Мудрый Юрист

Международные избирательные стандарты как ориентир для совершенствования основ построения и функционирования системы избирательных комиссий в Российской Федерации *

<*> Velichinskaya Yu.N. International election standards as a landmark for improvement of the grounds for building and functioning of the system of election commissions in the Russian Federation.

Величинская Юлия Николаевна, студентка 5-го курса юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Статья посвящена проблемам политико-правового положения избирательных комиссий в Российской Федерации. В целях повышения степени легитимности избирательного процесса автор видит необходимость совершенствования их конституционно-правового статуса. В качестве основы для возможных изменений автор предлагает использовать международные избирательные стандарты.

Ключевые слова: избирательные органы; конституционно-правовой статус избирательных комиссий; избирательный процесс; международные избирательные стандарты.

The article is dedicated to the main problems of political and legal status of election commissions in Russia. For the purpose of reinforcement of electoral procedure's legitimacy the author proposes the reforming of their constitutional status taking as a principle for possible changes the international electoral standards.

Key words: electoral bodies; constitutional status of election commissions; electoral procedure; international electoral standards.

В начале статьи автор хотел бы сразу сказать о поддержке мнения тех ученых, которые под избирательными органами понимают "государственные органы, которые уполномочены заниматься подготовительной и организационной работой для реализации выборов, осуществлять деятельность по исполнению избирательного законодательства, подсчитывать поданные голоса и официально объявлять результаты выборов" <1>. Хотя многие уровни избирательных комиссий в Российской Федерации сложно относить к числу государственных органов, как будет показано далее, такой подход к статусу избирательных комиссий имеет важное значение для обеспечения их независимого функционирования.

<1> См.: Автономов А.С., Веденеев Ю.А., Луговой В.В. Сравнительное избирательное право: Учеб. пособие. М.: НОРМА, 2003. С. 46.

Избирательные комиссии - это избирательные органы, они представляют собой организационный механизм, призванный обеспечивать качество избирательного процесса. Качественным следует считать такой избирательный процесс, который проходит в полном соответствии с действующими нормами национального и международного права, обеспечивает смену состава органов власти (с установленной периодичностью) и гарантирует их легальность и легитимность, а в случае проведения референдума - законность принятого решения.

Главное условие качества избирательного процесса - эффективная работа системы избирательных органов. Оценку эффективности можно произвести исходя из особенностей конституционно-правового статуса избирательных органов: значение имеет политико-правовое положение избирательных органов в структуре и механизме функционирования государственного аппарата (или статус в широком смысле слова <2>).

<2> Бузин А.Ю. Проблемы правового статуса избирательных комиссий в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 47.

Организация выборов в Российской Федерации является, мягко говоря, небезупречной, и во многом по причине неопределенности конституционно-правового статуса избирательных комиссий, отсутствия гарантий их политической независимости и беспристрастности их членов. На мой взгляд, существует необходимость совершенствования основ построения и функционирования избирательных комиссий. В этой связи возникает вопрос: что должно послужить ориентиром для возможных изменений?

Ответ на данный вопрос на самом деле лежит на поверхности. Поскольку речь идет об изменении основ конституционно-правового статуса избирательных комиссий, а значит, об изменении принципов, на базе которых идет их реальное построение и вкрапление в систему иных публичных органов, то в первую очередь следует обратиться к международным источникам. Не боясь ошибиться, из них можно почерпнуть достоверные сведения о "создании и функционировании признанных в демократическом мире институтов" <3>. Однако в международно-правовых документах проблемам статуса избирательных органов места отводится немного. Закрепляя эталоны демократии, раскрывая принципы свободных демократических выборов, в редких случаях уделяется внимание организационному механизму избирательного процесса. Но несмотря на фрагментарность существующая международно-правовая регламентация статуса избирательных органов позволяет определить вектор необходимых для нас изменений.

<3> Шемелин А.В. Проблемы реализации международных избирательных стандартов и имплементации зарубежных избирательных моделей в России // СПС "КонсультантПлюс".

