Мудрый Юрист

О бюджетных полномочиях органов представительной власти субъектов РФ

Калинина Лариса Евгеньевна, доцент кафедры административного и финансового права Кубанского государственного университета, кандидат юридических наук.

Анализируется федеральное и региональное законодательство о бюджетных полномочиях, показана роль законодательных органов субъектов РФ в бюджетных правоотношениях. Законодательные органы осуществляют такие бюджетные полномочия, как рассмотрение и утверждение бюджета, установление региональных налогов, а также бюджетный контроль.

Ключевые слова: бюджетные полномочия, утверждение бюджета, установление региональных налогов, бюджетный контроль.

On budgetary powers of bodies of representative authority of subjects of the Russian Federation

L.E. Kalinina

The author analyzes federal end regional legislation about budgetary competences. The role of law-making bodies of subjects of the RF is analyzed in the article. Law-making body approve a budget, set forth region taxes end execute budgetary control.

Key words: budgetary competences, to approve a budget, setting forth region taxes, budgetary control.

Конституция РФ закрепляет договорную форму распределения полномочий между государственными органами Российской Федерации и ее субъектов. Отношения между Федерацией и субъектами в ее составе очень разнообразны, при этом вопросы федеративного устройства России не следует смешивать с вопросами устройства (статуса) субъекта РФ. Если первое - предмет исключительного ведения Российской Федерации, то статус субъекта РФ, установление системы общих принципов организации его органов государственной власти - предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В ведении Российской Федерации находится федеральная государственная собственность и управление ею. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ отнесено лишь разграничение государственной собственности. Необходимость деления государственной собственности на федеральную и собственность субъектов РФ обусловлена тем, что до подписания в марте 1992 г. Федеративного договора между Российской Федерацией и ее субъектами последние (не считая республик в составе Российской Федерации) были лишены возможности иметь собственность. Это существенно подрывало их самостоятельность в решении даже тех вопросов, которые формально были отнесены к их ведению <1>.

<1> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1996.

На примере Краснодарского края рассмотрим бюджетные полномочия органов представительной власти субъектов РФ.

Согласно Конституции РФ, законодательству РФ и законодательству Краснодарского края об управлении государственной собственностью был принят Закон Краснодарского края от 11 октября 2005 г. N 930-КЗ "О казне Краснодарского края", определивший, что в состав казны Краснодарского края входит такой объект, как средства краевого бюджета.

В правоотношениях, связанных с бюджетом субъекта РФ, участвуют все его органы государственной власти, каждый из которых обладает самостоятельными бюджетными полномочиями.

Исходя из определения бюджетных полномочий (ст. 6 БК РФ), можно выделить признаки бюджетного полномочия:

наличие конкретных субъектов правоотношений (органов государственной власти (местного самоуправления) и иных участников);

закрепление за субъектами правоотношений прав и обязанностей;

установление отношений материального (регулирование бюджетных правоотношений) и процессуального (организация и осуществление бюджетного процесса) характера.

Согласно ст. 3 Закона Краснодарского края от 4 февраля 2002 г. N 437-КЗ "О бюджетном процессе в Краснодарском крае" <2> (далее - Закон N 437-КЗ) участником бюджетного процесса, обладающим бюджетными полномочиями на краевом уровне, является Законодательное собрание Краснодарского края (далее - ЗСК).

<2> Кубанские новости. 2008. N 7; 2010. N 93.

Бюджетные полномочия ЗСК в зависимости от их направленности можно классифицировать следующим образом: 1) полномочия по осуществлению бюджетного процесса, предусмотренные для реализации бюджетной политики части региональных бюджетных и внебюджетных фондов; 2) полномочия по правовому регулированию бюджетных отношений субъекта РФ, которые направлены на обеспечение регулирования бюджетного устройства субъекта РФ; 3) полномочия контрольного характера (ст. 4 Закона N 437-КЗ). Рассмотрим их подробнее.

