Мудрый Юрист

К вопросу об административной ответственности за нарушение избирательного законодательства *

<*> Taraban N.A. On the issue of administrative responsibility for violation of election legislation.

Тарабан Н.А., заместитель председателя участковой избирательной комиссии избирательного участка N 1398 Первомайского района г. Ростова-на-Дону.

Проведение свободных и демократических выборов невозможно без строгого следования требованиям законодательства. Обеспечить же исполнение закона возможно лишь путем установления эффективных инструментов юридической ответственности. Институт административной ответственности выступает одним из таких механизмов. Правильное применение норм закона, устанавливающего административную ответственность, невозможно без анализа правоприменительной практики.

Ключевые слова: избирательное право, административная ответственность, административное правонарушение, должностные лица, законность выборов.

Carrying out of free and democratic elections is impossible without strict following for legislation requirements. To provide law execution probably only by an establishment of effective tools of legal responsibility. The institute of administrative responsibility acts as one of such mechanisms. Correct application of norms of the law establishing administrative responsibility is impossible without the analysis experts.

Key words: Election law, administrative responsibility, administrative offense, officials persone, legality elections.

Институт административной ответственности выступает рычагом обеспечения соблюдения императивных требований федерального избирательного законодательства. Выборы всех уровней по своей конституционно-правовой природе представляют высшее непосредственное народовластие, ставящее своей целью формирование органов государственного и муниципального управления. Любое отступление от соблюдения требований закона, регламентирующего их проведение, может повлечь за собой искажение волеизъявления народа и нарушение конституционных прав неограниченного круга лиц.

Проблема нарушения субъектами избирательных правоотношений норм избирательного законодательства находит самое широкое обсуждение накануне и после каждых выборов. Политическая повестка России - 2011 - 2012 открывает две крупные федеральные избирательные кампании: выборы депутатов Государственной Думы шестого созыва и выборы Президента Российской Федерации. Все это в значительной мере актуализирует проблему реализации административной ответственности за нарушение избирательного законодательства.

Впервые административная ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах была установлена в 1990 г., когда в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (КоАП РСФСР) было внесено пять составов административных проступков в этой сфере общественных отношений. При принятии ныне действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях были устранены некоторые правовые коллизии, недостатки и пробелы в ранее действовавшем законодательстве об административной ответственности. В частности, более четко разведены нормы административной и уголовной ответственности (ст. 141, 142 Уголовного кодекса Российской Федерации), и разграничены основания их применения <1>.

<1> Фомина С.В. Административная ответственность за нарушение законодательства РФ в сфере избирательных отношений // Гражданин и право. 2002. N 3.

Основанием любой ответственности (и административной, в частности) является правонарушение, т.е. противоправное, виновное деяние, выразившееся в действии или бездействии физического или юридического лица, за которое законодательством Российской Федерации или ее субъектов установлена административная ответственность. Настоящее положение закреплено в ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ <2>. Противоправность деяния определяется как диспозицией соответствующей статьи Особенной части КоАП РФ, так и отсылками к нормам других законов и нормативных актов. Поскольку Кодекс об административных правонарушениях сам по себе не является источником избирательного права, положения о запрете совершения действий, подпадающих под составы административных правонарушений, или, наоборот, требования к совершению действий, за неисполнение которых определена ответственность, должны содержаться в законе или нормативно-правовом акте, регулирующем проведение выборов или референдумов.

<2> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (в посл. ред. Федерального закона от 04.06.2011 N 127-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1. Ст. 1.

С учетом этого можно, бесспорно, сказать, что первоосновой для установления ответственности может выступать закон, регламентирующий проведение избирательных процедур, например Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ <3> либо Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ <4>.

<3> Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в посл. ред. Федерального закона от 14.06.2011 N 143-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253.
<4> Федеральный закон от 18.05.2005 N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (в посл. ред. Федерального закона от 14.06.2011 N 143-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 21. Ст. 1919.

Чтобы более полно понять взаимосвязь норм материального права, связанного с проведением выборов и норм, устанавливающих административную ответственность за их нарушение, рассмотрим примеры.

Так, одним из принципов проведения выборов любого уровня выступают гарантии прав граждан Российской Федерации при регистрации (учете) избирателей, участников референдума, составлении списков избирателей, участников референдума.

