Мудрый Юрист

Взаимодействие Российской Федерации с государствами - членами совета европы в части реализации положений конвенции о передаче осужденных лиц от 21 марта 1983 г. *

<*> Buyanova K.A. Interaction of the Russian Federation and the states - members of the European Council with regard to realization of provisions of the Convention on transfer of convicted persons of 21 march 1983.

Буянова К.А., главный специалист-эксперт отдела по вопросам передачи осужденных Департамента международного права и сотрудничества Министерства юстиции Российской Федерации.

В статье автор особое внимание уделяет сравнительно новому институту, регулирующему порядок передачи иностранных граждан для дальнейшего отбывания наказания.

Ключевые слова: международное сотрудничество, осужденный, Конвенция.

The author of the article pays a special attention to the comparatively new institute regulating the procedure of transfer of foreign citizens for further serving a sentence.

Key words: international cooperation, convict, Convention.

Ежегодный анализ статистических данных, представляемых на различного рода международных конференциях и экспертных консультациях по вопросам уголовного судопроизводства, говорит нам о росте преступлений, совершенных иностранными гражданами и лицами без гражданства, что свидетельствует о наметившейся общей негативной тенденции развития криминальных явлений в новом тысячелетии, причиной чего является в первую очередь социально-экономический фактор. И Россия в этом отношении не является исключением.

Как следствие сложившейся ситуации - наличие в пенитенциарных учреждениях различных стран значительного числа осужденных иностранных граждан и лиц без гражданства, в связи с чем становится актуальным вопрос о развитии международного сотрудничества в сфере передачи осужденных иностранных граждан для дальнейшего отбывания наказания в государства их гражданства или постоянного места жительства.

Институт передачи осужденных иностранных граждан для дальнейшего отбывания наказания в государства их гражданства является сравнительно новым институтом международного уголовно-процессуального права.

Для обеспечения исполнения Российской Федерацией своих обязательств в данной сфере, в дополнение к имеющимся нормам международного права, процесс передачи осужденных лиц регламентирован внутренним российским законодательством, а именно главой 55 УПК РФ.

Ранее в УПК РСФСР вопросы передачи осужденных не регламентировались.

Цель данного института состоит в развитии международного сотрудничества в области исправления и перевоспитания осужденных лиц, а также возвращения их в общественную жизнь и предупреждения совершения ими новых преступлений.

Взаимодействие государств в области оказания правовой помощи по вопросам передачи осужденных лиц содействует реализации прав и свобод лиц, находящихся в местах лишения свободы, что соответствует принципам гуманности.

С учетом значимости данной сферы международного сотрудничества в условиях стремительного роста интенсивности интеграционных и миграционных процессов, имеющих место в современном обществе, Российской Федерацией в июле 2007 г. ратифицированы <1> разработанные в рамках Совета Европы Конвенция о передаче осужденных лиц от 21.03.1983 (далее - Конвенция) и Дополнительный протокол к ней от 18.12.1997 (далее - Протокол), которые вступили в силу для России с 01.12.2007.

<1> О ратификации Конвенции о передаче осужденных лиц и дополнительного протокола к ней: Федеральный закон от 24.07.2007 N 206-ФЗ // Российская газета. 2007. 31 июля.

Данная Конвенция составлена в рамках Совета Европы комитетом правительственных экспертов под руководством Европейского комитета по проблемам преступности (ЕКПП).

На 11 Конференции (Копенгаген, 21 - 22 июня 1978 г.) европейские министры юстиции обсуждали проблемы, выдвинутые иностранными заключенными, включая вопрос обеспечения процедур по их передаче в государства, гражданами которых они являются. Обсуждение привело к принятию Резолюции N 1, согласно которой ЕКПП было предложено "рассмотреть возможность составления типового соглашения, обеспечивающего простые процедуры передачи заключенных, которое будет использоваться между государствами-членами или государствами-членами в их отношениях с государствами, не являющимися членами".

