Мудрый Юрист

О некоторых вопросах участия контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины органов исполнительной власти *

<*> Goncharov V.V. About some questions of participation of control bodies in increase of performing discipline of enforcement authorities.

Гончаров В.В., профессор кафедры конституционного и муниципального права, директор Научно-исследовательского института проблем глобализации, экономики и развития гражданского общества.

Настоящая статья посвящена исследованию вопросов участия контрольно-счетных органов государственной власти в повышении исполнительской дисциплины органов исполнительной власти. Автор считает, что укрепление вертикали исполнительной власти в стране невозможно без повышения исполнительской дисциплины в системе исполнительной власти. В статье исследованы основные проблемы участия контрольно-счетных органов государственной власти в повышении исполнительской дисциплины органов государственного управления и их должностных лиц и разработан ряд практических рекомендаций по их устранению.

Ключевые слова: контрольно-счетные органы, исполнительная власть, исполнительская дисциплина, орган, оптимизация, модернизация, эффективность, государственное управление, служащие, Счетная палата Российской Федерации.

The present article is devoted research of questions of participation of control public authorities in increase of performing discipline of enforcement authorities. The author considers that strengthening of a vertical of executive power in the country is impossible without increase of performing discipline in executive power system. In article the basic problems of participation of control public authorities in increase of performing discipline of state bodies and their officials are investigated and a number of practical recommendations about their elimination is developed.

Key words: control bodies, executive power, performing discipline, body, optimization, modernization, efficiency, the government, employees, Audit chamber of the Russian Federation.

Важную роль в обеспечении эффективности функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации играет проведение последовательного повышения исполнительской дисциплины на всех ее уровнях. Это представляется особенно актуальным вследствие постоянного роста численности служащих в системе государственного управления. На данное обстоятельство неоднократно обращали внимание руководители нашей страны. Так, В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г. указал на недобросовестность и неэффективность бюрократии, понимающей государственную службу как разновидность бизнеса. Глава государства определил в качестве основной задачи государственного аппарата повышение эффективности государственного управления через призму соблюдения чиновниками законности и предоставление ими качественных публичных услуг населению [1, с. 6].

Действительно, назрела необходимость не только обеспечивать законность в деятельности аппарата государственного управления, поддерживать его высокий профессионализм и нравственный облик чиновников, но и оценивать эффективность деятельности государственных служащих единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Основой подобной оценки является уровень исполнительской дисциплины в государственном аппарате, под которым следует понимать одновременное достижение в организации и деятельности государственных служащих ряда показателей: 1) качества реализуемых услуг населению; 2) оперативности в принятии решений; 3) своевременности выполнения руководящих решений вышестоящих органов исполнительной власти и их должностных лиц; 4) результативности в деятельности.

Действующее законодательство не содержит определения понятия уровня исполнительской дисциплины в государственном управлении, отсутствует единый механизм его анализа и оценки. Так, в рамках различных министерств, федеральных служб и агентств на федеральном уровне оценка деятельности территориальных органов и их государственных служащих производится на основании ведомственных актов, которые предусматривают различные критерии и подходы при проведении процедуры оценки [2; 3]. В то же время данный вопрос тщательно урегулирован в локальных правовых актах, где, например, деловые качества работника могут оцениваться по балльной системе на основе уровня исполнительской дисциплины, трудовой и творческой активности [4].

Главным преимуществом оценки уровня исполнительской дисциплины в частных хозяйствующих субъектах (в отличие от системы государственных органов) является то, что основным критерием при этом считается анализ финансово-экономических результатов деятельности работников. Это, несомненно, обусловлено во многом тем, что в качестве основной цели деятельности большинства юридических лиц выступает извлечение прибыли в кратчайшие сроки и с наивысшим результатом. Однако и финансирование деятельности многочисленных государственных органов лежит тяжким бременем на государственном бюджете и обходится налогоплательщикам в огромную сумму (только в последнем экономически благополучном 2007 г. эти показатели составляли до 30% федерального бюджета) [5]. И следовательно, народ, осуществивший делегирование наиболее важных своих полномочий органам исполнительной власти, к тому же оплачивающий ее организацию и деятельность за счет собственных средств, вправе рассчитывать не только на создание эффективной системы реализации своих прав, свобод и законных интересов, в том числе и посредством предоставления ему публичных услуг органами государственного управления, но и на то, что осуществляемая исполнительной властью деятельность будет максимально эффективной и адекватной произведенным на нее расходам.

