Мудрый Юрист

Реорганизация системы органов управления в сфере государственной службы республики Беларусь

Чуприс Ольга Ивановна - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права юридического факультета Белорусского государственного университета (Беларусь, Минск).

Статья посвящена анализу фактической системы органов управления государственной службой Республики Беларусь и перспективам ее развития. Автор предлагает изменить данную систему, создать в ней специальный орган управления, основные направления деятельности которого отражены в статье.

Ключевые слова: государственная служба, органы управления государственной службой, специальный орган управления государственной службой.

Reorganization of system of administration authorities' in the public service sphere of the Republic of Belarus

O.I. Chupris

The article is devoted to the analysis of actual system of directing by public service of the Republic of Belarus and to prospects of its development. The author suggests to reorganize this system, to organize special administrative body and describes the basic directions of its activities.

Key words: public service, administration authorities' in the public service sphere, special administrative body.

Государственная служба представляет собой особое государственно-правовое установление с чрезвычайно сложным управленческим механизмом. По мнению многих современных ученых, он требует создания отдельной системы управления во главе с единым управляющим органом, который бы осуществлял функции государственного управления в сфере государственной службы на всех уровнях возникающих в ней отношений <1>.

<1> Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С. 162 - 172; Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы России // Государство и право. 2003. N 7. С. 14; Оболенський О.Ю. Державна служба: пiдручник. Киев, 2006. С. 214 - 222; Турчинов А. Проблемы формирования системы управления государственной гражданской службой // Государственная служба. 2006. N 3. С. 13 - 22; Барциц И. О перспективах научных исследований государственной службы Российской Федерации // Государственная служба. 2007. N 3. С. 62 - 65; Мельников В. Управление государственной гражданской службой России: исторический опыт // Государственная служба. 2008. N 2. С. 5 - 11; и др.

В действующей системе государственных органов Республики Беларусь специализированных органов по управлению в данной сфере нет. Функции управления осуществляют практически все государственные органы в пределах своих полномочий. Так, Национальное собрание Республики Беларусь кроме права принятия законов в данной сфере наделено полномочиями по решению кадровых вопросов при назначении и смещении с ряда высших государственных должностей. Президент Республики Беларусь обладает обширными полномочиями в области государственной кадровой политики, которые он реализует как самостоятельно, так и посредством Администрации Президента Республики Беларусь как органа государственного управления, обеспечивающего его деятельность в этом направлении. Управление включает работу с руководящими кадрами, прежде всего с теми из них, должности которых содержатся в кадровом реестре главы государства Республики Беларусь <2>.

<2> Указ Президента Республики Беларусь от 23 января 1997 г. N 97 "Вопросы Администрации Президента Республики Беларусь". Пункты 5.2, 5.3, 5.4, 5.5, 5.22-1 // СПС "КонсультантПлюс. Беларусь".

Совет Министров Республики Беларусь как коллегиальный орган государственного управления в соответствии со ст. 22 Закона "О Совете Министров Республики Беларусь" <3> разрабатывает и вносит на рассмотрение Президента предложения по осуществлению кадровой политики, направленной на создание необходимого резерва высококвалифицированных руководящих работников в системе исполнительной власти, содействует обеспечению их подготовки и повышения квалификации; координирует и контролирует деятельность подчиненных ему органов и государственных организаций по осуществлению кадровой политики; участвует в формировании кадрового реестра главы государства; утверждает кадровый реестр Совета Министров Республики Беларусь. Участие в решении кадровых вопросов является одним из направлений деятельности Совета Министров.

<3> Закон Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. N 424-З "О Совете Министров Республики Беларусь" // СПС "КонсультантПлюс. Беларусь".

Иные государственные органы и организации участвуют в реализации кадровой политики при выполнении своих непосредственных функций через работу руководителей и специализированных кадровых служб.

Таким образом, система управления в сфере государственной службы не имеет единого координирующего центра и универсальных подходов, а обладает признаками дифференцированного управления. Однако совершенствование государственной службы порождает необходимость реорганизации системы государственных органов управления ею, возглавляемой специальным органом либо совокупностью органов, обеспечивающих ее развитие как единой системы.

Существование подобных органов стало традиционным для многих стран: в ФРГ существует Федеральный комитет по кадрам <4>, во Франции - Главное управление администрации и госслужбы <5>, в Китайской Народной Республике - специализированное Министерство кадров Государственного совета <6>. Опыт управления государственной службой в различных странах обобщенно представлен в учебном пособии А.Ф. Ноздрачева <7>.