В 1979 г. по предложению ЕКПП был создан Специальный комитет экспертов по вопросам иностранцев в тюрьмах, основная задача которого заключалась в изучении проблем, касающихся обращения с иностранцами в тюрьмах, и рассмотрении возможности создания типового соглашения, содержащего простые процедуры передачи иностранных заключенных. В отношении последнего аспекта ЕКПП (на 29-м Пленарном заседании в марте 1980 г.) уполномочил Специальный комитет по своей собственной инициативе подготовить многостороннюю конвенцию, а не типовое соглашение, при условии что она не будет противоречить положениям существующих европейских конвенций.

Специальный комитет состоял из экспертов из 15 государств - участниц Совета Европы (Австрия, Бельгия, Дания, Франция, ФРГ, Греция, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Испания, Швеция, Швейцария, Турция, Великобритания). Канада и Соединенные Штаты Америки, а также Секретариат Содружества и Международная организация по изучению уголовных и пенитенциарных проблем были представлены наблюдателями.

Проект Конвенции был подготовлен во время пяти заседаний Специального комитета, и после окончательного согласования на Пленарном заседании ЕКПП в мае 1982 г. Комитет министров одобрил текст Конвенции, после чего 21 марта 1983 г. она была открыта для подписания.

Целью Конвенции является создание простой и гибкой процедуры, позволяющей в короткие сроки осуществлять передачу иностранных заключенных на родину.

Необходимо отметить, что процедура передачи осужденных также предусмотрена Европейской конвенцией о международной действительности судебных решений по уголовным делам от 28 мая 1970 г. (Россия не является участником), которая, хотя и разрешает передачу заключенных, все же содержит два главных недостатка: ее ратифицировало лишь небольшое количество государств-членов, и процедура, содержащаяся в ней, не способствовала оперативному разрешению вопросов передачи иностранных заключенных.

Облегчая передачу иностранных заключенных, Конвенция учитывает современные тенденции в области карательной политики. В Европе усовершенствованные способы передвижения и общения привели к большей мобильности людей и, как результат, к росту интернационализации преступлений. Поскольку карательная политика должна уделять большое внимание социальной реабилитации преступников, очень важно, чтобы налагаемые на преступника меры наказания исполнялись на его родине, а не в государстве, где было совершено преступление и вынесено решение. Данная политика также уходит своими корнями в гуманистические размышления: трудности общения из-за языкового барьера, чуждость местной культуре и обычаям, а также отсутствие контакта с родственниками могут оказать неблагоприятное воздействие на иностранного заключенного. Таким образом, репатриация осужденных лиц осуществляется как в интересах заключенного, так и в интересах соответствующих государств.

В отличие от других Конвенций по международному сотрудничеству по уголовным делам, подготовленных в рамках Совета Европы, Конвенция о передаче осужденных лиц не имеет слова "европейская" в своем названии. В этом отражается мнение авторов о том, что данный инструмент должен быть открытым для одинаково мыслящих демократических государств, находящихся за пределами Европы. Два таких государства - Канада и США - были представлены в Специальном комитете наблюдателями и принимали активное участие в разработке текста Конвенции.

До вступления Конвенции в силу для России взаимодействие в указанной области с иностранными государствами - членами Совета Европы осуществлялось либо на основе Конвенции о передаче лиц, осужденных к лишению свободы, для отбывания наказания в государстве, гражданами которого они являются, от 19.05.1978 <2> (с Республикой Болгарией, Венгерской Республикой, Республикой Польша, Словацкой Республикой, Чешской Республикой), либо на основе двусторонних договоров (с Королевством Испания, Республикой Кипр, Латвийской Республикой, Литовской Республикой, Республикой Польша, Финляндской Республикой, Французской Республикой), либо на принципе взаимности.

<2> Ратифицирована Указом Президиума ВС СССР от 03.04.1979 N 9063-IX.

