Мудрый Юрист

Государственная власть как основа системы обеспечения национальной безопасности России

Ю. Кетов, прокурор Кабардино-Балкарской Республики.

В течение последних 10 - 15 лет в Российской Федерации начали осознаваться проблемы, связанные с реалиями нового времени. Затянувшееся воздействие тоталитарной и авторитарной моделей государственного управления привели Россию в состояние перманентного системного кризиса. Анализ положения страны и регионов приводит к выводу о наличии масштабных угроз во всех сферах общественного развития. Именно по этой причине вопросы обеспечения национальной безопасности в последнее время стали доминирующими при проведении реформы системы и структуры государственной власти.

Под обеспечением национальной безопасности Российской Федерации понимается целенаправленная деятельность государственных и общественных институтов, а также граждан по выявлению, предупреждению угроз безопасности личности, общества и государства и противодействию этим угрозам в качестве обязательного и непременного условия защиты национальных интересов России. Эта деятельность определяется политикой обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Главной целью обеспечения национальной безопасности Российской Федерации является создание и поддержание необходимого уровня защищенности всех объектов безопасности, такого экономического, политического, международного и военно-стратегического положения страны, которое бы создавало благоприятные условия для развития личности, общества и государства и исключало опасность ослабления роли и значения Российской Федерации как субъекта международного права, подрыва способности государства реализовывать национальные интересы Российской Федерации на международной арене <*>.

<*> Калоева Е.Б. К вопросу о новой концепции национальной безопасности России: Обзор зарубеж. материалов // Реформы: вчера, сегодня, завтра. 2001. N 3. С. 69 - 76.

Данная цель достигается через решение целого ряда задач обеспечения национальной безопасности:

Политика обеспечения национальной безопасности - это деятельность руководства страны по определению целей и постановке принципиальных задач по защите национальных интересов страны и выработке форм, методов и способов достижения этих целей.

Политика национальной безопасности осуществляется на принципах строгой законности; соблюдения баланса интересов личности, общества и государства; взаимной ответственности личности, общества и государства за национальную безопасность и интегрированности с международными системами коллективной безопасности.

Основу органов государственной власти в системе обеспечения национальной безопасности составляют федеральные органы исполнительной власти.

Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года изменена структура Правительства Российской Федерации. Введена трехуровневая структура федерального управления:

федеральные министерства -> федеральные службы -> федеральные агентства.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр). Министерство в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации.

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа и не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти для осуществления полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Они могут также передавать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

По функциональным аспектам среди федеральных органов исполнительной власти можно выделить органы, обеспечивающие безопасность в социально-политической сфере, экономике, в сфере охраны природы и сохранения здоровья населения, в области науки, просвещения и культуры, а также обеспечения личной, общественной и государственной безопасности.

К основным федеральным органам исполнительной власти, напрямую связанным с решением вопросов обеспечения национальной безопасности России, относят: Министерство обороны; Министерство иностранных дел; Министерство внутренних дел; Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Федеральную службу безопасности; Службу внешней разведки; Федеральную службу охраны и другие. Кроме того, такие министерства, как Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство финансов, Министерство экономического развития и торговли, Министерство транспорта, Министерство регионального развития, Министерство юстиции, а также ряд федеральных агентств и служб тоже осуществляют функции в области национальной безопасности.

К основным органам обеспечения национальной безопасности можно отнести Прокуратуру РФ и Верховный Суд РФ. Они напрямую связаны с деятельностью по обеспечению безопасности личности, общества и государства.

Среди основных задач указанных органов власти в области обеспечения национальной безопасности главнейшими задачами являются <*>:

<*> Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под общ. ред. А.А. Прохожева. М.: РАГС, 2002. С. 318.

своевременное прогнозирование и выявление внешних и внутренних угроз национальной безопасности Российской Федерации;

реализация оперативных и долгосрочных мер по предупреждению и нейтрализации внутренних и внешних угроз;

обеспечение суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, безопасности ее пограничного пространства;

обеспечение на территории России личной безопасности человека и гражданина, его конституционных прав и свобод;

укрепление правопорядка и сохранение социально-политической стабильности общества.