  1. Реализация ЗСК полномочий по осуществлению бюджетного процесса, основанных на нормах ст. 32 Устава Краснодарского края, стала возможной с принятием Закона N 437-КЗ. Он детально закрепил бюджетные полномочия по рассмотрению и утверждению проектов краевого бюджета и бюджета Краснодарского территориального фонда обязательного медицинского страхования (далее - КТФОМС), а также отчетов об их исполнении.

Следует отметить, что нормы о содержании проекта закона о бюджете в БК РФ и Законе N 437-КЗ включены в разные стадии бюджетного процесса. Так, БК РФ закрепляет перечень администраторов, доходных и расходных статей бюджета на стадии рассмотрения и утверждения проекта закона о бюджете (ст. 184.1), а Закон N 437-КЗ - на стадии составления проекта закона (ст. 19). С учетом формальной логики нормы в Краевом законе расположены правильно, так как сама норма адресована органам исполнительной власти, разрабатывающим законопроект. Представительные органы в данной ситуации могут только рассмотреть предложенный проект закона.

Вопрос о сроках внесения проекта закона о бюджете отнесен к компетенции законодательного (представительного) органа субъекта РФ. В качестве общей нормы ст. 185 БК РФ устанавливает срок не позднее 1 ноября текущего года. Норма имеет бланкетный характер, поскольку предполагает, что порядок и сроки внесения проектов таких законов определяются законодательством субъектов РФ. Конкретизирует эту норму для Краснодарского края Закон N 437-КЗ, устанавливающий предельный срок внесения проекта закона на рассмотрение не позднее 15 октября текущего года. В рамках данной нормы содержится такое бюджетное полномочие ЗСК, как предложение данным органом проекта бюджетной сметы, представляемого в случае возникновения разногласий с финансовым органом Краснодарского края в отношении такой сметы (п. 2 ст. 20 Закона N 437-КЗ). Однако процедуры согласования между финансовым органом и ЗСК нормативными правовыми актами Краснодарского края не предусмотрены.

Одновременно с проектом закона о краевом бюджете вносится проект бюджета КТФОМС, который составляется органом управления данного фонда и представляется в орган исполнительной власти Краснодарского края, осуществляющий государственное управление и координацию деятельности в области охраны здоровья населения в Краснодарском крае (ст. 26 Закона).

Сегодня таким органом является департамент здравоохранения Краснодарского края, однако положение о нем не закрепляет за департаментом функции по представлению главе администрации проекта бюджета <3>. Наличие этой организации можно выявить при анализе Постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 23 марта 2010 г. N 180 "О составлении проекта краевого бюджета и проекта бюджета Краснодарского территориального фонда обязательного медицинского страхования на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов", согласно которому проект бюджета фонда до 13 сентября текущего года вносится исполнительной дирекцией фонда в департамент здравоохранения, который, в свою очередь, до 20 сентября вносит его в департамент по финансам, бюджету и контролю администрации края. Но и в этом документе не предусматривается передача проекта бюджета фонда департаментом в администрацию края, несмотря на то, что такая процедура предусмотрена для проекта краевого бюджета.

<3> См.: Постановление главы администрации Краснодарского края от 15 февраля 2008 г. N 91 "О департаменте здравоохранения Краснодарского края".

Статья 26 Закона N 437-КЗ содержит противоречивые нормы. Так, ее п. 2 закрепляет, что проект бюджета фонда вносит в ЗСК глава администрации, а п. 3 определяет, что проект представляет глава администрации (губернатор) Краснодарского края или уполномоченное им должностное лицо.

На основании Закона N 437-КЗ стадию рассмотрения и утверждения проектов краевого бюджета и бюджета КТФОМС можно разбить на следующие этапы: 1) предварительное рассмотрение; 2) рассмотрение и утверждение; 3) внесение изменений в закон.

Организует процесс рассмотрения проекта бюджетов в комитетах ЗСК комитет по финансово-бюджетной и налоговой политике.