В Российской Федерации органами, ответственными за выполнение обязательств по передаче осужденных лиц в зарубежные страны, являются Министерство юстиции Российской Федерации <3>, Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России) и федеральные суды общей юрисдикции Российской Федерации.

<3> Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 13.10.2004 N 1313.

В структуре Минюста России полномочия в сфере передачи осужденных лиц осуществляются Департаментом международного права и сотрудничества.

В соответствии со ст. 469 УПК РФ, которая неоднократно изменялась законодателем, но и сейчас может толковаться неоднозначно (что обусловливает необходимость ее изменения в будущем), основанием для передачи лица, осужденного судом Российской Федерации к лишению свободы, для отбывания наказания в государстве, гражданином которого оно является, а равно для передачи гражданина Российской Федерации, осужденного судом иностранного государства к лишению свободы, для отбывания наказания в Российской Федерации является решение суда по результатам рассмотрения представления федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области исполнения наказаний (ФСИН России), либо обращения осужденного или его представителя, а равно компетентных органов иностранного государства в соответствии с международным договором Российской Федерации либо письменным соглашением компетентных органов Российской Федерации с компетентными органами иностранного государства на основе принципа взаимности.

Все первоначальные обращения частных лиц и компетентных органов о передаче осужденных лиц, поступающие на рассмотрение в Минюст России, в случае отсутствия оснований для отказа в их удовлетворении направляются в ФСИН России, если речь идет о передаче иностранного гражданина из Российской Федерации, либо в адрес соответствующих компетентных органов иностранных государств (как правило, это министерства юстиции либо генеральные прокуратуры) в случае необходимости передачи российского гражданина для отбывания наказания в Россию.

После направления обращения в ФСИН России данное ведомство через свои территориальные органы и учреждения, исполняющие наказания, осуществляет подготовку материалов в соответствии с Методическими рекомендациями об организации работы по исполнению международных обязательств Российской Федерации в сфере правовой помощи по уголовным делам и передаче осужденных <4>.

<4> Утв. Приказом Минюста России от 12.09.2007 N 185.

В частности, это заверенные в установленном порядке следующие документы:

При направлении Минюстом России в адрес компетентных органов иностранных государств обращений о передаче граждан Российской Федерации, осужденных на их территории, российская сторона, в случае предварительного согласия запрашиваемой стороны, предполагает получение документов, содержащих вышеперечисленные сведения, для их представления в российский суд.

В целях обеспечения интересов безопасности государства и охраны общественного порядка при рассмотрении вопроса передачи осужденного лица также учитывается мнение правоохранительных органов России путем представления в суд мотивированных заключений территориальных органов ФСБ России и МВД России о целесообразности передачи конкретного лица.

Подготовленные территориальными органами и учреждениями ФСИН России материалы по передаче осужденного иностранного лица прорабатываются данным ведомством на предмет отсутствия предусмотренных законом оснований для отказа в передаче и представляются в Департамент международного права и сотрудничества Минюста России с изложением мнения о возможности передачи осужденного.

Департамент международного права и сотрудничества организует проверку соответствия материалов ФСИН России и запросов компетентных органов иностранных государств положениям международных договоров и законодательству Российской Федерации.

Затем данные материалы направляются в адрес компетентного органа соответствующего иностранного государства для рассмотрения вопроса о признании приговора российского суда на территории данного государства и достижения предварительного соглашения на передачу осужденного лица.

При согласии договаривающихся сторон на передачу и наличии всех необходимых документов данные материалы направляются в компетентный российский суд, поскольку в соответствии с российским уголовно-процессуальным законодательством окончательное решение о передаче принимается в судебном порядке.

При этом следует отметить, что в Российской Федерации в соответствии с пунктом "б" ч. 1 ст. 9 Конвенции посредством применения судебной процедуры приговор суда иностранного государства преобразуется, при этом наказание, определенное в государстве вынесения приговора, заменяется наказанием, предусмотренным российским законодательством за совершение такого же вида преступления.

