Мудрый Юрист

Тенденции изменений в сфере государственного контроля над жизнью и деятельностью общества *

<*> Dan'shina N.A. Tendencies of changes in sphere of the state the control over the life and society activity.

Даньшина Наталья Анатольевна, соискатель кафедры теории государства и права Московского университета МВД России.

В статье определяются основные тенденции изменения государственного контроля над жизнью и деятельностью общества, связанные прежде всего с самим общественным развитием, с ожиданиями власти, с усилением публичных начал управления и др.

Ключевые слова: государственный контроль, власть, современное государство, профилактика, управление.

This article identifies the major trends of public control over life and activity of the company, associated primarily with the social development, with the expectations of the authorities, with the strengthening of the public began to control etc.

Key words: the state control, the power, the modern state, preventive maintenance, management.

Одной из предпосылок динамического развития общества является постоянное изменение форм социального контроля, его адаптация к новым институтам, задачам и целям, возникающим в процессе социального развития. Государственный контроль, являясь разновидностью социального контроля, также претерпевает определенные трансформации.

Современное государство функционирует по аналогии с административным учреждением, и то, как понимается осуществление контроля государственными административными органами и контроль деятельности государственных административных учреждений, - одно из последствий происходящих изменений. Технические методы и приемы контроля в современном государстве отражают скорее маркетинговые принципы, нежели рациональность закона. Отсюда - приемлемость стимулирующих инструментов, наиболее эффективно работающих в таких условиях.

Неуклонно идет обособление государства от общества, что, по сути, представляет собой процесс превращения организма в организацию со всеми вытекающими последствиями. В частности, любые правоотношения рано или поздно приобретают характер и смысл административных отношений. Там же, где государство обосабливается в государственный аппарат и постепенно подменяется им, административно-правовые отношения приобретают характер полицейских. В связи с постоянными угрозами как внутренней, так и внешней безопасности и с неспособностью отдельных членов общества противостоять этим угрозам самостоятельно меняется концепт свободы, суверенности личности, индивид сознательно идет на консенсус с государством, отдавая ему фактически все свои личные, гражданские права. Корректнее будет вести речь, конечно, не об отмене данной группы прав, а об их ограничении. Пределы такого ограничения расширяются с каждым днем. Современное государство превращается в полицейское государство, в котором контроль над обществом приобретает тотальный характер. Полицейское право воспроизводится государством для обеспечения всеобъемлющего контроля над общественными отношениями во всех его формах.

Оно имеет также и надзорный характер. Контроль и надзор выступают в качестве основных форм управления обществом. При этом контроль и надзор становятся избыточно детализированными, тотальными, неизбежными (непреодолимыми). Человек растворяется в этой системе, для государства он становится набором потенциальных угроз или же набором данных, которые не вызывают опасений у государства.

В современном обществе все очевиднее факт тотального электронного наблюдения <1>. Защитники гражданских прав утверждают, что гарантий невмешательства органов государственного контроля в частную жизнь простых граждан теперь явно недостаточно.

<1> Маттейс О.В., Шкилев В.В. Негативные тенденции при проведении управленческого контроля // Вестник ТГУ. Вып. 11 (91). 2010. С. 259.

Современное государство обрастает не свойственными ему функциями, что тем самым приводит к дисфункциональности. Государственное развитие должно идти по пути минимизации функций, возрастания организационного потенциала и сокращения контрольно-ревизионной деятельности. Чем меньше государство надзирает и контролирует, чем больше доверяет обществу, тем явственнее сила государства и легитимность его деятельности. Сокращение контрольно-ревизионной деятельности, возрастание организационного потенциала и минимизация функций - все это придает государственной власти свойство легитимности.

Еще одной тенденцией является усиление публичных начал в государстве, что проявляется в появлении контрольной ветви власти. Контроль трансформируется в самостоятельную ветвь власти <2>. Это видно и по требованиям высших органов государства, и по законодательному оформлению организационной самостоятельности контрольных органов, приданию им автономного характера, выделению особых органов в структуре государственного управления.

<2> Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. N 4. С. 11 - 12.

Контроль должен функционировать прежде всего как эффективный инструмент стабилизации всех ветвей власти, как средство обеспечения их воздействия на общество. "Контроль (президентский, парламентский, правительственный, ведомственный) призван сегодня сохранять автономность и самостоятельность ветвей власти и служит средством обеспечения системы "сдержек" и "противовесов"; предотвращать выход властных структур за пределы действия разрешительного порядка действий той или иной из них" <3>.

<3> Беляев В.П. Надзорная форма государственной деятельности в России (вопросы теории). Белгород, 2001. С. 89.

