Мудрый Юрист

Сравнительный анализ опыта реформ местного самоуправления за рубежом в контексте эффективности использования в РФ *

<*> Try'kanova S.A. Comparative analysis of experience of reforms of local self-government abroad in context of efficiency of use in the RF.

Трыканова С.А., доцент кафедры конституционного и муниципального права факультета юриспруденции и политологии РГУ имени С.А. Есенина, кандидат исторических наук.

В статье дается анализ опыта реформирования местного самоуправления в зарубежных странах и возможности его применения к российской концепции организации власти в условиях федеративного государства и реализации местного самоуправления как важнейшего инструмента формирования гражданского общества, с одной стороны, и как властного института - с другой.

Ключевые слова: государство, местное самоуправление, зарубежные страны, статус, укрупнение, муниципальное образование, округ, реформа.

The article gives analysis of experience of reforms of local self-government in foreign countries and possibility of application thereof to the Russian conception of organization of power in conditions of federative state and realization of local self-government as the most important instrument of formation of civil society on the one hand and as a power institute on the other.

Key words: state, local self-government, foreign countries, status, extension, municipal formation, district, reform.

Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают, как правило, городские и сельские коммуны, которые могут именоваться по-разному (в Дании, например, это муниципалитеты), а также значительно отличаться друг от друга размерами территории, численностью населения. В некоторых странах создаются небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки, которые не имеют статуса муниципалитетов. Например, в Испании насчитывается более 3670 местных общин, размер которых меньше размера коммуны. Инициатива их создания исходит от заинтересованного населения или от муниципалитета, мнение которого в любом случае должно быть принято во внимание.

Повсеместным для послевоенной Европы было укрупнение муниципальных образований, введение в ряде стран ограничений по размеру муниципалитетов.

Опыт укрупнения был и позитивным, и негативным. Попытки "командного слияния" муниципалитетов заканчивались неудачей даже в таких высокоцентрализованных странах, как Франция. Напротив, успех достигался при объединении муниципалитетов на добровольной основе. Даже если новые границы надмуниципальных образований проводились "сверху", это делалось на основе длительного опыта межмуниципальной кооперации и дорогостоящих исследований, обеспечивших всесторонний учет хозяйственных, исторических и культурных связей муниципалитетов.

Примерами могут служить Швеция и Дания. В Швеции сотрудничающие муниципалитеты объединились вокруг городов на основе освоения межселенных территорий. Окончательное муниципальное деление закрепило сложившуюся систему блоков.

В Дании для определения границ округов было проведено исследование, которое представило сложившиеся торговые зоны (44 зоны), зоны концентрации трудовых ресурсов (123 "центра притяжения") и многие другие сферы взаимовлияния, вплоть до границ продажи и доставки местных газет, и дало полную картину взаимозависимостей. Был проведен детальный учет "эффекта масштаба" для оказания разных типов общественных услуг, который показал, например, что дома для престарелых требуют населения в 3500 - 5000 чел., а система помощи на дому - населения в 4000 - 5000 чел. Законом были утверждены принципы изменения муниципального деления (округа охватывают сельские муниципалитеты и города; один город - один муниципалитет, что подразумевало обеспеченность города территорией для промышленного и другого развития). Руководствуясь этими принципами и используя результаты детальных исследований, датская Комиссия по реформе местного самоуправления разработала предложения о создании округов, которые были направлены для обсуждения в муниципалитеты и утверждены центральной властью только после согласования с теми, кому предстояло объединиться.

В Финляндии 20 лет назад была предпринята попытка серьезно уменьшить число муниципалитетов "сверху" с государственного уровня, разработан план, как это было сделано в Швеции и Дании. Однако в результате политических дебатов по территориальной реформе победил принцип добровольности объединения. Параллельно была создана система государственных субсидий для исполнения государственных полномочий - предоставления услуг в области школьного образования, ухода за детьми и т.п. Государство поощряет объединение муниципалитетов через предоставление дополнительных субсидий, т.е. реформа проходит не административным путем, а стимулируется экономически.