Департамент международного права и сотрудничества направляет копию постановления российского суда по вопросу передачи осужденного лица соответствующему компетентному органу иностранного государства в качестве основания для передачи осужденного в России гражданина этого государства либо в качестве гарантии исполнения приговора суда иностранного государства при передаче российского гражданина.

На основании представленного в Минюст России иностранным государством документа об окончательном согласии на передачу осужденного лица для отбывания наказания ФСИН России дается поручение о предварительном согласовании с компетентным органом этого государства в сфере исполнения наказаний места, сроков и порядка передачи осужденного, а также об организации фактической передачи (приема) осужденного.

При рассмотрении представления ФСИН России о передаче осужденного суд прежде всего опирается на ст. 471 УПК РФ, в которой определены случаи (основания) отказа в передаче лица, осужденного к лишению свободы судом Российской Федерации, для отбывания наказания в государстве, гражданином которого он является. Согласно данной статье в передаче может быть отказано, если:

  1. ни одно из деяний, за которое лицо осуждено, не признается преступлением по законодательству государства, гражданином которого является осужденный;
  2. наказание не может быть исполнено в иностранном государстве вследствие:

а) истечения срока давности или по иному основанию, предусмотренному законодательством этого государства;

б) непризнания судом или иным компетентным органом иностранного государства приговора суда Российской Федерации либо признания судом или иным компетентным органом иностранного государства приговора суда Российской Федерации без установления порядка и условий отбывания осужденным наказания на территории иностранного государства;

в) несопоставимости с условием и порядком отбывания осужденным наказания, определенными судом или иным компетентным органом иностранного государства;

  1. от осужденного или от иностранного государства не получены гарантии исполнения приговора в части гражданского иска;
  2. не достигнуто согласие о передаче осужденного на условиях, предусмотренных международным договором Российской Федерации;
  3. осужденный имеет постоянное место жительства в Российской Федерации.

Формально данное предписание имеет диспозитивный характер ("может быть отказано..."), однако очевидно, что по крайней мере три из указанных оснований отказа (п. п. 1, 2 и 4) являются исключительно императивными.

Пункт 1 данной статьи закрепляет принцип двойной уголовной ответственности, что является весьма логичным, поскольку в противном случае осужденное лицо будет освобождено после фактической передачи, что не позволит реализовать принцип неотвратимости наказания.

По сравнению с предыдущей редакцией ст. 471 УПК РФ п. 2 расширен за счет включения оснований отказа, предусмотренных в его подпунктах "б" и "в".

Для реализации данных положений при направлении Минюстом России обращений о передаче в компетентные органы иностранных государств у последних запрашивается решение суда или другого компетентного органа данного государства о признании приговора российского суда с установлением порядка и условий отбывания передаваемым лицом наказания (в т.ч. вида исправительного учреждения), выписки из уголовного и иного законодательства иностранного государства, свидетельствующие о признании преступлением деяния, за которое осуждено вышеупомянутое лицо, и определяющие условия и порядок отбывания наказания на территории государства исполнения приговора.

Целью п. 3 является обеспечение защиты интересов потерпевших путем получения гарантий исполнения осужденным обязательств по оплате задолженности по гражданскому иску, необходимо отметить, что у государства исполнения приговора запрашиваются гарантии исполнения приговоров в части гражданских исков по возмещению причиненного потерпевшим морального и материального вреда, гарантии оплаты иных финансовых обязательств (расходы на адвоката, на проведение экспертиз) не истребуются.

Следует обратить внимание на то, что перечни и формулировки оснований отказа в передаче осужденного, содержащиеся в международных договорах Российской Федерации, имеют некоторые отличия от положений указанной статьи.

Однако согласно п. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, нежели предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Конвенция не предусматривает обязанности договаривающихся сторон выполнить просьбу о передаче, а также не устанавливает требований по указанию запрашиваемым государством причин отказа в передаче, что обусловливает отсутствие необходимости перечисления в ней оснований отказа.