<4> Ноздрачев А.Ф. Госслужба зарубежных стран // Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие / А.В. Оболонский и др. 2-е изд. М., 2000. С. 250 - 251.
<5> Там же. С. 211.
<6> Временное положение о государственных служащих. Принято на заседании Постоянного бюро Государственного совета КНР 24 апреля 1993 г. // Современное законодательство Китайской Народной Республики: Сб. нормативных актов / сост., ред. и автор предисл. Л.М. Гудошников. М., 2004. С. 106 - 125.
<7> Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учеб. М., 1999. С. 57.

Постсоветские государства также начали создавать подобные структуры. Так, в Российской Федерации в структуре Администрации Президента создано самостоятельное подразделение - Управление Президента РФ по вопросам государственной службы <8> - с перспективой создания самостоятельного федерального органа по управлению государственной гражданской службой <9>. В Украине существуют Координационная Рада по вопросам государственной службы при Президенте Украины как его консультативно-совещательный орган и Главное управление государственной службы Украины как центральный орган исполнительной власти со специальным статусом, подчиненный Президенту Украины <10>. В Армении специальным органом руководства и организации гражданской службы выступает Совет по гражданской службе, "который занимает более важное положение в структуре государственного управления, чем, например, министерство" <11>. В Азербайджане также создан специальный орган управления государственной службой - Совет управления государственной службой, который, однако, не является государственным органом, а его члены (18 человек, назначаемые Президентом, председателем Милли Меджлиса Азербайджанской Республики и председателем Конституционного суда) осуществляют свои полномочия на общественных началах <12>.

<8> Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. N 727 (с изм.) "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы" // СПС "КонсультантПлюс".
<9> Указ Президента РФ от 28 декабря 2006 г. N 1474 "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации" (с изм.). Пункт 2 // СПС "КонсультантПлюс"; Указ Президента РФ от 3 марта 2007 г. N 269. "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих". Пункт 2 // СПС "КонсультантПлюс".
<10> Указ Президента Украiни от 2 августа 1999 г. N 1272 "Про положення про Головне управлiння державноi служби Украiни" // Вiсник державни служби Украiни. 1999. N 4. С. 5 - 10; Указ Президента Украiни от 11 февраля 2000 г. N 208 "Про пiдвищення ефективностi системи державноi служби" // Там же. 2000. N 1. С. 15 - 16.
<11> Овсепян О.А. Правовое регулирование государственной службы Республики Армения: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 118, 140.
<12> Закон Азербайджанской Республики от 21 июля 2000 г. N 926-IIГ "О государственной службе" // URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?regnom=2617&oidn=_0UD0MJXOD#_0UD0MJXOD (дата обращения: 27.02.2009).

Особое внимание вопросам создания системы органов управления в сфере государственной службы отводится в Кыргызстане. В нем создан Совет по государственной службе, определяющий стратегию и политику ее развития, механизм для согласованного функционирования и взаимодействия всех государственных органов, который состоит из представителей всех ветвей власти, и Агентство по делам государственной службы - постоянно действующий орган Совета, подчиненный Президенту. На местах созданы региональные подразделения Агентства, а в государственных органах государственной службы учреждены должности статс-секретарей, ведающих вопросами реализации кадровой политики <13>.

<13> Статьи 12 - 14 Закона Кыргызской Республики от 30 июня 2004 г. "О государственной службе" // URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?regnom=6717&oidn=_1C10Y3NE7#_1C10Y3NE7 (дата обращения: 27.02.2009).

Общая сфера деятельности данных органов не означает однообразия в выполнении функций и реализации полномочий. Однако чаще всего они сводятся к разработке единых требований к государственным служащим и системе государственной службы, осуществлению организационно-методического руководства и координации деятельности всех государственных органов по вопросам государственной службы, организации комплектования государственной службы, подготовки и переподготовки государственных служащих, этическому регулированию их служебной деятельности, выработке предложений по оплате труда государственных служащих.

Представляется, что процесс реорганизации системы органов управления в сфере государственной службы Республики Беларусь может идти поэтапно.

В ближайшее время не требуется создания специального органа как самостоятельного юридического лица, так как его наличие не обеспечено надлежащим законодательным регулированием всей системы государственной службы. Достаточно временно расширить полномочия Администрации Президента в данной сфере по сравнению с существующими, выделив в ее деятельности отдельное направление как органа управления системой государственной службы для разработки и проведения единой государственной политики, осуществления функционального управления в данной сфере (общее руководство, координация и контроль деятельности государственных органов и иных государственных организаций), анализа состояния государственной службы и принятия мер по повышению ее эффективности, в том числе в отношении правового регулирования.