Сразу бы хотелось определиться с понятиями. В доктрине международные избирательные стандарты рассматриваются как общепризнанные принципы и нормы международного права, относящиеся к избирательным правам граждан, а также к организации и проведению демократических, подлинных, свободных и справедливых выборов и референдумов <4>. То есть взгляд исследователей сосредоточен только на тех актах, которые имеют нормативное содержание, а следовательно, включают в себя обязательные для государств предписания. Было бы уместным расширить понятие международных избирательных стандартов и рассматривать в качестве таковых все правовые акты международных организаций (а не только нормативные), затрагивающие вопросы избирательных прав и организации выборов. Такой подход оправдывает себя, как минимум, с двух позиций. Во-первых, правовые рекомендации, выработанные международным сообществом, бесспорно, представляют для государства, претендующего на статус демократического, особую политическую, правовую и социальную ценность. Во-вторых, само слово "стандарт" с этимологической точки зрения позволяет раскрывать его не только с использованием юридических императивов (нормы, общепризнанные принципы), но и через такие понятия, как "ориентир", "эталон", "образец", что существенно расширяет круг актов, в которых могут быть сформулированы интересующие нас позиции международных организаций.

<4> Международные избирательные стандарты. Сборник документов: выпуск второй / Под ред. В.И. Лысенко. М.: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, 2009. С. 21; Беззубцев В.С. Международные избирательные стандарты и их значение для российского избирательного законодательства // Общество и выборы: пути развития избирательной системы России: Сб. материалов научно-практической конференции. Иркутск, 25 марта 2011 г. Иркутск: Избирательная комиссия Иркутской области; Национальный исследовательский Иркутский государственный технический университет; Институт законодательства и правовой информации им. М.М. Сперанского, 2011. С. 68.

Итак, понять взгляд международного сообщества на то, какой должна быть система избирательных органов, какой должна быть ее работа, можно, изучая международные акты преимущественно регионального значения (в данном случае для России это документы Совета Европы, ОБСЕ, СНГ). В рамках ООН нормы, посвященные избирательным органам, отсутствуют. Причины такого, казалось бы, "невнимания" глобальной международной организации к проблеме построения системы избирательных органов можно увидеть в следующем. Во-первых, в статье 7 Устава ООН <5> международное сообщество признало себя неправомочным вмешиваться "в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства" <6>. Во-вторых, обязательства государства обеспечить периодические и нефальсифицированные выборы, на которых выражается воля народа (п. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека), подразумевают под собой необходимость построения такого организационного избирательного механизма, который способен обеспечить проведение именно свободных и демократических выборов. Представляется, что выработка единых принципов и правил построения системы избирательных органов не нарушает обязательства уважать суверенитет государств и их самостоятельность во внутренних делах.

<5> Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XII. М., 1956. С. 14 - 47.
<6> Там же. С. 17.

Все международные акты, которые так или иначе затрагивают вопрос деятельности избирательных органов, ориентируют государства на создание нейтрального, беспристрастного и сбалансированного механизма организации и проведения выборов. Закрепленные в избирательных стандартах способы, которыми можно этого достичь, не исключают и не противоречат, но дополняют друг друга, независимо от того, универсальный это акт или принятый в рамках какой-либо региональной международной организации. Поэтому, рассмотрев и обобщив существующие международные обязательства государств в изучаемой области, можно прийти к конкретным мерам по созданию нейтрального, беспристрастного и сбалансированного организационного избирательного механизма.

В рамках данной статьи на универсальном уровне международных избирательных стандартов интерес представляют только акты Межпарламентского союза.

Декларация о критериях свободных и справедливых выборов <7>, принятая на 154-й сессии Совета Межпарламентского союза в Париже в 1994 г., в целях достижения определенного качества избирательного процесса формулирует следующие требования к корпусу избирательных органов: профессиональная подготовленность и беспристрастность всех лиц, отвечающих за различные аспекты выборов (ч. 2, 6 ст. 4 Декларации). Ответ на вопрос, каким образом обеспечить выполнение этих требований, в Декларации найти трудно. Нормы, которые бы касались построения системы избирательных органов, в Декларации отсутствуют.

<7> Международные избирательные стандарты. Сборник документов: выпуск второй / Под ред. В.И. Лысенко. М.: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, 2009. С. 612 - 613.

Теперь следует обратиться к избирательным стандартам регионального уровня. Отчет Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе о существующих обязательствах по проведению демократических выборов в государствах - участниках ОБСЕ <8>, принятый в Варшаве 30 июня 2003 г., позволяет вывести следующие рекомендации:

<8> Там же. С. 250 - 251.

Таким образом, ОБСЕ ориентирует на создание системы обособленных избирательных органов, беспристрастности которых можно достичь, формируя их из специально подготовленных профессиональных кадров либо обеспечив в них представительство действующих политических сил.