Наиболее компетентной группой органов государственной власти, способной осуществлять эффективный финансово-экономический контроль и оценку деятельности органов исполнительной власти, являются контрольно-счетные органы. В нашей стране система данных органов представлена Счетной палатой Российской Федерации (конституционно установленным органом) [6, с. 16], а также контрольно-счетными палатами субъектов России (установленными региональными конституциями и уставами).

Представляется, что осуществление в Российской Федерации эффективного финансово-экономического контроля требует расширения полномочий контрольно-счетных органов за счет предоставления им прав по анализу и оценке эффективности использования бюджетных средств органами исполнительной власти. В настоящее время на федеральном и региональном уровнях полномочия контрольно-счетных органов сводятся в основном к количественному и временному контролю использования средств государственного бюджета, выражающемуся, например, на федеральном уровне: в организации и осуществлении контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; оценке их обоснованности и анализе выявленных отклонений; контроле за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов [7].

В свою очередь, возможности контрольно-счетных органов по оценке качества и анализу эффективности использования бюджетных средств системой органов исполнительной власти ограничены. Например, на федеральном уровне реально качественную составляющую в финансовом контроле несет предусматриваемая ст. 2 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

В связи с этим совершенно справедливо мнение некоторых ученых, что в Российской Федерации слабо развит аудит эффективности, который давно применяется в большинстве высокоразвитых стран мира в качестве основного типа государственного аудита и предусматривает прежде всего оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти и иных организаций по выполнению государственных функций, использованию государственных ресурсов, а также принятие рекомендаций по совершенствованию их работы, причем его главной целью является повышение эффективности управления общественными ресурсами [8]. Ведь именно аудит эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти, а также их должностных лиц позволит определить, насколько эффективны, результативны и экономичны были произведенные затраты, были ли достигнуты поставленные цели финансирования, а также выявить необходимость и обоснованность существования отдельных элементов государственного аппарата управления.

Опираясь на зарубежный опыт формирования и функционирования контрольно-счетных органов, необходимо именно данным органам предоставить полномочия по проведению аудита эффективности исполнительной власти: во-первых, потому что они образуются законодательной властью и подотчетны только ей (и, следовательно, максимально независимы от органов исполнительной власти); во-вторых, вследствие высокой квалификации и профессионального опыта государственных служащих, входящих в их состав (например, даже на региональном уровне руководители и члены контрольно-счетных палат должны иметь высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного контроля, экономики и финансов, как правило, от пяти до десяти лет) [9]; в-третьих, в силу того, что осуществление данного вида деятельности является основной для контрольно-счетных органов.

В Российской Федерации участие контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины единой системы исполнительной власти посредством осуществления эффективного финансово-экономического контроля деятельности органов государственного управления осложнено рядом проблем: а) действующее законодательство не определяет роли и места контрольно-счетных органов в процессах повышения исполнительской дисциплины федеральных и региональных органов исполнительной власти; б) в законодательстве и научной литературе не разработан единый понятийный аппарат, который может быть использован в процессе проведения финансово-экономического контроля, анализа и оценки эффективности и результативности функционирования органов государственного управления; в) отсутствует легальный механизм осуществления данной деятельности как на федеральном, так и на региональном уровне; г) не закреплена система мер ответственности должностных лиц органов исполнительной власти за неэффективное и расточительное использование бюджетных средств; д) отсутствуют реальные полномочия контрольно-счетных органов по предупреждению и пресечению неэффективного использования средств федерального и региональных бюджетов; е) не разработаны действенные и результативные процедуры понуждения контрольно-счетными органами органов исполнительной власти в части повышения уровня исполнительской дисциплины, оптимизации и повышения эффективности расходования бюджетных средств; ж) не разработан механизм оценки эффективности и результативности участия контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины органов исполнительной власти; з) на региональном уровне не закреплены гарантии неприкосновенности должностных лиц контрольно-расчетных органов; и) на федеральном уровне отсутствует механизм привлечения к ответственности руководителей Счетной палаты Российской Федерации, а также ее аудиторов за ущерб, причиненный органам государственной власти и хозяйствующим субъектам в результате неправомерных действий, за недостоверность результатов инициированных ими проверок и ревизий, представляемых в государственные органы или предаваемых гласности, за разглашение государственной или иной охраняемой законом тайны; к) слабо используется зарубежный опыт по участию контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины органов исполнительной власти.