Помимо прямых задач, непосредственно решаемых органами государственной власти по обеспечению национальной безопасности, государство осуществляет политику по выполнению многих других задач в различных сферах жизнедеятельности (в социально-политической сфере; в экономике; в сфере охраны природы и сохранения здоровья населения; в области науки, просвещения и культуры; в сфере обеспечения личной и общественной безопасности и др.), способствующих обеспечению национальной безопасности.

Комплексный подход к решению этих и других задач составляет основу деятельности органов власти, обеспечивающих развитие Российской Федерации как многонационального демократического федеративного государства <*>.

<*> Попов В.И. Российское государство и углубление реформ в контексте глобализации мировых процессов, внешних и внутренних угроз безопасности, борьбы с организованной преступностью и коррупцией // Российское государство и углубление реформ в контексте глобализации мировых процессов, внешних и внутренних угроз безопасности России, борьбы с организованной преступностью и коррупцией: Материалы Всерос. научно-практ. конф. 18 - 20 апр. 2001 г. Калуга, 2001. Вып. 1. С. 7 - 42.

При этом эффективность и сила государственной власти рассматриваются нами как основное условие обеспечения национальной безопасности. В первую очередь потому, что безопасность достигается путем проведения единой государственной политики в области устранения угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства. Для обеспечения национальной безопасности требуется максимальная концентрация и координация всех ресурсов и действий органов государственной власти.

На исследовательскую позицию автора данной статьи наибольшее влияние оказали идеи научной школы А.А. Прохожева, доктор экономических наук, зав. кафедрой национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Как справедливо отмечают представители указанной научной школы, государство обеспечивает национальную безопасность всей своей совокупной мощью, которая определяется его природными ресурсами, уровнем развития экономики, геополитическим положением страны, морально-политическим состоянием населения и, безусловно, состоянием военной мощи. Поэтому чем эффективнее государственная власть, тем сильнее государство, тем надежнее обеспечивается национальная безопасность. В этой связи развитие системы государственной власти в соответствии с требованиями времени и социально значимыми задачами - главное условие обеспечения национальной безопасности.

В настоящее время в Российской Федерации существенным изменениям подвергается как система федеральных органов власти, так и система государственной власти субъектов Федерации. Если еще несколько десятилетий назад основной задачей национальной безопасности было достижение военного могущества, то сегодня речь идет о силе и эффективности государственной власти и управления как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

На современном этапе методологически оправдан системный метод оценки национальной безопасности и введение понятия "потенциал государства" как совокупность материальных и духовных сил общества и государства, эффективности государственной власти и управления, качества и количества вооруженных сил и возможность их мобилизации для достижения целей предотвращения войн и вооруженных конфликтов. Данное определение подчеркивает предпочтительность не вооруженных методов разрешения противоречий, а политических, дипломатических, психологических способов решения проблем.

Этот потенциал реализуется в чрезвычайных ситуациях или в особых условиях военной и экономической мобилизации при максимальном напряжении всех ресурсов общества и государственной власти. В обычных условиях такого уровня напряжения не наблюдается. В последние годы в России введена практика направления бюджетных ресурсов на цели национальной безопасности по статье "национальная оборона".

С позиций научной школы кафедры национальной безопасности РАГС именно эта часть материальных ресурсов плюс духовные силы государства, общества, направляемые в данный момент на обеспечение национальной безопасности, составляют совокупную мощь государства. При этом понятия потенциала и мощи по своему содержанию не идентифицируются, поскольку они соответствуют философским категориям действительности и возможности. Как действительность представляет собой реализацию существующих потенций бытия и практики как его социальной формы, так и мощь есть степень реализации потенциала при данных (объективных и субъективных) условиях. Полная реализация совокупного потенциала государства осуществляется не всегда, хотя максимально возможным уровнем совокупной мощи государства и является этот потенциал. Фактически совокупный потенциал государства как категория возможности представляет собой более широкое, но менее конкретное понятие, чем совокупная мощь государства, которая как категория действительности обладает конкретной совокупностью реализованных факторов и условий как объективного, так и субъективного характера.