Также в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе действуют рекомендации по анализу законодательной базы выборов <9>. Эти рекомендации предназначены не для стран - участниц ОБСЕ, а для экспертов БДИПЧ ОБСЕ в их деятельности по оценке состояния демократии в каждом конкретном государстве - участнике ОБСЕ. Несмотря на то что названные рекомендации - акт "для служебного пользования", они имеют большое значение для целей научного исследования в части понимания того, на что необходимо в первую очередь обращать внимание, чтобы построить эффективно работающую модель организационного механизма выборов.

<9> Рекомендации по анализу законодательной базы выборов // Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ. Варшава, 2001. Март. С. 54 - 57.

Во-первых, в вышеназванных рекомендациях ОБСЕ однозначно признает зависимость избирательных органов от политической ситуации в стране. Если в государстве партийный способ формирования состава избирательных органов, то для того чтобы минимизировать названную зависимость и привнести в деятельность избирательных органов большую объективность, необходимо наличие норм в законе, регламентирующем статус избирательных органов, по периодическому изменению состава комиссий.

Во-вторых, признавая в качестве общеевропейского стандарта организацию и проведение выборов системой избирательных комиссий, необходимо следить, чтобы число уровней комиссий соответствовало потребностям избирательного процесса и не было излишним. В данном случае оптимальность - залог эффективности работы избирательных органов.

В-третьих, во избежание неопределенности в конституционно-правовом статусе избирательных органов и в реализации ими своих функций в законодательстве должны быть четко обозначены и сформулированы вопросы взаимодействия органов избирательной администрации с иными государственными и муниципальными структурами.

В-четвертых, там, где это возможно, для организации выборов в стране должны назначаться лица, являющиеся профессионалами, знакомыми с избирательной системой этой страны. Однако оценивать это требование "профессионализма" необходимо с точки зрения реально существующих позиций власти. Результатом нормы, устанавливающей "ценз компетентности", может явиться ситуация, при которой единственными лицами, имеющими право на членство в комиссии, станут лица, предрасположенные к одной партии. Такой случай может иметь место, когда закон требует, чтобы членами комиссии были судьи, а судьи назначаются партией, находящейся у власти. Подобная ситуация наблюдается в Аргентине <10>, где организацией выборов занимаются судьи по избирательным делам, суды по избирательным делам и избирательные комиссии, состав которых формируется в основном из судейского корпуса. При этом все судьи назначаются Президентом Республики.

<10> Лейбо Ю.И., Орлов А.Г., Ракитская И.А. Современные избирательные системы. Вып. 2: Аргентина, Германия, Швеция. М.: РЦОИТ: Норма, 2007.

Достаточно подробные требования к организационному механизму выборов и его кадровому составу выработаны Европейской комиссией "За демократию через право" и представлены в принятом ею в октябре 2002 г. Своде рекомендуемых норм при проведении выборов <11>.

<11> Свод рекомендуемых норм при проведении выборов. Руководящие принципы и пояснительный доклад // Европейская комиссия за демократию через право. Серия "Наука и техника демократии". N 34. Издание Совета Европы. 2003. С. 54.

В части 1 Свода содержатся руководящие принципы в области выборов: всеобщее, равное избирательное право, свободное, тайное, прямое голосование, периодичность выборов. Часть 3 Свода закрепляет в качестве одной из процессуальных гарантий реализации базовых принципов избирательного права организацию выборов беспристрастным органом (п. 3.1 Свода). С этой целью предлагается создание независимых, беспристрастных избирательных комиссий на всех уровнях - от общенационального до отдельного избирательного участка - во всех государствах, где отсутствует многолетняя традиция независимости административных властей от политической власти (пп. "b" п. 3.1 Свода). Центральная избирательная комиссия должна быть постоянно действующим органом. Особые требования предъявляются к ее составу. В Центральную избирательную комиссию должны входить:

В ее состав могут входить:

В избирательных комиссиях всех уровней политические партии должны быть представлены в равной мере (ну или хотя бы должны иметь возможность наблюдать за работой избирательных комиссий). При этом равенство можно понимать как строгое или как пропорциональное. Все члены избирательных комиссий до начала работы в них должны проходить стандартную профессиональную подготовку.