В настоящее время ряд действий по контролю за состоянием реализации государственной кадровой политики предпринят Администрацией Президента Республики Беларусь. Для выполнения поручения главы государства по повышению эффективности работы с руководящими кадрами, ужесточению требований к порядку их подбора и назначения, деловым и личностным качествам, недопущению назначения на руководящие должности лиц, освобожденных по дискредитирующим обстоятельствам, были проведены соответствующие проверки специально созданными комиссиями в некоторых государственных органах (министерствах, государственных комитетах, Управлении делами Президента Республики Беларусь, местных исполнительных и распорядительных органах и др.) и иных государственных организациях, в частности в концернах <14>. Представляется, что проведение подобных мероприятий должно стать постоянной функцией и осуществляться во всей системе государственных органов государственной службы, затрагивая не только руководящих работников, но и специалистов.

<14> Распоряжение Главы Администрации Президента Республики Беларусь от 8 сентября 2008 г. N 60 ра "О проверке эффективности кадровой работы" // Эталон-Беларусь.

Система управления государственной службой также связана с методическим руководством (разработкой рекомендаций по структуре органов и их должностному составу, инструктивно-должностных документов), иными вопросами работы с кадрами, их подготовкой и переподготовкой. Данные функции могут быть возложены на Академию управления при Президенте Республики Беларусь с одновременным изменением ее статуса как органа государственной службы с выделением в ней отдельных должностей государственной службы. Академия управления также может обеспечить проведение экзаменов для лиц, поступающих на государственную службу, и лиц, проходящих государственную службу, при необходимости подтверждения уровня их профессионализма, что будет способствовать большей объективности и беспристрастности экзаменационных форм.

Система органов управления государственной службы предполагает наличие отдельных структурных подразделений в каждом государственном органе государственной службы. Существующие кадровые службы являются их основой. Но на них желательно возложить дополнительные функции с введением должностей специалистов по подбору персонала и по локальному правовому мониторингу государственной службы.

Целесообразно существование коллегиальных структурных подразделений, назначение которых - обеспечение дополнительной защиты государственных служащих. Они могут быть связаны с деятельностью специально созданных так называемых дисциплинарных комиссий (как, например, Высший совет центральной госслужбы и паритетные административные комиссии во Франции) <15>, состоящих из представителей руководства и рядовых государственных служащих, на которые по аналогии с французскими дисциплинарными советами следует возложить обязанности предварительного рассмотрения вопросов о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих. Необходимо отметить, что в Республике Беларусь имеется практика работы схожих по назначению органов в Вооруженных силах (суды чести), в органах МВД (товарищеские суды).

<15> Ноздрачев А.Ф. Госслужба зарубежных стран. С. 211 - 212.

Возможности дополнительной защиты видятся также в том, чтобы предоставить государственным служащим и руководителям государственных органов право на обращение в специальный орган по проблемным вопросам служебной деятельности с возложением на него обязанностей давать разъяснения о применении норм права в спорных ситуациях.

Однако в представленной системе органов управления государственной службы, как уже указано, Администрация Президента Республики Беларусь является временным координирующим органом, выполняющим данные функции до момента изменения всей системы законодательства о государственной службе в направлении ее комплексного правового регулирования, ориентированного на ее развитие как системной, профессиональной деятельности по реализации государственной власти различными видами этой службы. Единство политики в сфере государственной службы не означает единства управления в ней.

В настоящее время в Республике Беларусь отсутствуют как системное правовое регулирование, так и управление государственной службой, связанное с унифицированной реализацией основных управленческих функций. Проблемы системного управления проявляются на всех стадиях ее комплектования и осуществления. Ведомственный подход преобладает при утверждении статусов государственных должностей, их замещении, подготовке резерва, проведении аттестации и в других случаях. Не осуществляются надведомственный контроль за всеми ее этапами и правовой мониторинг ее состояния. Государственная служба без специального координирующего органа не работает как гармоничный механизм.

Таким образом, в Республике Беларусь целесообразно создать специальный орган управления государственной службой. Вместе с тем его наличие должно быть обеспечено слаженной системой законодательства о ней. В противном случае эффект от его деятельности будет минимальным.

Данный орган по статусу может относиться к республиканским органам государственного управления, подчиненным Президенту Республики Беларусь, который с учетом уже используемых в Беларуси наименований может называться национальным комитетом государственной службы. В своей структуре он может объединять структурные подразделения, осуществляющие функции государственного управления как по общим вопросам государственной службы, так и по координации ее отдельных видов в рамках общей системы государственной службы.

