутат, ответственность, санкция, Законодательное собрание, население, фракция, прекращение полномочий, роспуск, отзыв.

Legal responsibility of the deputy of regional parliament is determined by his status as a representative of legislative agency, population of the territory of the subject of the Federation, voters, deputy faction, conditioned by the powers of the deputy and organizational-law forms of his activity.

Key words: deputy, responsibility, sanction, Legislative assembly, population, faction, termination of powers, dissolution, revocation.

Конституционно-правовая ответственность депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации является элементом его правового статуса и представляет собой форму государственного принуждения.

По мнению Л.А. Нудненко, санкциями конституционно-правовой ответственности депутата являются: процессуальные санкции; уход депутата в отставку под давлением обстоятельств и обвинений; признание выборов депутатов недействительными в силу нарушения требований действующего законодательства о выборах; прекращение полномочий депутата на основе вступившего в законную силу обвинительного судебного приговора по решению парламента субъекта РФ; прекращение полномочий депутата по решению представительного органа в случае нарушения правил несовместимости депутатского мандата с занятием государственных, муниципальных должностей; прекращение полномочий депутата в случае роспуска, прекращения полномочий парламента субъекта РФ; отзыв депутата <1>.

<1> См.: Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. СПб., 2004. С. 370.

А.А. Кондрашев к конституционно-правовым санкциям, применяемым к депутатам, относит: лишение полномочий вследствие совершения уголовного преступления после вступления в законную силу обвинительного приговора суда; лишение полномочий вследствие систематического неисполнения своих депутатских обязанностей; процедурно-процессуальные санкции; отзыв депутата избирателями <2>.

<2> См.: Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации. М., 2006. С. 130.

В настоящее время в субъектах РФ отсутствует единообразие правовой регламентации оснований и порядка привлечения депутата регионального парламента к конституционно-правовой ответственности, по-разному определены конституционно-правовые деликты, система и виды конституционно-правовых санкций.

Например, законодательством Краснодарского края установлена конституционно-правовая ответственность депутата за неисполнение или ненадлежащее осуществление своих функциональных обязанностей как представительного органа власти (процессуальные санкции); за утрату доверия со стороны избирателей (отзыв депутата); за потерю связи с политической партией, если депутат был избран в составе списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов (политическая ответственность).

Процессуальные конституционно-правовые санкции обусловлены процедурными обязанностями депутата, который в соответствии с Законом Краснодарского края от 24 апреля 1995 г. "О статусе депутата Законодательного собрания Краснодарского края" должен: участвовать в работе пленарных заседаний Законодательного собрания, в заседаниях комитета (комиссии), членом которого он является; выполнять решения и поручения законодательного органа, комитета (комиссии), данные в пределах их компетенции; соблюдать правила внутреннего распорядка; соблюдать нормы депутатской этики <3>.

<3> См.: О статусе депутата Законодательного собрания Краснодарского края: Закон Краснодарского края от 24 апреля 1995 г. N 4-КЗ (в ред. от 9 апреля 2008 г.) // Информационный бюллетень Законодательного собрания Краснодарского края. 1995. N 2; Кубанские новости. 2008. 17 апреля.

Законодательное собрание края по предложению комитета (комиссии), председателя Законодательного собрания или по инициативе не менее одной трети депутатов может применять такие меры конституционно-правового воздействия, как: порицание - за невыполнение или ненадлежащее выполнение решений (поручений) Законодательного собрания, а также комитета (комиссии), данных в пределах их компетенции; лишение депутата, не работающего на профессиональной постоянной основе, возмещения расходов, связанных с осуществлением им депутатской деятельности, за один месяц в полном размере или частично - за неоднократное неучастие депутата в работе пленарных заседаний Законодательного собрания, в работе комитета (комиссии) без уважительных причин; освобождение депутата от работы на профессиональной постоянной основе - за неоднократное неучастие депутата, работающего на профессиональной постоянной основе, в работе пленарных заседаний Законодательного собрания, в работе комитета (комиссии) без уважительных причин.