Статьей 5.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума, либо нерассмотрение в установленный законом срок заявления о неправильности в списке избирателей, участников референдума, либо отказ выдать гражданину письменный ответ о причине отклонения заявления о внесении исправления в список избирателей, участников референдума. Санкция данной статьи предусматривает наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей.

В соответствии со ст. 17 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ст. 15 - 17 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", аналогичными нормами других законов о выборах и референдумах предусмотрен порядок составления списков избирателей, включения в эти списки избирателей и ознакомление их со списками избирателей. Согласно установленному порядку соответствующая избирательная комиссия составляет списки избирателей на основании сведений, предоставленных ей уполномоченными должностными лицами, и передает списки избирателей в участковые комиссии за 20 дней до дня голосования. Участковая комиссия не позднее чем за 20 дней до дня голосования обязана предоставить список избирателей для ознакомления избирателей и его дополнительного уточнения. Также следует исходить из того, что право гражданина на ознакомление с документами, прямо затрагивающими его права и свободы, предусмотрено ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации. Именно с этой целью участковая избирательная комиссия, с момента ее формирования информируя избирателей о дне и месте голосования, приглашает избирателя также для ознакомления со списками избирателей, и члены комиссии несут дежурство в выходные дни. Избиратель вправе при обнаружении ошибки или неточности в списке избирателей обратиться в участковую комиссию с заявлением об устранении неточности (ошибки) или о включении его в список избирателей. Поданное заявление и подтверждающие документы должны быть рассмотрены участковой избирательной комиссией в течение 24 часов, а в день голосования - в течение двух часов, но не позднее окончания голосования. По результатам участковая комиссия должна принять решение об устранении неточности (ошибки), включении избирателя в список либо принять решение об отклонении заявления с указанием причин такого отклонения, вручив заверенную копию этого решения заявителю. Нарушение установленного порядка и влечет за собой административную ответственность по ст. 5.1 КоАП РФ. Субъектами правонарушения являются члены участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса, которые обязаны рассматривать заявления граждан. Субъективная сторона данного правонарушения может выражаться как в форме умысла, так и в форме неосторожности (халатности). Возбуждать дело по данной статье вправе только прокурор, в порядке ст. 28.4 КоАП РФ. При необходимости по ним может проводиться административное расследование.

Статус избирательных комиссий, комиссий референдума определен в ст. 20 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В соответствии с п. 10 и 13 обозначенной статьи, а также ч. 3 ст. 8, ч. 2 ст. 18 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" решения и иные акты комиссий обязательны для нижестоящих комиссий, исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, организаций, должностных лиц и избирателей. Разумеется, невозможно обеспечить механизм исполнения указанных решений без установления ответственности. С этой целью законодателем установлена административная ответственность по ст. 5.3 КоАП РФ, которая звучит как неисполнение решения избирательной комиссии, комиссии референдума (ч. 1). Непредставление сведений и материалов по запросу избирательной комиссии, комиссии референдума образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 этой же статьи, поскольку в соответствии с п. 19 ст. 20 Федерального закона государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации всех форм собственности, а также должностные лица указанных органов и организаций обязаны предоставлять комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения комиссий в установленный срок. Указанные сведения и материалы предоставляются комиссиям бесплатно. Правонарушение, предусмотренное ч. 2 ст. 5.3 КоАП РФ, считается совершенным, если комиссии не были предоставлены запрашиваемые ею сведения и материалы, а также если они были предоставлены с нарушением установленных законом сроков. Субъектами указанного правонарушения являются должностные и юридические лица. Например, Е., являясь должностным лицом, в обязанности которого входит своевременная подача в избирательную комиссию списков избирателей - личного состава части и прикомандированных военнослужащих, не передал в Избирательную комиссию Саратовской области сведения о временно прикомандированном к войсковой части рядовом К. Постановлением Саратовского гарнизонного военного суда от 7 июня 2004 г. он был подвергнут административному наказанию в виде штрафа <5>.

<5> См. также Рекомендации по некоторым вопросам применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях избирательными комиссиями, утв. Протоколом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 27 сентября 2006 г. N 187-4-4 // Вестник ЦИК РФ. 2006. N 4.