Среди таких общих вопросов можно выделить: 1) организацию системы органов государственной службы и ее комплектование (определение системы органов государственной службы, их структуры, должностей и ведение их реестра, разработку типовых и согласование непосредственных инструкций); 2) подготовку и повышение квалификации государственных служащих (ведение и подготовку кадрового резерва, координацию общих вопросов обучения и переподготовки государственных служащих, координацию и регулирование их стажировок, внедрение планов личного развития государственных служащих, кроме организации непосредственно профессиональной подготовки и повышения квалификации в отдельных видах государственной службы, что может быть функцией самостоятельных подразделений); 3) развитие государственной службы (планирование и прогнозирование развития системы органов государственной службы, ее кадров и финансирования, разработку и реализацию государственной кадровой политики, определение рисков на государственной службе и ее правовой мониторинг, разработку предложений о повышении ее эффективности и мерах по борьбе с коррупцией, внедрение нравственных подходов в деятельности государственных служащих).

Последнее из названных структурных подразделений является наиболее значимым в плане консолидации системы государственной службы и перспектив ее развития. В связи с этим на него также могут быть возложены задачи по определению и реализации методологии государственного управления на основе внедрения передовых управленческих технологий, в частности системы стратегического планирования и организационной эффективности, целевых показателей и их оценки, процессного, корпоративного управления и других современных управленческих технологий, отдельные положения которых широко освещены в трудах ученых <16>.

<16> Оболенський О. Критерii оцiнки функцiонування державного аппарату та державноi служби // Тернопiль. акад. нар. гос-ва. 2000. Вип. 7. С. 49 - 53; Knack S. Second-Generation Governance Indicators // International Review of Administration Sciences. 2003. Vol. 69. P. 345 - 364; Рэйни Х. Дж. Анализ и управление в государственных организациях / Пер. с англ. 2-е изд. М., 2004; Клищ Н. Показатели результативности на государственной службе // Государственная служба. 2007. N 3. С. 67 - 74; Василенко И. Уроки административных реформ в США // Там же. N 4. С. 147 - 159; Егоров В. Государственная власть и государственная служба в России: к новому качеству // Там же. 2006. N 5. С. 18, 22 - 23; Литвинцева Е. Реформирование государственной службы в зарубежных странах // Там же. 2007. N 6. С. 172 - 179; и др.

Данное структурное подразделение представляется координирующим по отношению к другим при реализации полномочий, связанных с разъяснениями общих положений законодательства о государственной службе с исключением данного полномочия из сферы ведения Министерства труда и социальной защиты.

В предполагаемом едином органе управления государственной службой требуется также распределение функций по конкретным видам государственной службы Республики Беларусь ввиду их специфичности.

Так, целесообразно выделение управления по работе с кадровым реестром главы государства и руководящими работниками с закреплением за ним соответствующих функций, реализуемых в настоящее время Администрацией Президента Республики Беларусь.

Отдельно может существовать управление по вопросам государственной службы в представительных, судебных и прокурорских органах. Названное управление может анализировать состояние государственной службы в этих органах, организовывать процесс повышения квалификации в них, контроль за соблюдением законодательства о государственной службе в данных органах, вносить предложения по совершенствованию процесса поступления и прохождения государственной службы в них, давать рекомендации и разъяснения.

Работа с кадрами судебной системы Республики Беларусь может вестись соответствующим управлением кадрового обеспечения судов, которое касается судей и судебных исполнителей, с одновременным исключением аналогичных задач, возложенных в настоящее время на органы системы юстиции и хозяйственные суды. Предлагаемое структурное решение будет способствовать внедрению единых подходов к формированию судейского корпуса и штата судебных исполнителей, сосредоточению в едином органе всех вопросов, связанных с кадровым обеспечением судебной системы и, соответственно, уменьшению бюрократических процедур при назначении на должности судей, разграничению функций подбора кадров и контроля за их деятельностью.

Одним из важнейших направлений следует признать работу в сфере аппаратной службы. На данное подразделение могут быть возложены функции в области координации и контроля ее комплектования и отдельных этапов прохождения, разрешения спорных вопросов дисциплинарной ответственности в административном порядке.

Координация вопросов прохождения военной службы и военизированных разновидностей государственной службы при понимании государственной службы Республики Беларусь как единой системы требует создания отдельного структурного подразделения с укомплектованием его соответствующими специалистами, имеющими специальные звания.

При наличии единого республиканского органа по вопросам государственной службы все спорные практические вопросы, проблемы и противоречия законодательства будут в нем консолидироваться и оперативно разрешаться, что, как представляется, в конечном счете будет способствовать ее организационной эффективности и совершенствованию правотворчества в ней.

Таким образом, система органов управления государственной службой в Республике Беларусь может быть реорганизована на основе поэтапных и системных преобразований с одновременным комплексным совершенствованием законодательства. В данной системе целесообразно иметь специальный орган управления, призванный обеспечить централизованное и унифицированное управление. Реорганизация системы органов управления является составным элементом формирования эффективной системы управления государственной службой Республики Беларусь.