Решение о наложении взыскания на депутата принимается Законодательным собранием края на пленарном заседании большинством голосов от общего числа депутатов и может быть опубликовано в средствах массовой информации. На наш взгляд, требование обнародования решения законодательного органа о наложении взыскания на депутата должно носить обязательный характер.

Председательствующий на заседании Законодательного собрания в случае нарушения депутатом порядка работы парламента вправе применить следующие процессуальные санкции: отключение микрофона без предупреждения - если выступающий взял слово без разрешения председательствующего; замечание - при отклонении выступающего от обсуждаемой темы; предупреждение - за превышение отведенного выступающему времени или если он выступает не по обсуждаемому вопросу; лишение слова - за превышение отведенного для выступления времени или за выступление не по обсуждаемому вопросу после применения к выступающему предупреждения.

Процедурными нормами также установлено, что выступающий на заседании Законодательного собрания не вправе нарушать правила этики: употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов или других лиц, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, призывать к насильственным или незаконным действиям, а также превышать отведенное для выступления время.

При этом за нарушение (несоблюдение) большинства этических норм юридическая ответственность не установлена. Представляется целесообразным законодательно закрепить обязанность депутата уважать честь и достоинство других депутатов, и в случае нарушения данного принципа он должен принести публичные извинения.

Закон Краснодарского края от 28 июня 1995 г. "О Законодательном собрании Краснодарского края", Регламент законодательного органа края устанавливают возможность досрочного отзыва или освобождения от должности председателя Законодательного собрания, его заместителей, председателя комитета, заместителя председателя комитета, не определяя при этом основания досрочного прекращения их полномочий.

Вопрос об отзыве председателя Законодательного собрания может быть поставлен на пленарном заседании по требованию не менее одной трети от установленного числа депутатов Законодательного собрания. Решение об отзыве председателя Законодательного собрания считается принятым, если путем тайного голосования за отзыв проголосовало более половины от установленного числа депутатов.

Председатель комитета, заместитель председателя комитета, секретарь комитета могут быть освобождены от должности на пленарном заседании большинством голосов по предложению комитета, председателя Законодательного собрания или по инициативе не менее одной трети депутатов парламента <4>.

<4> См.: О Законодательном собрании Краснодарского края: Закон Краснодарского края от 28 июня 1995 г. N 10-КЗ (в ред. от 14 декабря 2006 г.) // Информационный бюллетень Законодательного собрания Краснодарского края. 1995. N 4; 2006. N 48(1); О Регламенте Законодательного собрания Краснодарского края: Постановление Законодательного собрания Краснодарского края от 8 декабря 2004 г. N 1174-П // Информационный бюллетень Законодательного собрания Краснодарского края. 2005. N 25.

Одним из важных направлений деятельности депутата законодательного органа края является работа с избирателями. Депутат обязан поддерживать связь с избирателями, вести прием избирателей в округе, принимать меры к правильному и своевременному рассмотрению их жалоб, заявлений и предложений, регулярно отчитываться о своей работе перед избирателями округа. При этом установлено, что депутат ответствен перед избирателями, подотчетен им, и в случае невыполнения своих обязанностей он может быть отозван избирателями в установленном законом порядке.

Согласно Закону Краснодарского края от 5 августа 1998 г. "О порядке отзыва депутата Законодательного собрания Краснодарского края" <5> депутат Законодательного собрания может быть отозван по результатам тайного голосования на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления избирателей соответствующего избирательного округа.

<5> См.: О порядке отзыва депутата Законодательного собрания Краснодарского края: Закон Краснодарского края от 5 августа 1998 г. N 3-КЗ // Информационный бюллетень Законодательного собрания Краснодарского края. 1998. N 28.

Право на отзыв не может быть использовано для ограничения самостоятельности и инициативы депутата, создания препятствий в его деятельности. Отзыв депутата невозможен по политическим и идеологическим мотивам, а также по результатам его голосования в Законодательном собрании края.