В течение трех дней с момента принятия к рассмотрению комитет по финансово-бюджетной и налоговой политике направляет проект для предварительного рассмотрения депутатам ЗСК, в постоянные комитеты ЗСК и прокуратуру Краснодарского края, которые в течение 15 дней со дня его получения рассматривают проект закона Краснодарского края о краевом бюджете и направляют предложения и замечания в комитет по финансово-бюджетной и налоговой политике. Одновременно проект закона о краевом бюджете с пакетом документов направляется в Контрольно-счетную палату Краснодарского края (далее - КСП), а также в правовое и финансово-экономическое управления ЗСК для подготовки заключения в течение 15 дней.

Данная норма преследует две цели: наиболее рациональным образом организовать подготовительную работу по рассмотрению бюджета и выявить и учесть в процессе этой работы позицию, замечания и предложения максимально широкого круга заинтересованных лиц.

После поступления замечаний и предложений комитет по финансово-бюджетной и налоговой политике рассматривает проект закона Краснодарского края о краевом бюджете с учетом предложений депутатов, комитетов, заключений соответствующих управлений ЗСК, а также заключения КСП и направляет решение со своими предложениями в администрацию Краснодарского края.

Не позднее 10 дней до принятия проекта закона Краснодарского края о краевом бюджете в первом чтении глава администрации Краснодарского края может вносить в него любые изменения по результатам обсуждения и информировать о них депутатов и комитеты ЗСК и КСП. На этапе предварительного рассмотрения предусматриваются публичные и парламентские слушания.

Парламентские слушания заканчиваются принятием большинством голосов депутатов ЗСК, участвующих в слушаниях, итогового документа, который носит рекомендательный характер и направляется указанным в нем лицам для рассмотрения.

Результатами предварительного рассмотрения являются: проект закона о краевом бюджете в первоначальном виде либо с изменениями; заключения КСП, правового и финансово-экономического управления ЗСК; протокол парламентских слушаний.

Следует сказать, что Законом N 437-ФЗ в отличие от БК РФ на предварительное рассмотрение проектов бюджетов отводится "не менее чем 30 дней со дня внесения в Законодательное собрание края" (ст. 23). Таким образом, в Краснодарском крае не установлен предельный срок для подготовки к первому чтению, а только минимальный срок. Следовательно, на практике не будет нарушением закона затягивание предварительного рассмотрения проектов.

По окончании первого этапа следует рассмотрение и утверждение проектов бюджетов. В отличие от федерального бюджета краевой бюджет рассматривается ЗСК в двух чтениях (ст. 21 Закона N 437-КЗ).

В первом чтении рассматриваются основные характеристики краевого бюджета.

В случае принятия законопроектов в первом чтении утверждаются основные характеристики краевого бюджета, назначается дата рассмотрения законопроекта во втором чтении и устанавливается предельный срок внесения предложений и замечаний субъектами права законодательной инициативы.

В случае отклонения проекта закона возникает юридический конфликт, для урегулирования которого Закон N 437-КЗ предусматривает только один способ решения - создание согласительной комиссии (п. 4 ст. 23 Закона).

По окончании работы согласительная комиссия выносит на рассмотрение ЗСК согласованные основные характеристики краевого бюджета. Позиции, по которым стороны не выработали согласованного решения, вносятся на рассмотрение ЗСК. Принятый в первом чтении законопроект направляется субъектам права законодательной инициативы.

Для рассмотрения во втором чтении проект закона Краснодарского края о краевом бюджете выносится на голосование в целом.

ЗСК при утверждении проектов законов Краснодарского края о краевом бюджете и бюджете КТФОМС не имеет бюджетных полномочий на увеличение доходов и дефицита краевого бюджета, утвержденных в первом чтении, если на эти изменения отсутствует положительное заключение главы администрации Краснодарского края.

Принятые законы Краснодарского края о краевом бюджете и бюджете КТФОМС направляются главе администрации Краснодарского края для подписания и опубликования.

  1. Полномочия законодательных органов в области налогов занимают особое место, так как стабильная и эффективная налоговая политика является необходимым условием для устойчивого развития экономики.