Представляется, что для разрешения проблем участия контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины единой системы исполнительной власти посредством осуществления эффективного финансово-экономического контроля деятельности органов государственного управления, а также определения роли и места контрольно-счетных органов в данном процессе следует провести ряд последовательных мероприятий.

Необходимо закрепить в действующем законодательстве место и роль контрольно-счетных органов в процессе повышения исполнительской дисциплины федеральных и региональных органов исполнительной власти: во-первых, в связи с тем, что в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в стране, следует законодательно определить и утвердить систему контрольно-счетных органов в нашей стране, тем более что само понятие системы контрольно-счетных органов достаточно часто употребляется в нормативно-правовых актах Президента и Правительства Российской Федерации [10]; во-вторых, значительную роль в определении места и роли контрольно-счетных органов (особенного регионального уровня) в контроле исполнительской дисциплины органов исполнительной власти, повышении их статуса и значимости в данном процессе может сыграть принятие Федерального закона "О системе контрольно-счетных органов в Российской Федерации", в котором необходимо закрепить систему взаимоотношений Счетной палаты РФ с контрольно-счетными органами власти в субъектах Российской Федерации в рамках единой системы контрольно-счетных органов страны, определить правовые основы деятельности регионального уровня системы контрольно-счетных органов (для унификации их правового статуса по всем регионом России); в-третьих, значительное усиление роли контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины в органах государственного управления возможно лишь посредством увеличения объема их реальных полномочий.

Следует разработать в правовой науке и легализовать единый понятийный аппарат участия федерального и регионального уровней системы контрольно-счетных органов в процессе проведения финансово-экономического контроля, анализа и оценки эффективности и результативности функционирования органов государственного управления. Унификации понятийного аппарата в данной сфере будет способствовать принятие вышеназванного Федерального закона "О системе контрольно-счетных органов в Российской Федерации", в соответствие с которым следует привести понятийный аппарат, используемый в федеральном и региональном законодательстве, регулирующем организацию и деятельность Счетной палаты РФ и контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации.

Так, оценку эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти контрольно-счетными органами, опираясь на понятийный аппарат, разработанный отечественными учеными-филологами [11, с. 20, 377, 660, 904, 1235], можно будет определить как специальную деятельность контрольно-счетных органов Российской Федерации по определению соотношения качества оказываемых населению органами исполнительной власти публичных услуг к стоимости расходов на их содержание с учетом реализации поставленных перед ними действующим законодательством целей и задач.

В свою очередь, анализ контрольно-счетными органами эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти можно понимать как проведение системного исследования контрольно-счетными органами деятельности органов исполнительной власти в процессе реализации целей и задач, поставленных перед ними действующим законодательством, с использованием совокупности количественных и качественных методов исследования.

Понятие финансово-экономического контроля контрольно-счетных органов следует определить через призму осуществления постоянного и систематического наблюдения за деятельностью органов исполнительной власти с целью проверки соблюдения ими действующего законодательства и осуществления эффективного и результативного оказания публичных услуг населению.