Органы, назначающие членов избирательных комиссий, не должны иметь возможность свободно отзывать их (пп. "f" п. 3.1). То есть основания прекращения полномочий членов избирательных комиссий должны быть исчерпывающим образом определены законом, для того чтобы гарантировать обособленность избирательных органов от органов, их формирующих.

В Пояснительном докладе к Своду рекомендуемых норм при проведении выборов затронута проблема правильного определения государством модели организационного механизма избирательного процесса. В странах, где административные органы традиционно независимы от политических властей, государственная служба применяет избирательное законодательство, не подвергаясь политическому давлению. Поэтому считается нормальным и приемлемым, когда выборы организуются под надзором Министерства внутренних дел (п. 69 Пояснительного доклада), как это происходит, например, во Французской Республике. Однако в государствах, не обладающих большим опытом организации плюралистических выборов, слишком велика опасность того, что власти будут пытаться заставлять административные органы действовать по своему усмотрению. В таких случаях должны создаваться независимые, беспристрастные избирательные комиссии (п. 70 Пояснительного доклада).

Принятая в октябре 2002 г. в рамках СНГ Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ <12> выдвигает дополнительные формальные требования к определению конституционно-правового статуса избирательных органов. В соответствии со ст. 11 Конвенции статус, компетенция и полномочия избирательных органов должны быть установлены Конституцией государства и законодательными актами. Реализация такого подхода на практике существенно ограничивает возможность манипулирования в политических целях положением избирательных органов в системе иных государственных органов.

<12> Международные избирательные стандарты. Сборник документов: Выпуск второй / Под ред. В.И. Лысенко. С. 560 - 561.

Также в Конвенции закреплен принцип исключительности полномочий избирательных органов. Согласно п. 2 ст. 11 не допускаются создание и деятельность иных структур, которые либо подменяют избирательные органы полностью, либо частично осуществляют их функции. Таким образом, на международном уровне сформулирована прерогатива избирательных органов в организации и проведении выборов. Из этого правила с необходимостью вытекают организационная и функциональная самостоятельность избирательных органов и ориентирование государств на построение обособленной системы ответственных за течение избирательного процесса органов.

Резюмируя все вышеизложенное, можно определить следующие ориентиры для построения нейтрального, беспристрастного и сбалансированного механизма организации и проведения выборов:

  1. необходимость закрепления основ статуса избирательных комиссий в конституции государства;
  2. организация выборов автономной многоуровневой системой избирательных комиссий, во главе которой стоит Центральная избирательная комиссия;
  3. особые требования к составу ЦИК - в нее должны входить представители судебной власти (как минимум один) и политических партий, уже представленных в парламенте;
  4. профессионализм членов избирательных комиссий и политическая сбалансированность их состава;
  5. периодическое обновление состава избирательных комиссий;
  6. четкое определение в законодательстве вопросов и порядка взаимодействия органов избирательной администрации с иными государственными и муниципальными структурами.

Обозначив отрезки пути по конституированию желаемого и необходимого статуса организаторов выборов, можно сформулировать некоторые принципиальные для российской системы избирательных комиссий предложения, претворение в жизнь которых позволит сделать шаг вперед на пути обеспечения качества избирательного процесса.

На сегодняшний день в Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ (последняя редакция от 14.06.2011) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <13> функционирует единая многоуровневая система избирательных комиссий, во главе которой стоит Центральная избирательная комиссия. Эта система, кроме ЦИК, включает в себя избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и другие) комиссии, участковые комиссии (ст. 20 указанного ФЗ). Избирательные комиссии призваны в полном объеме обеспечивать подготовку и проведение выборов в Российской Федерации (п. 21 ст. 2 ФЗ).

<13> Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ (в ред. от 14.06.2011) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

Таким образом, одно из требований международных избирательных стандартов, казалось бы, выполнено: выборы организуются и проводятся формально обособленной системой специализированных органов. Однако особенности формирования избирательных комиссий, подбора их состава дают основания для сомнений в подлинности их статуса как независимых беспристрастных органов. Возникающие опасения подтверждаются появляющимися в периоды проведения избирательных кампаний многочисленными сообщениями в СМИ, интернет-ресурсах о "неблагочестивости" действий избирательных комиссий. Такое положение вещей не может не влиять на результаты выборов, ведь помимо непосредственной организации избирательного процесса избирательные комиссии по своей природе должны выполнять функцию обеспечения "легитимности и достоверности результатов голосования" <14>.