Чтобы контроль в системе управления стал более эффективным, необходимо блокировать возможные негативные тенденции при осуществлении контрольных функций. Одна из таких тенденций - гипертрофия контрольных функций, которая выражается в обособлении, автономизации контрольных функций, их превращении из вспомогательных в основные. Так, вместо того чтобы обслуживать производство, контроль подминает его под себя, ставит в подчиненное положение. Как это ни парадоксально, но уже производство начинает обслуживать систему контроля. Тенденция к обособлению и гипертрофии контрольных функций вызвана избытком власти и недостатком ответственности у контролирующих инстанций.

С другой стороны, реализуя контрольные полномочия, государственный орган должен обладать этими полномочиями в точном значении этого слова. То есть, по сути, данные властные полномочия должны быть обеспечены силой государственного воздействия. В противном случае контроль превращается в фикцию или формальное средство, не отражающее реалий государственно-правовой жизни.

Многообразие форм и средств осуществления контрольной деятельности в современном обществе диктует необходимость сочетания, комбинирования моделей государственного контроля. "Разветвленность действующей системы государственного контроля вызывает необходимость обеспечить правильное сочетание на практике различных видов контроля, четкое разграничение компетенции между многочисленными контрольными органами, координацию их деятельности, а также концентрацию объемной информации, получаемой в результате проведения контроля" <4>. Решение этих вопросов позволит избежать параллелизма и дублирования в работе органов, осуществляющих контрольную функцию, повысить эффективность контрольных мероприятий.

<4> Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 158.

В современных условиях контроль утрачивает свое профилактическое значение для общества; контроль "выступает, как правило, регистратором нарушений, а не инструментом их предупреждения" <5>. Данная тенденция объясняется, прежде всего, невозможностью контрольных органов выполнять превентивные функции в силу содержания их деятельности и в целом карательного уклона проводимых контрольных мероприятий. Основной целью проводимых контрольных мероприятий становится не выявление отклонений, нарушений, профилактика конфликтной среды, а пресечение, ограничение, выражающееся в санкционировании тех или иных поступков.

<5> Родионова В.М. Вопросы становления единой системы государственного финансового контроля в Российской Федерации // Финансовый контроль в Российской Федерации: проблемы организации и управления. М., 2002. С. 58.

В юридической науке есть и противоположные мнения. Так, Д.В. Пожарский отмечает, что в современном государстве контрольная функция - это и сигнализирующий, и сдерживающий фактор, обеспечивающий реализацию функции управления обществом <6>.

<6> Пожарский Д.В. Контрольно-надзорная деятельность как функция современного государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. N 4. С. 33.

Современный этап развития российского общества и государства характеризуется определенными изменениями как в сфере государственного управления в целом, так и в сфере осуществления государственного контроля над обществом. Особенным трансформациям подвержен сегодня государственный контроль в социально-экономической и политико-юридической сферах. Государство пытается передать часть контрольных функций самому обществу, пытается сделать работу контролирующих органов открытой, гласной. Естественно, при проведении любой реформы общество и государство сталкиваются с трудностями, которые в рассматриваемой сфере проявляются, прежде всего, в отсутствии собственного правового опыта. Должно пройти время, чтобы механизм заработал, и тогда государство освободится от не свойственных ему функций, а общество будет в постоянном диалоге с властью.

В связи с этими мероприятиями должна решиться одна из проблем организации и функционирования контрольных органов в России - множественность контрольных органов. "Контрольно-надзорная функция чуть ли не самая обременительная для бюджета государства. Потому что количество людей, работающих в государственных учреждениях и осуществляющих именно контроль и надзор, - это целая армия" <7>. Данная проблема влечет за собой целый ряд иных проблем: это дублирование полномочий контрольных органов, нечеткость границ государственного контроля, его неэффективность, отчуждение общества от государства и др.

<7> Административная реформа - куда уходит государство? // Российская газета. 14.10.2003.

Помимо передачи обществу части контрольных полномочий запущен механизм создания общественных структур при органах государственной власти, которые должны обеспечить диалог общества и государства. Последнее - залог эффективности государственного контроля.

И.А. Грошева, рассматривая проблемы социального контроля, выделяет следующие тенденции, характерные для российского общества. Во-первых, это отсутствие целостности характера и форм социального контроля, что выражается в неадекватности его механизма по отношению к новой социальной обстановке, неспособности адаптироваться к быстрым трансформационным сдвигам в социальной структуре. Во-вторых, происходит дезориентация и дезинтеграция ценностно-нормативных основ социального контроля, что приводит к использованию в обществе неинституциональных средств, которые отражают интересы девиантных слоев населения и провоцируют на девиантные поступки население в целом. В-третьих, происходит декриминализация некоторых форм поведения, ранее считавшихся преступными, что приводит к расширению сферы социального контроля с одной стороны, и смещение центра внимания в сферу самоконтроля - с другой <8>. В целом можно согласиться с автором и признать, что данные проблемы находят отражение и в сфере государственного контроля над обществом.

<8> Грошева И.А. Проблема организации социального контроля в России // Вестник Тюменского государственного университета. 2009. N 4. С. 138.