Важной стадией избирательного процесса является предвыборная агитация либо агитация по вопросам референдума. Агитационный период установлен законом. Запрещено проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума, к примеру, в воинских частях, военных организациях и учреждениях (п. 7 ст. 53 Федерального закона "Об основных гарантиях..."), а также помещениях для голосования (п. 7 ст. 61 этого же Закона). Ответственность за проведение предвыборной агитации, агитация по вопросам референдума вне агитационного периода, установленного законодательством о выборах и референдумах, либо в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах, предусмотрена ст. 5.10 КоАП РФ.

Субъектами данного правонарушения могут быть кандидаты, избирательные объединения, должностные лица, а также граждане и организации, привлекаемые к проведению предвыборной агитации либо ведущие ее самостоятельно. Протоколы вправе составлять уполномоченные члены избирательных комиссий, сотрудники органов внутренних дел (полиции), должностные лица органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзора). Как показала практика, наиболее распространенными являются как раз административные правонарушения в области проведения предвыборной агитации. В этой связи Избирательной комиссией Ростовской области создана система "Чистый Дон", позволяющая отслеживать факты незаконной агитации и своевременно принимать необходимые меры.

Нельзя обойти вниманием и вопросы административной ответственности, касающиеся организации голосования, в частности незаконной выдачи гражданину избирательного бюллетеня. Ответственность за данное деяние предусмотрена ст. 5.22 КоАП РФ, которая в редакции Федерального закона от 04.10.2010 N 263-ФЗ <6> звучит как незаконные выдача и получение избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме, образуя в настоящее время два самостоятельных состава правонарушения:

<6> Федеральный закон от 04.10.2010 N 263-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с уточнением порядка использования открепительных удостоверений при проведении выборов и референдумов" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 41. Ст. 5192.

Также указанным Федеральным законом усилена административная ответственность в части увеличения суммы административного штрафа, введения нового субъекта правонарушения - избирателя, незаконно получившего бюллетень. Вызвано принятие такого Закона от 4 октября 2010 г., накануне единого дня голосования 10.10.2010, массовыми заявлениями оппозиции о фальсификации выборов.

Порядок проведения голосования установлен ст. 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", аналогичными нормами других законов о выборах и референдумах. В соответствии с установленным порядком избиратель, участник референдума голосует только лично и вправе получить один бюллетень для голосования, за исключением предусмотренных законом случаев (при совмещении выборов, референдумов нескольких уровней; при выборах законодательного (представительного) органа государственной власти по мажоритарной и пропорциональной системам). Нарушение установленного порядка голосования является основанием для привлечения виновного лица к административной ответственности.

Из диспозиции статьи следует, что субъектом правонарушения в первом случае является член участковой комиссии с правом решающего голоса. Во втором же случае - избиратель, незаконно получивший избирательный бюллетень. Установление административной ответственности для гражданина за подобного рода деяния вполне обоснованно, ведь зачастую приходилось иметь дело с уговорами выдать бюллетень за отсутствующего члена семьи, разумеется, такого рода просьбы противоречили закону. Незаконные выдача и получение бюллетеня могут быть совершены только умышленно, т.е. субъективная сторона правонарушения характеризуется прямым умыслом, направленным на искажение впоследствии результатов голосования. По каждому делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.22 КоАП РФ, необходимо тщательно выяснять, с какой целью членом комиссии был незаконно выдан избирательный бюллетень, также подлежат установлению мотивы совершенного деяния, которые могут иметь явно коррупционный оттенок. Так, прокуратурой Пермского края было вынесено постановление об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении по результатам рассмотрения жалобы наблюдателя. В ходе проверки было установлено, что в конце дня голосования, утратив внимательность, член избирательной комиссии Б. выдала избирателю два избирательных бюллетеня, склеившихся между собой. По обнаружении чего избиратель возвратил в комиссию излишне выданный бюллетень. Таким образом, в действиях члена комиссии отсутствовал умысел на совершение данного правонарушения, и им не преследовалась цель предоставить два голоса одному избирателю.

Между тем постановлением мирового судьи Московского района Нижнего Новгорода привлечен к административной ответственности П., который, являясь членом участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса и осуществляя выход в адрес избирателя для проведения голосования вне помещения для голосования, выдал избирательный бюллетень супруге избирателя, который отсутствовал в адресе. В его действиях был усмотрен состав правонарушения, предусмотренного ст. 5.22 КоАП РФ, - выдача гражданину избирательного бюллетеня в целях предоставления ему возможности проголосовать вместо другого избирателя. Поскольку его волеизъявление могло быть искажено и тем самым было грубо нарушено активное избирательное право гражданина.