Необходимо детализировать и усовершенствовать механизм осуществления федеральными и региональными контрольно-счетными органами государственной власти деятельности по проведению финансово-экономического контроля, анализа и оценки эффективности и результативности функционирования органов, входящих в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации: во-первых, следует наделить Счетную палату Российской Федерации значительными полномочиями по контролю и координации деятельности региональных контрольно-счетных органов (это обусловлено тем, что зачастую реализация на уровне субъектов России тех или иных государственных региональных мероприятий и программ, требующих бюджетного финансирования, осуществляется с привлечением средств федерального бюджета, либо в рамках делегированных Центром полномочий, и контроль качества работы региональных контрольно-счетных органов со стороны Счетной палаты Российской Федерации будет выступать в роли гарантии эффективности, законности и результативности данной деятельности); во-вторых, необходимо обязать контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации осуществлять проведение контрольных, надзорных и иных мероприятий в части проверки эффективности и результативности работы региональных органов исполнительной власти, координируя свою деятельность со Счетной палатой РФ, в тех случаях, если это затрагивает интересы Российской Федерации; в-третьих, следует разработать на федеральном уровне систему мер по улучшению финансово-экономического обеспечения работы единой системы контрольно-счетных органов в стране; в-четвертых, необходимо закрепить в действующем законодательстве, регулирующем деятельность государственных органов исполнительной власти, систему норм, обязывающих органы государственного управления осуществлять содействие контрольно-счетным органам в проведении мероприятий финансово-экономического контроля, анализа и оценки эффективности и результативности функционирования органов, входящих в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Следует разработать систему мер ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, материально-правовой) должностных лиц органов исполнительной власти за неэффективное и расточительное использование бюджетных средств. Так, гл. 30 Уголовного кодекса Российской Федерации (преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления) можно дополнить рядом статей, предусматривающих уголовную ответственность за неэффективное и расточительное использование бюджетных средств в крупном и особо крупном размере в виде лишения свободы и штрафа, соразмерных величинам, предусмотренным в ст. ст. 285.1 и 285.2 Уголовного кодекса. Ввиду особой общественной опасности подобных преступлений следует восстановить ранее отмененный вид наказания в виде конфискации имущества, применяя его в качестве основного и дополнительного вида наказания (в отличие от специфики использования конфискации имущества как принудительного безвозмездного обращения по решению суда в собственность государства имущества, полученного в результате совершения преступления, предусмотренного гл. 15.1 Уголовного кодекса ("Конфискация имущества")) [12]. Данные меры позволят, с одной стороны, возместить экономический ущерб от деятельности государственных служащих исполнительной власти, повлекшей неэффективное и расточительное использование бюджетных средств в крупном и особо крупном размере, а с другой стороны, выступят в роли серьезного побудительного мотива для них в части повышения исполнительской дисциплины. В случае если в результате деятельности чиновников органов государственного управления был причинен государственному бюджету ущерб в размерах меньших, чем это будет предусмотрено Уголовным кодексом, данные правонарушения следует наказывать в административном порядке, внеся соответствующие изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях и региональное законодательство об административных правонарушениях. Действующее законодательство о государственной службе также следует дополнить нормами, предусматривающими дисциплинарную ответственность (вплоть до увольнения) за совершение государственными служащими органов исполнительной власти правонарушений в связи с неэффективным и расточительным использованием бюджетных средств.

Необходимо наделить контрольно-счетные органы на федеральном и региональном уровне реальными полномочиями по предупреждению и пресечению неэффективного использования средств федерального и региональных бюджетов (например, по внесению представлений в органы исполнительной власти об устранении причин и условий, порождающих и способствующих уменьшению уровня исполнительской дисциплины в части неэффективного использования средств федерального и региональных бюджетов, по обращению в суд с исками и заявлениями относительно признания незаконными актов и действий должностных лиц органов исполнительной власти, которые повлекли неэффективное использование бюджетных средств).

Следует разработать механизм принуждения органов исполнительной власти контрольно-счетными органами к повышению уровня исполнительской дисциплины, оптимизации и повышению эффективности расходования бюджетных средств. В качестве подобных мер может выступить обнародование в официальных средствах массовой информации фактов неэффективного использования бюджетных средств и низкого уровня исполнительской дисциплины, выявленных контрольно-счетными органами в результате проведения контрольно-финансовых проверок, анализа и оценки эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти. Кроме того, внесение контрольно-счетными органами представлений в органы исполнительной власти, касающихся вышеупомянутых фактов, должно служить основанием для проведения ведомственных проверок, устранения нарушений с обязательным уведомлением контрольно-счетных органов о принятых мерах.

Необходимо разработать механизм оценки эффективности и результативности участия контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины органов исполнительной власти. Проведение данной оценки следует поручить законодательным (представительным) органам государственной власти, образующим контрольно-счетные органы соответствующего уровня. Если по результатам проведения подобной оценки будут выявлены факты неэффективного исполнения должностными лицами контрольно-счетных органов своих должностных обязанностей, это должно служить основанием для их немедленного увольнения (с последующим назначением нового состава контрольно-счетного органа).