Действительные возможности государственной власти по обеспечению национальной безопасности с наибольшей полнотой и объективностью могут быть определены только с учетом различных условий и факторов, в совокупности характеризующих мощь государства.

При этом особое значение приобретает процесс выработки и принятия политических решений проблем национальной безопасности, т.к. система обеспечения национальной безопасности функционирует и может благоприятно пережить периоды флуктуаций лишь благодаря управляющим воздействиям. Специалисты в этой области имеют дело со сложными познавательными конструкциями, так как процесс принятия решений касается серьезных проблем критического состояния окружающей среды; неблагоприятного развития демографических процессов (депопуляция населения); истощения природных ресурсов, отсутствия должного внимания к развитию ресурсосберегающих технологий; наличия в мире сверхразрушительных средств вооруженной борьбы; вооруженных конфликтов в различных регионах и др.

От выработки и реализации продуманных решений органов государственной власти во многом зависит безопасность личности, общества и государства как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Принятие решений - один из элементов в общей теории государственного управления. Интересы, трансформирующиеся в цели государственной политики, выносятся государственными органами на внутреннюю и внешнюю арену, где и формируется внутренняя и внешняя политика, и проявляется конфликтность. При нестабильности состояния системы государственной власти возникает нестабильность политического, экономического, социального и национального характера. Явно проявляется противоречивость интересов различных социальных групп, конфликтность отношений на внутригосударственном уровне. В результате этих противоречий возникают реальные угрозы, вызывающие напряженность во внутренней и внешней политике. Причем в силу объективности и неизбежности разнообразия интересов личности, общества и государства возникают противоречия, которые могут явиться источниками потенциальных угроз безопасности.

Органы государственной власти, задействованные в решении задач национальной безопасности, вынуждены постоянно вырабатывать те или иные решения с целью воздействия на управляемые объекты. Такие решения вынуждены принимать и государственные должностные лица, несущие ответственность за безопасность граждан, общества, государства; те, кто обеспечивает информацией, необходимой для выработки решений; те, кто определяет выбор альтернативных решений; те, кто принадлежит к экономическим, политическим, военным и иным элитам; те, кто участвует в обсуждении проблем национальной безопасности на официальном уровне.

Для современной России наиболее актуально развитие законодательного типа решений, т.к. "единое правовое пространство страны размывается вследствие несоблюдения принципа приоритета норм Конституции Российской Федерации над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов Российской Федерации, недостаточной отлаженности государственного управления на различных уровнях" <*>. В этой связи было принято решение о создании Федеральных административных округов.

<*> Концепция национальной безопасности Российской Федерации. М., 2000.

Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" территория Российской Федерации с находящимися на ней 89 субъектами Федерации (республики, края, области, национальные автономные округа) разделена на семь федеральных округов. Учреждение федеральных округов с назначением в каждый из них полномочного представителя Президента стало первым важным шагом Президента Российской Федерации в направлении реформирования системы государственного управления и федеративного устройства России в целях придания им большей жизнеспособности и стратегической определенности, обеспечения более гибкого и оперативного управления территориями на основе единой политической воли, общегосударственных интересов и задач, экономической целесообразности и взаимодополняемости включенных в состав округов территорий. Формирование федеральных округов заложило основу для новой, более устойчивой и безопасной системы государственного управления. Создание института полномочного представителя президента в федеральных округах было проведено в целях реализации "скрытых" прерогатив Президента Российской Федерации прежде всего "по охране суверенитета и государственной целостности", предусмотренных в ст. 71, ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80, ст. 82, ч. 1 ст. 87, ч. 3 ст. 90, и механизма введения чрезвычайного и военного положения в соответствии со ст. 87, 88 Конституции Российской Федерации, а также "обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений".