Фактором, влияющим на доходную базу субъектов РФ, является регулирование вопросов совместного ведения в области налогообложения, т.е. распределение налоговых полномочий по вопросам установления и введения региональных и местных налогов между центром и субъектами РФ. В соответствии с Конституцией РФ право субъектов Федерации по установлению налогов всегда носит производный характер, поскольку права субъектов РФ сводятся к возможности вводить на своей территории налоговые платежи согласно закрытому перечню, установленному на уровне Федерации.

Законодательство субъектов РФ о налогах и сборах состоит из законов о налогах субъектов РФ, принятых в соответствии с НК РФ.

При установлении региональных налогов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ определяются такие элементы налогообложения, как налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, если они не установлены НК РФ (п. 3 ст. 12).

К региональным налогам НК РФ относит налог на игорный бизнес, транспортный налог и налог на имущество организаций. Часть некоторых федеральных налогов отчисляется в бюджеты субъектов РФ. В этом случае НК РФ предусматривает возможность снижения региональной части законами субъектов, но не ниже определенного уровня.

К федеральным налогам, часть которых отчисляется в краевой бюджет, относится налог на прибыль. Ставка налога, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов РФ, законами субъектов РФ может быть понижена для отдельных категорий налогоплательщиков. При этом она не может быть ниже 13,5%.

ЗСК к категориям специальных налогоплательщиков относит: резидентов особой экономической зоны, созданной на территории Краснодарского края; товарищества собственников жилья; организации, основной вид деятельности которых - добыча сырой нефти и (или) производство нефтепродуктов на территории Краснодарского края; организации, основной вид деятельности которых - производство цемента на территории Краснодарского края. Для данных категорий налогоплательщиков размер отчислений в региональный бюджет определен в 13,5% и является минимальным разрешенным НК РФ <4>.

<4> См.: Закон Краснодарского края от 6 февраля 2008 г. N 1378-КЗ "Об установлении ставки налога на прибыль организаций для отдельных категорий налогоплательщиков Краснодарского края".

Представительные органы субъекта РФ обладают полномочиями по определению элементов налога при установлении специальных налоговых режимов. Так, ст. 346.25.1 НК РФ закрепляет за субъектами РФ определение потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода при применении упрощенной системы налогообложения на основе патента. Комитет по финансово-бюджетной и налоговой политике в настоящее время разрабатывает проект закона Краснодарского края об упрощенной системе налогообложения на основе патента.

Характеризуя бюджетные полномочия ЗСК по регулированию региональных налогов, отметим отсутствие гибкой политики в этом вопросе. Размер ставок налогов не отличается от максимально установленных НК РФ, отсутствует закон Краснодарского края об упрощенной системе налогообложения на основе патента, хотя нормы об этом закреплены в НК РФ с 2005 г.

Еще одним бюджетным полномочием ЗСК является установление порядка, целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов из краевого бюджета местным бюджетам, а также установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов.

Статья 6 БК РФ закрепляет понятие межбюджетных трансфертов. Взаимоотношения между органами государственной власти Краснодарского края и органами местного самоуправления муниципальных образований Краснодарского края по вопросам межбюджетных отношений, установления порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из краевого бюджета, общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов регулируются Законом Краснодарского края от 15 июля 2005 г. N 918-КЗ "О межбюджетных отношениях в Краснодарском крае".

Указанный Закон закрепляет порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений; предоставление субсидий и субвенций местным бюджетам, предоставление субсидий краевому бюджету из местных бюджетов. К иным межбюджетным трансфертам ЗСК отнесло: межбюджетные трансферты, передаваемые для компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами власти другого уровня, а также иные межбюджетные трансферты, в том числе в форме дотаций (ст. 7 Закона).