Процедура и порядок подготовки и проведения голосования об отзыве депутата Законодательного собрания края должны соответствовать процедуре и порядку подготовки и проведения голосования, в результате которого он был избран депутатом Законодательного собрания края, за исключением положений, прямо установленных законом.

Субъектами права инициативы об отзыве депутата выступают: избиратели соответствующего избирательного округа; созданные в установленном порядке структурные подразделения общероссийских или межрегиональных политических общественных объединений, а также краевые политические общественные объединения. Члены и участники иных общественных объединений реализуют право на инициирование процедуры отзыва депутата либо в качестве избирателей, либо обращаясь к политическим общественным объединениям.

Депутат может быть отозван при наличии одного либо нескольких оснований: а) неисполнение депутатских обязанностей; б) нарушение Конституции РФ, законодательства РФ и Краснодарского края; в) совершение действий, порочащих звание депутата.

Под невыполнением депутатских обязанностей как основанием для отзыва депутата понимается систематическое, без уважительных причин и умышленное уклонение депутата от осуществления своих прав и обязанностей, установленных Законом Краснодарского края "О статусе депутата Законодательного собрания Краснодарского края".

Под совершением действий, порочащих звание депутата, как основания для отзыва депутата понимается совершение депутатом проступков, грубо нарушающих общепринятые нормы морали и (или) депутатской этики.

К сожалению, следствием перехода от императивного к свободному мандату депутата явился отказ не только на федеральном уровне, но и в субъектах РФ от применения института отзыва депутата. В частности, действие указанного Закона Краснодарского края от 5 августа 1998 г. "О порядке отзыва депутата Законодательного собрания Краснодарского края" в настоящее время приостановлено <6>. Вместе с тем представляется, что отзыв как мера конституционно-правового воздействия на депутата при утрате им доверия со стороны избирателей является эффективным инструментом контроля за деятельностью народных представителей и в исключительных случаях должен применяться.

<6> См.: О приостановлении действия Закона Краснодарского края "О порядке отзыва депутата Законодательного собрания Краснодарского края": Закон Краснодарского края от 2 апреля 2001 г. N 352-КЗ // Информационный бюллетень Законодательного собрания Краснодарского края. 2001. N 22(2).

Законодательством Краснодарского края установлено также, что депутат Законодательного собрания обязан поддерживать связь с политической партией, выдвинувшей его, что он ответствен перед этой партией и подотчетен ей.

Депутаты, избранные в составе списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Законодательном собрании Краснодарского края, входят в депутатские объединения (фракции).

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <7> законодательство края определило, что депутат Законодательного собрания, избранный в составе списка кандидатов, не вправе выйти из фракции, в которой он состоит, он может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой был избран. Несоблюдение данных требований влечет за собой досрочное прекращение депутатских полномочий.

<7> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Таким образом, характеризуя законодательство Краснодарского края с точки зрения установления правовых основ парламентской ответственности депутата, следует отметить необходимость его систематизации, совершенствования содержания и механизма реализации.

На наш взгляд, необходимо внести соответствующие изменения в Закон Краснодарского края "О статусе депутата Законодательного собрания Краснодарского края", четко закрепив основания ответственности, в том числе материальной, законодателей за невыполнение или ненадлежащее выполнение депутатских полномочий.

Заслуживает внимания предложения Л.А. Нудненко о том, что "механизм конституционно-правовой ответственности депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации нуждается в дальнейшем совершенствовании путем разработки и принятия Федерального закона "Об общих принципах конституционно-правовой ответственности депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который должен установить единые подходы к системе оснований, видов, санкций конституционно-правовой ответственности депутатов парламентов субъектов Российской Федерации, процедуре их применения" <8>.

<8> Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. СПб., 2004. С. 384.

В заключение хотелось отметить, что конституционно-правовая ответственность депутатов законодательных органов субъектов РФ является важнейшей правовой гарантией создания эффективно функционирующего представительного органа государственной власти и имеет прежде всего позитивную направленность.

Депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ как народный представитель должен понимать свой долг перед избирателями и осознавать, что невыполнение возложенных на него обязанностей повлечет за собой юридическую ответственность.