Полномочный представитель в своей деятельности обязан руководствоваться Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, а также Положением, утвержденным Указом Президента Российской Федерации (от 13 мая 2000 г. N 849). Как ответственное лицо (включая аппарат представителя), представляющее и исполнительную власть, представитель Президента обязан руководствоваться решениями и поручениями Правительства Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов исполнительной власти" от 12 августа 2000 г. N 592 определен порядок и механизм взаимодействия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с федеральными органами исполнительной власти. Также выделены уровни взаимодействия и выработан формат взаимодействия большинства федеральных министерств и ведомств в рамках федеральных округов. Образование института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах стало одновременным укреплением исполнительной вертикали власти, возглавляемой федеральным правительством. При взаимодействии с полномочными представителями министерства и ведомства в свою очередь должны обеспечивать постоянный контроль и периодическую плановую проверку деятельности территориальных органов, других территориальных структур федеральных органов исполнительной власти в федеральных округах.

В рамках оперативной деятельности федеральным органам, находящимся в субъектах Федерации, вменена обязанность (п. 5 Постановления Правительства Российской Федерации от 12.08.2000 г. N 592) предоставлять в пределах своей компетенции для полномочных представителей (по запросам и в инициативном порядке) информацию о фактах нарушения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также готовить материалы для принятия соответствующих мер, информировать о ходе реализации федеральных программ в соответствующем федеральном округе.

Анализируя практику работы полномочных представителей Президента Российской Федерации за годы их существования, можно определить направления их деятельности, а также характер их функций.

  1. Работа по приведению законодательства субъектов федерации в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством - восстановление единства правового и экономического пространства Российской Федерации.
  2. Управление регионом в кризисных ситуациях. Полномочные представители не брали управление в субъекте Федерации, подвергшемся стихийному (или иному) бедствию, на себя, но они активно помогали губернаторам в основном быстрым привлечением федеральных ресурсов для "решения" внештатных ситуаций и мобилизацией соответствующих федеральных структур (МЧС России, МВД России и т.д.).

Деятельность полномочных представителей была направлена в первую очередь на приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным и на оптимизацию взаимодействия федеральной и региональной власти. Как оказалось, более трех с половиной тысяч нормативных актов, принятых в субъектах Федерации, не соответствовало Конституции Российской Федерации <*>.

<*> Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации. М., 2001.

Круг решений, принимаемых государственными органами, определяется их компетенцией и полномочиями. Решения имеют разную правовую форму в зависимости от органа, принимающего их. Например, решения Президента Российской Федерации оформляются указами и распоряжениями. На уровне субъектов Федерации это акты глав и правительств (администраций) субъектов Федерации, которые в соответствии с конституциями и уставами регулируют вопросы государственного управления на своей территории.

Правовой механизм принятия решений в области национальной безопасности включает все многообразие тех форм, которые присущи правовому регулированию общественных процессов вообще. Это придает ему сложную структуру, порядок, который необходимо соблюдать при обеспечении национальной безопасности Российской Федерации.

Подготовка решений Совета Безопасности свидетельствует о серьезности проблемы и осуществляется последовательно министерствами и ведомствами Российской Федерации, органами государственного управления субъектов Федерации, межведомственными комиссиями и аппаратом Совета Безопасности, членами Совета Безопасности Российской Федерации <*>.

<*> Указ Президента РФ "Об утверждении Положения о Совете Безопасности Российской Федерации" N 949 от 2 августа 1999 г. (с изменениями от 15 ноября 1999 г.).

К сожалению, большое количество принятых решений носит декларативный и противоречивый характер, что создает благоприятную почву для произвола в правоприменительной практике. Особенностью последнего времени стало то, что недобросовестная часть бюрократии - как федеральной, так и местной - научилась потреблять достигнутую стабильность в своих корыстных интересах, стала использовать появившиеся у нас наконец благополучные условия и шанс для роста не общественного, а собственного благосостояния. И если сейчас, когда созданы предпосылки для серьезной и масштабной работы, государство поддастся соблазну простых решений, то верх возьмет бюрократическая реакция. Вместо прорыва мы можем получить стагнацию. При этом потенциал гражданского общества останется невостребованным, а коррупция, безответственность и непрофессионализм будут стремительно нарастать, возвращая нас на путь деградации экономического и интеллектуального потенциала нации и все большего отрыва власти от интересов общества, нежелания госаппарата слышать запросы людей.