Однако п. 1 ст. 3 Конвенции содержит шесть условий, которые должны быть выполнены для осуществления передачи.

Первое условие п. 1a заключается в том, что осужденный должен быть гражданином государства исполнения приговора. Для того чтобы осуществить наиболее легкое применение Конвенции, была сделана ссылка на гражданство заключенного, которое включает в себя такие понятия, как, например, термины "обычное место проживания в другом государстве" и "государство происхождения лица", которые используются в ст. 5 Европейской конвенции о международной действительности судебных решений по уголовным делам.

Необязательно, чтобы заинтересованное лицо имело гражданство государства исполнения приговора. Договаривающиеся стороны могут принять решение о применении Конвенции в случае, если лицо имеет два и более гражданства, даже если другое гражданство (или одно из гражданств) принадлежит государству вынесения приговора.

Принятие подобного решения компетентными органами Российской Федерации исключено, поскольку ст. 61 Конституции Российской Федерации запрещает выдачу российского гражданина другому государству.

Пункт 1a необходимо рассматривать вместе с пунктом 4, который предоставляет договаривающимся сторонам возможность дать определение термину "гражданин" путем направления декларации.

Данная возможность, соответствующая ст. 6.1b Европейской Конвенции об экстрадиции, должна толковаться в широком смысле: положение предназначено для того, чтобы дать договаривающимся сторонам возможность расширить применение Конвенции на лиц, не являющихся "гражданами" в рамках строгого значения согласно законодательствам по гражданству, например, на лиц без гражданства или граждан государств, у которых установились тесные связи в другом государстве ввиду их постоянного проживания там.

Например, по заявлению Латвии относительно Конвенции понятие "гражданин" относится к гражданам Республики Латвия, а также лицам, не являющимся гражданами вышеуказанного государства, подпадающим под действие Закона о статусе граждан бывшего СССР, не являющихся гражданами Латвии или любого другого государства.

Второе условие пункта 1b гласит, что судебное решение должно быть окончательным и не подлежащим обжалованию, например потому, что все доступные средства правовой защиты были исчерпаны, или потому, что предельные сроки использования средств правовой защиты истекли, а стороны их так и не использовали. Но это не исключает возможности последующего пересмотра решения в свете открытия новых обстоятельств, о чем говорится в ст. 13.

Третье условие пункта 1c относится к сроку наказания, который осужденному еще предстоит отбывать. Для того чтобы применялась Конвенция, срок должен составлять не менее 6 месяцев на время получения запроса о передаче или же быть неопределенным.

Две идеи привели к данному условию: первая заключается в том, что Конвенция является инструментом дальнейшей социальной реабилитации преступника, а также целью, которая может быть достигнута, только если срок наказания, который предстоит отбыть, является длительным. Вторая причина заключается в рентабельности системы: передача заключенного является дорогостоящим мероприятием, значительные затраты, которые заинтересованное государство понесет, должны быть пропорциональны достигаемой цели, что исключает передачу, если лицу осталось отбыть незначительный срок.

В исключительных случаях, однако, договаривающиеся стороны могут, применяя пункт 2, согласиться на передачу, даже если срок отбывания наказания меньше оговоренного в пункте 1c. Введение данной гибкости считается полезным для того, чтобы Конвенция могла распространяться на случаи, когда указанные ранее две идеи не применяются полностью, например, если перспективы реабилитации являются благоприятными, несмотря на то что срок отбывания наказания составляет меньше шести месяцев или если передача может быть выполнена оперативно и с низкими затратами, например, между соседними государствами.

Четвертое условие п. 1d заключается в том, что только заинтересованное лицо может дать согласие на передачу. Данное требование, которое не содержится в Европейской конвенции о международной действительности судебных решений по уголовным делам, является одним из основных элементов механизма передачи, установленного в Конвенции. Он берет свои истоки в изначальной цели Конвенции - упростить реабилитацию преступников: передача заключенного без его согласия не будет способствовать его перевоспитанию.