В рамках реализации данного бюджетного полномочия ЗСК происходит регулирование финансового обеспечения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления (Закон Краснодарского края от 15 декабря 2004 г. N 805-КЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Краснодарского края отдельными государственными полномочиями в области социальной сферы"; Закон Краснодарского края от 5 апреля 2010 г. N 1926-КЗ "О субсидиях на дополнительную помощь местным бюджетам для решения социально значимых вопросов на 2010 год").

ЗСК также были приняты методики распределения субвенций (например, Методика распределения субвенций из краевого бюджета, выделяемых бюджетам муниципальных районов и городских округов Краснодарского края на осуществление государственных полномочий по составлению (изменению, дополнению) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации).

  1. В пределах компетенции ЗСК закрепляет за собой функцию контроля за исполнением краевого бюджета, бюджета КТФОМС, которую выполняет также КСП (ст. 30 Закона N 437-КЗ).

Статус Контрольно-счетной палаты Краснодарского края установлен Законом Краснодарского края от 5 февраля 1997 г. N 64-КЗ. Данный орган является постоянно действующим органом парламентского контроля и подотчетен ЗСК. Необходимо обратить внимание на то, что число возможных повторных сроков замещения должности председателя КСП, его заместителя или аудитора одним и тем же лицом не ограничено. При этом остается открытым вопрос о том, каким образом такое регулирование соотносится с заложенным в Конституции РФ принципом периодической сменяемости состава органов публичной власти.

Контрольные полномочия ЗСК могут быть реализованы в форме: депутатского запроса; депутатского расследования по требованию депутата или группы депутатов (ст. 14 Закона Краснодарского края от 24 апреля 1995 г. N 4-КЗ "О статусе депутата Законодательного собрания Краснодарского края"); парламентских слушаний по проекту годового отчета об исполнении краевого бюджета; выражения недоверия главе Администрации края ЗСК (ст. 43 Устава Краснодарского края).

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

  1. бюджетные полномочия ЗСК можно разделить на полномочия: по осуществлению бюджетного процесса; по правовому регулированию бюджетных отношений субъекта РФ, которые направлены на обеспечение регулирования бюджетного устройства субъекта Федерации; контрольного характера;
  2. федеральному законодателю следует использовать опыт региональной представительной власти и расположить нормы о содержании проекта закона о бюджете на стадии составления проекта закона;
  3. отсутствует законодательно закрепленная процедура согласования между финансовым органом и ЗСК проекта бюджетной сметы;
  4. целесообразно законодательно закрепить передачу проекта бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования в администрацию края по аналогии с проектом краевого бюджета;
  5. необходимо устранить коллизию норм ст. 26 Закона N 437-КЗ, закрепив полномочия по представлению проекта бюджета только за губернатором Краснодарского края;
  6. ст. 23 Закона N 437-КЗ, устанавливая минимальный срок для подготовки к первому чтению, противоречит ст. 198 БК РФ. Необходимо изменить норму "не менее 30 дней" на "не более 30 дней";
  7. для Краснодарского края актуальным может стать введение налоговых льгот для субъектов, занятых в туристской сфере. Предложения о необходимости введения налоговых льгот для социально значимого сегмента туристского рынка на текущий момент вносятся в ЗСК <5>;
<5> URL: http:// www.kubzsk.ru/ deputiesPlace/ commitee/ comm4/ comm4_fin/ ?detail= 1&SECTION_ID= 122&ID= 7137.
  1. ст. 58 БК РФ закрепляет за субъектами РФ обязанность законодательно определить нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц. Выполнение данной обязанности в Краснодарском крае находится на стадии возможной реализации;
  2. в Федеральном законе от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и в Законе Краснодарского края "О Контрольно-счетной палате Краснодарского края" необходимо ограничить число возможных повторных сроков замещения должности председателя КСП, его заместителя или аудитора одним и тем же лицом.

Таким образом, проведенный анализ бюджетных полномочий органов представительной власти субъектов РФ позволяет говорить о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства в рассматриваемой сфере.

Библиографический список

Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1996.

Кубанские новости. 2008. N 7; 2010. N 93.