Следует закрепить на региональном уровне гарантии неприкосновенности (иммунитета) должностных лиц контрольно-расчетных органов с учетом правовых гарантий, предусмотренных ст. 29 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации". Так, например, привлечение к уголовной и административной ответственности руководителей и аудиторов контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации можно осуществлять исключительно с санкции Генерального прокурора Российской Федерации или руководителя Следственного комитета России (либо их заместителей) с последующим уведомлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, назначившего данное должностное лицо, а также Счетной палаты РФ.

Необходимо разработать в вышеназванном Федеральном законе механизм привлечения к правовой ответственности руководителей Счетной палаты Российской Федерации, а также ее аудиторов за ущерб, причиненный органам государственной власти и хозяйствующим субъектам в результате неправомерных действий, за недостоверность результатов инициированных ими проверок и ревизий, представляемых в государственные органы или предаваемых гласности, за разглашение государственной или иной охраняемой законом тайны. Современная редакция данного Федерального закона в ст. 28 прямо предусматривает и детально регулирует лишь ответственность инспекторов Счетной палаты Российской Федерации, в то время как ответственность ее аудиторов и руководителей носит скорее политический характер (ст. 29).

Следует использовать в организации и деятельности контрольно-счетных органов в нашей стране в части повышения исполнительской дисциплины органов исполнительной власти опыт их зарубежных коллег.

Так, например, интересен в этой области опыт функционирования Государственной счетной палаты Венгрии, которая проверяет обоснованность представляемого правительством проекта государственного бюджета, необходимость и целесообразность государственных расходов, контрасигнует договоры, относящиеся к получению бюджетных кредитов, осуществляет предварительный надзор за законностью использования бюджетных средств, проверяет составленный правительством отчет об исполнении государственного бюджета. Палата контролирует использование государственного имущества, экономичность деятельности предприятий, находящихся в государственной собственности, выполняет прочие задачи, предусмотренные законом. О результатах своих проверок она информирует Государственное собрание, причем отчеты подлежат опубликованию [13]. Проверка экономности расходования бюджетных средств вменена в обязанность Федеральной счетной палате Германии [14]. Во Франции Счетный суд республики (аналог Счетной палаты РФ) обладает огромными полномочиями: он помогает парламенту и правительству контролировать исполнение финансовых законов; в случае серьезных нарушений Счетный суд привлекает виновных к ответственности (причем его постановления могут быть обжалованы только в Государственный совет) [15].

Литература

  1. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 г. // Российская газета. N 86. 2005.
  2. Приказ Федеральной службы исполнения наказаний от 6 февраля 2006 г. N 38 "Об оценке деятельности территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний при инспектированиях" // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2006. N 4.
  3. Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15 июня 2007 г. N 413 "Об утверждении и введении в действие Методических указаний по оценке деятельности проверяемых территориальных органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору" // Система "Гарант".
  4. Хныкин Г.В. Локальные нормативные акты об аттестации работников // Законодательство. 2006. N 3.
  5. Федеральный закон от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ (в ред. от 23 ноября 2007 г.) "О федеральном бюджете на 2007 год" // Российская газета. N 289. 2006.
  6. Андреев В. Конституционный статус Счетной палаты Российской Федерации // Российская юстиция. 1999. N 3. С. 16.
  7. Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.) "О Счетной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.
  8. Цуциев М. Внешний финансовый контроль - необходимый атрибут государства (интервью с Н. Столяровым, ответственным секретарем Ассоциации контрольно-счетных органов России (АКСОР)) // Бюджет. 2007. N 7.
  9. Закон Краснодарского края от 6 февраля 1997 г. N 64-КЗ (в ред. от 28 июля 2006 г.) "О Контрольно-счетной палате Краснодарского края" // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 2006. N 45(116).
  10. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. N 65 (в ред. от 15 августа 2006 г.) "О Федеральной целевой программе "Электронная Россия" (2002 - 2010 годы)" // СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 531.
  11. Ушаков Д.Н. Большой толковый словарь современного русского языка. Можайск: Изд-во "Буколика"; Изд-во "РООССА", 2008. С. 20, 377, 660, 904, 1235.
  12. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (в ред. от 6 декабря 2007 г.) // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.
  13. Правовые системы стран мира: Энциклопед. справочник. 3-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. д.ю.н., проф. А.Я. Сухарев. М.: НОРМА, 2003.
  14. Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты: Пер. с нем. / Под ред. Ю.П. Урьяса. М., 1991.
  15. Франция. Конституция и законодательные акты: Пер. с фр. М., 1989.