Процессы укрупнения муниципалитетов и административно-территориальной реформы в целом были непосредственно связаны с децентрализацией управления и передачей на местный уровень все больших полномочий. "Как известно, муниципальные учреждения исторически восходят к тем временам, когда общественные службы вследствие слабой экономики и примитивных транспортных условий обеспечивались маленькими общинами. Эти обстоятельства изменились под воздействием разнообразных властно-политических, экономических и социальных условий. При проведении муниципальных реформ проявилось желание сохранить существующие муниципальные задачи, и прежде всего школы для детей, социальные услуги и больницы. Муниципальные органы не могли обеспечить расширение этой сферы, однако оно становилось необходимым следствием технического и финансового развития. Поэтому необходимо было увеличить размеры муниципалитетов, прежде всего и сельской местности" <1>.

<1> Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. Москва: Дело и сервис, 2000. С. 63.

Показателен опыт проведения реформ местного самоуправления в странах бывшего социалистического лагеря - Польше и бывшей ГДР.

Польские законодатели еще в 1990 г. закрепили основные положения Европейской хартии о местном самоуправлении в национальных актах. С января 1990 г. в Польше вступил в силу Закон о местном самоуправлении, в соответствии с которым местное самоуправление должно осуществляться на основе принципов субсидиарности и приоритета прав граждан. В качестве базовой основы осуществления местного самоуправления была выбрана гмина (община). Управленческая деятельность местного сообщества осуществляется через органы гминного (местного) самоуправления, основная задача которых, равно как и органов государственной власти в Польше, - оказывать услуги жителям.

С начала 1999 г. местное самоуправление реализуется также на повятовом уровне (районный уровень, являющийся в Польше вторым уровнем местного самоуправления). По мнению Анджея Любятовски - координатора Союза (Унии) польских метрополий, совершенствование системы субсидиарного самоуправления в Польше займет еще 20 - 30 лет <2>.

<2> Ковальчук А.В. Местное самоуправление в Польше // Децентрализация: Эксперименты и реформы / Под ред. Т.М. Хорвата. Будапешт: OSI/LGI, 2000. С. 251 (серия "Органы местного самоуправления в Центральной и Восточной Европе"). Т. 1.

Анализируя уроки объединения Германии, немецкие специалисты выявили ряд ошибок, которые могут послужить уроком для России:

Таким образом, даже широкомасштабное финансовое выравнивание не смогло компенсировать ошибки в области коммунальной политики.

Проанализировав современное состояние систем местного самоуправления конкретных зарубежных стран в целом и организации местного самоуправления в России, следует отметить, что эффективность использования международного опыта в России зависит от того, насколько этот опыт удастся правильно понять. При интерпретации зарубежных моделей местного самоуправления важно избежать привычных российских стереотипов следующих, на наш взгляд, ошибок.

Ошибка N 1. Неправомерно отождествляются местное управление и местное самоуправление. Во многих странах для организации управления территориями применяют сложные механизмы, сочетающие органы государственной администрации местного уровня (местные администрации) и органы, избираемые населением, т.е. собственно органы местного самоуправления.

В Европе существуют двух-, трех-, четырех- и даже пятизвенные системы административно-территориального деления, предусматривающие различное сочетание государственных администраций, в том числе местного уровня, и самоуправления.

Сложности перевода с иностранных языков приводят к неправомерному отождествлению форм регулирования и контроля за действиями местных администраций со стороны вышестоящих государственных органов с государственным регулированием и контролем местного самоуправления.

На основе проведенного сравнительного анализа реформ местного самоуправления в зарубежных странах в целях определения применимости для повышения эффективности муниципального управления в РФ можно сделать следующие выводы:

Таким образом, компаративный анализ опыта реформирования местного самоуправления за рубежом требует тщательного научно-практического рассмотрения, прежде чем стать основой для прикладного применения.