Вместе с тем отсутствие согласия осужденного или (в определенных случаях) его представителя не включено в ст. 471 УПК в качестве основания отказа в передаче осужденного. Об обязательности согласия осужденного говорится в ч. 2 ст. 470 УПК лишь в связи с просьбой о передаче, представляемой в Российскую Федерацию компетентным органом государства, гражданином которого является осужденный. Однако на практике российские компетентные органы придерживаются принципа добровольности при решении вопросов приема-передачи осужденных.

Данное условие Конвенции необходимо рассматривать совместно со ст. 7, которая содержит правило о том, чье согласие должно даваться, а также устанавливает возможность для государства исполнения приговора проверить факт добровольности дачи согласия на передачу и понимания заинтересованным лицом ее правовых последствий.

Согласие дается законным представителем осужденного в случае, если одно из государств посчитает это уместным ввиду преклонного возраста, физического или умственного состояния заключенного. Ссылка на "законного представителя" заключенного не подразумевает, что представитель должен быть юридически компетентным; в данное понятие включены все лица, должным образом уполномоченные на основании закона представлять интересы заключенного, например родитель или лицо, специально уполномоченное компетентным органом.

Пятое условие п. 1e предназначено для соблюдения принципа двойной уголовной ответственности (несоблюдение данного условия является основанием отказа в передаче согласно ранее рассмотренному п. 1 ст. 471 УПК РФ).

Условие является выполненным, если действие, которое привело к вынесению судебного решения в государстве вынесения приговора, подлежало бы наказанию, если бы оно было совершено на территории государства исполнения приговора и если лицо, совершившее данное действие, подлежало бы наказанию по законодательству государства исполнения приговора.

Для выполнения условия двойной уголовной ответственности нет необходимости в том, чтобы уголовное преступление расценивалось одинаково как по законодательству государства исполнения приговора, так и по законодательству государства вынесения приговора. Разница может существовать в формулировке и классификации преступления. Главная идея заключается в том, что основные элементы, составляющие преступление, должны быть аналогичными по законодательству обоих государств.

Шестое условие пункта 1f содержит основной принцип Конвенции, а именно: для передачи требуется договоренность двух заинтересованных государств. Данное условие устанавливает рекомендательный характер Конвенции, поскольку даже при соблюдении всех вышеперечисленных положений без наличия согласия компетентных органов государств - участников Конвенции передача не будет осуществлена.

Взаимодействие компетентных органов Российской Федерации с компетентными органами государств Совета Европы в рамках Конвенции организовано на уровне, позволяющем реализовать на практике положения данного международного договора, результатом чего явилась передача за 2009 - 2010 гг. 222 граждан государств СЕ из России и прием 20 российских граждан из государств - членов СЕ.

Вместе с тем, учитывая значительное число российских граждан, отбывающих наказание на территории государств СЕ (более 4595 человек), а также наличие в пенитенциарных учреждениях России граждан государств - членов СЕ (11687 человек), предполагается расширение сотрудничества Российской Федерации с данными государствами в указанной сфере в целях совершенствования практического применения норм вышеназванного международного договора и устранения возникших проблемных вопросов, среди которых следует отметить:

  1. длительность сроков рассмотрения вопроса передачи с момента поступления соответствующего обращения до фактической передачи осужденного лица в государство его гражданства;
  2. необходимость осуществления качественного перевода материалов на языки договаривающихся сторон;
  3. затраты времени на почтовую пересылку документов;
  4. необходимость направления запросов о предоставлении дополнительной информации.

Решение вышеуказанных проблем видится в более оперативном рассмотрении соответствующих запросов и материалов договаривающимися сторонами, применении цифровых средств коммуникации, проведении регулярных консультаций экспертных групп с целью выработки общих подходов к применению положений Конвенции (ввиду недавнего вступления указанного международного договора в силу для Российской Федерации), в частности, согласования необходимого пакета (перечня) документов и их оформления, а также иных вопросов в данной области.