<14> Баранов И. "Лучшая в мире" избирательная система // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. N 2. С. 128.

Политико-правовая сущность избирательных органов обусловливает необходимость тщательной и аккуратной регламентации их статуса. Напомню, что для целей данной работы под конституционно-правовым статусом избирательных органов понимается их политико-правовое положение в структуре и механизме функционирования государственного аппарата.

В этой связи, основываясь на требованиях исследованных международных избирательных стандартов, представляются целесообразными следующие изменения в конституционно-правовом статусе избирательных комиссий.

Во-первых, необходимо вовлечение в деятельность избирательных комиссий судейского корпуса. На мой взгляд, в обязательном порядке судьи должны входить в состав ЦИК РФ (определенное число судей Верховного Суда РФ) и в состав избирательных комиссий субъектов РФ (судьи верховных судов субъектов РФ). Вхождение судей в состав данных избирательных органов, с формальной точки зрения, обеспечит действительную паритетность при их формировании, а с точки зрения содержания качества избирательного процесса усилит независимость избирательных комиссий в силу особых гарантий деятельности и авторитета судей.

Во-вторых, в современных российских условиях требуется обеспечить политическую сбалансированность состава избирательных комиссий. Этого можно достичь, несколько изменив порядок их формирования. В соответствии с ч. 4 и 5 ст. 22 Закона "Об основных гарантиях..." в избирательную комиссию не может быть назначено более одного представителя от каждой политической партии, а государственные и муниципальные служащие не могут составлять более одной второй от общего числа членов избирательной комиссии, что на практике трактуется как "не менее одной второй" <15>. Таким образом, в составе избирательных комиссий налицо формальное представительство различных политических сил, но при этом значительное число государственных и муниципальных служащих, политическая нейтральность и беспристрастность которых при осуществлении функций членов избирательных комиссий остается под сомнением ввиду их зависимого служебного положения. Как отмечают исследователи, государственные и муниципальные служащие "обычно дорожат своей должностью и готовы действовать в корпоративных интересах" <16> в ущерб легитимности и качеству избирательного процесса. Представляется невозможным обеспечить абсолютную политическую нейтральность членов избирательных комиссий, поэтому нужно соблюсти реальный баланс политических сил, представленных в них. Добиться этого можно посредством формирования корпуса избирательных комиссий преимущественно из членов политических партий (получивших места в парламенте по итогам последних выборов), на основе принципа равного представительства.

<15> Бузин А.Ю. Указ. соч. С. 71.
<16> Там же. С. 99.

В-третьих, все без исключения члены избирательных комиссий должны проходить курс теории и технологии избирательного процесса. В этом есть острая потребность, поскольку на сегодняшний день избирательные комиссии (особенно низового звена) являют собой "непрофессиональный и незаинтересованный коллектив граждан, с трудом представляющих, что именно им предстоит делать" <17>. Очевидно, что чем меньше член избирательной комиссии имеет знаний в области организации избирательного процесса, тем ниже уровень его правосознания и тем легче на него воздействовать заинтересованным лицам.

<17> Баранов И. Указ. соч. С. 130.

В-четвертых, ввиду объективной невозможности организации избирательного процесса только силами избирательных комиссий правовая основа их взаимодействия с государственными и муниципальными органами и структурами должна быть более широкой и прочной. Закрепляя обязанность того или иного органа выполнять определенные обеспечительные функции в рамках избирательного процесса, необходимо устанавливать ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих функций. Еще лучше, если не только в избирательном законе, но и в нормативных актах, регламентирующих деятельность тех или иных государственных и муниципальных органов и структур, будут закреплены их обязанности в области обеспечения организации избирательного процесса. Такой подход позволит служащим государственных и муниципальных органов воспринимать их функции в сфере организации и подготовки выборов не как чуждые и несвойственные им, а в качестве необходимых и естественных их полномочий. В итоге это должно будет приблизить их к пониманию избирательного процесса не как рычага политического манипулирования, а как публичной услуги, что, как уже было отмечено выше, свойственно демократическим государствам.

Таковы, на мой взгляд, основные положения, заключающие в себе возможность принципиально повлиять на действительный конституционно-правовой статус избирательных комиссий. Реализация данных положений на практике является необходимым условием на пути построения качественного избирательного процесса в Российской Федерации, а следовательно, на пути к формированию легитимных органов власти.