В современном обществе государственный контроль, призванный сдерживать проявление социальных отклонений, побуждая индивида соблюдать установленные нормы, сам порождает определенные отклонения. Это вызвано прежде всего ростом массива законодательных норм, формализующих, детализирующих сферу государственного управления. Субъект, реализующий данные правовые положения, часто оказывается в ситуации, когда просто не успевает отслеживать те или иные изменения. Мало того, субъект, попадая практически постоянно в сферу наблюдения государства, начинает противиться этому. Это совершенно нормальное явление, так как в обществе, где нет согласия, есть сопротивление внешнему контролю, сопротивление стандартам и т.д.

Одним из необходимых условий успешного социально-экономического развития, обеспечения перехода к инновационной модели экономики в Российской Федерации является модель "сильного государства". Председатель Правительства РФ В.В. Путин отметил в своем выступлении перед Государственной Думой РФ 20 апреля 2011 г.: "Будем откровенны, в современном мире, если ты слаб, обязательно найдется кто-то, кто захочет приехать или прилететь и посоветовать, в какую сторону двигаться, какую политику проводить, какой путь выбирать для своего собственного развития. И такие с виду вполне доброжелательные ненавязчивые советы, в общем-то, казались и неплохи, но за ними, на самом деле, стоит грубый диктат и вмешательство во внутренние дела суверенных государств. И все мы это прекрасно с вами понимаем" <9>. То есть концепт "сильного государства" - в самой власти, в способности управлять, в способности или качестве власти как выражению сущности государства.

<9> URL: http:// www.baltinfo.ru/ 2011/ 04/ 20/ otchet- Putina- sotcialnye- obyazatelstva- garantiruyut- neft- i- gaz- 200358

В том же обращении говорится и о вопросах доверия со стороны общества: "Хочу вновь повторить: надо быть самостоятельными и сильными. И еще - это, конечно, самое главное - необходимо проводить политику, отвечающую интересам граждан своей собственной страны, и тогда они будут поддерживать нас в наших с вами начинаниях" <10>. Являясь функцией управления, государственный контроль в современных условиях невозможен без выполнения данного требования. Оно продиктовано реалиями сегодняшнего дня и должно постепенно становиться нормой повседневной жизни.

<10> Там же.

Рассмотренный механизм должен учитывать преемственность государственно-правового развития, умело сочетая данный фактор с новациями, заданными современными реалиями. Государственный контроль играет важнейшую роль в обеспечении данного процесса.

Усиление государства - это, с позиций государственного контроля, отнюдь не развертывание его полицейских функций, а повышение эффективности работы государственного аппарата. Известно, что сегодняшний забюрократизированный и коррумпированный госаппарат не мотивирован на позитивные изменения, а тем более - на динамичное развитие. В результате происходит системное повреждение механизмов принятия общественно значимых решений, поскольку при наличии нескольких возможных альтернатив бюрократия выбирает ту, которая выгодна чиновникам, но не обязательно обществу в целом.

Эффективное и правильное функционирование системы государственного контроля требует достаточно высокого уровня развития гражданского общества и совершенно иного уровня социальной активности и ответственности людей - как обычных граждан, так и лиц, занимающих государственные посты. Исходя из этого, государственный аппарат должен в первую очередь создать механизмы координации общества и государства, что обеспечит эффективность государственного контроля, его действенность. "С этой точки зрения государственный аудит является наукой социального оптимизма, поскольку он видит своим конечным "потребителем" не столько профессиональных политиков, сколько простых избирателей, налогоплательщиков, обладающих активной гражданской позицией" <11>.

<11> Контроль или аудит? // Независимая газета. 21.02.2011.

Опыт развитых стран показывает, что открытость, прозрачность, подотчетность органов государства обществу является для любой действующей власти одним из эффективных способов получения кредита доверия граждан. С этой точки зрения независимый государственный контроль, обеспечивающий общество объективной, надежной и доступной информацией, - один из специальных механизмов обеспечения легитимности власти и подтверждения законности ее действий.

Еще одной проблемой является дисбаланс между усложняющимися проблемами управления и неадекватной ресурсной базой. Можно установить действенную модель государственного контроля, но она не окажется действительной в силу необеспеченности профессиональными кадрами, материально-техническими средствами, либо само общество не будет готово к сотрудничеству с государством либо просто в этом не заинтересовано.

Контрольные отношения в современном обществе следует рассматривать прежде всего как правовые. В любом государстве контроль эффективен только в том случае, если в его основе лежат правовые нормы, которые определяют права и обязанности обеих сторон - как контролирующей, так и подконтрольной. Контроль, играющий значительную роль в деятельности государства, должен осуществляться в рамках процессуального и материального права.

Наличие и эффективность государственного контроля в современных государствах становятся как для власти, так и для населения некими индикаторами результативности действий правительства, характеризующими прочность и стабильность институциональной структуры общества. Ключевыми принципами новой парадигмы социального контроля должны выступить взаимоотношения государства и общества, обеспеченные правовыми механизмами.