Рассмотренные примеры показывают нам также, насколько важно при рассмотрении дела полно и всесторонне исследовать все обстоятельства совершенного правонарушения. По каждому делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.22 КоАП РФ, необходимо тщательно выяснять, с какой целью членом комиссии был незаконно выдан избирательный бюллетень, также подлежат установлению мотивы совершенного деяния, которые могут иметь явно коррупционный оттенок.

Протоколы об указанных административных правонарушениях вправе составлять должностные лица органов внутренних дел (полиции). Учитывая тяжесть данного правонарушения, следует напомнить, что возбудить дело об административном правонарушении вправе и прокурор, что, как показывает практика, в большинстве случаев и имеет место. Ведь необходимо помнить, что для привлечения к административной ответственности члена избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса необходимо согласие прокурора субъекта Российской Федерации либо генерального прокурора Российской Федерации.

К сожалению, объем статьи не позволяет нам провести анализ всех составов административных правонарушений в области выборов и референдумов. Тем не менее нам удалось выяснить, что субъектами административных правонарушений, связанных с нарушением избирательного законодательства, могут являться: члены избирательных комиссий с правом решающего голоса (ст. 5.1, 5.6, 5.17, ч. 2, 5.22, ч. 1, 5.23, 5.24, 5.25, 5.56 и 5.58, ч. 1, КоАП РФ), кандидаты (ст. 5.8, 5.17, ч. 1, 5.18, 5.19 и 5.50 КоАП РФ), должностные лица, за исключением членов избирательных комиссий (ст. 5.3, 5.4, 5.5, ч. 2, 5.13, 5.15, 5.23, 5.45, 5.51 - 5.52 КоАП РФ), а также иные лица (ст. 5.7, 5.46, 5.47, 5.10 - 5.12, 5.22, ч. 2, и 5.58, ч. 2).

Правом возбудить дело об административном правонарушении в сфере избирательного процесса также наделен следующий круг лиц:

члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, специально уполномоченные указанными комиссиями (п. 1 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ), об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.3 - 5.5, 5.8 - 5.10, 5.12, 5.15, 5.17 - 5.20, 5.47, 5.50, 5.51, 5.56 КоАП РФ;

должностные лица органов внутренних дел (полиции), в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.6, 5.10 - 5.12, 5.14 - 5.16, 5.22, 5.47, 5.49 КоАП РФ;

органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзора), в соответствии с правом, предоставленным им п. 58 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.5, 5.10, 5.11, 5.13, 5.51 Административного кодекса;

прокурор при осуществлении надзорных полномочий в соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, при этом дела о правонарушениях, предусмотренных ст. 5.1, 5.7, 5.21, 5.23 - 5.25, 5.45 - 5.46, 5.48, 5.52, 5.58 КоАП РФ, возбуждаются исключительно прокурором.

Важно отметить, что в соответствии с п. 18 ст. 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" член комиссии с правом решающего голоса не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта Российской Федерации. Рассматриваются все обозначенные выше дела исключительно судьями (ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ). Априори дела об административных правонарушениях, связанных с нарушением избирательных прав граждан, а также процедуры проведения выборов законодатель относит к компетенции мировых судей. Исключение составляют здесь дела, по которым производилось административное расследование, аналогичная позиция отражена и в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 г. N 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (п. 4) <7>. При этом специальной процедуры дачи согласия прокурорами регионов на привлечение членов избирательных комиссий к административной ответственности законодатель не предусматривает. С этой точки зрения целесообразно прокурору указанного уровня самостоятельно принимать решение о возбуждении дела о любом административном правонарушении, совершенном членом комиссии с правом решающего голоса.

<7> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31.03.2011 N 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2011. N 6.

Срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах, согласно ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, составляет один год. По данной категории возможно также проведение административного расследования. Основанием для проведения данной процедуры ст. 28.7 КоАП РФ определяет осуществление экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. Например, почерковедческой экспертизы в случае, предусмотренном ст. 5.46 КоАП РФ (подделка подписей избирателей), а также опроса большого количества свидетелей, истребования документации, установления и розыска лица, совершившего правонарушение, например уничтожившего или повредившего агитационные печатные материалы (ст. 5.14 КоАП РФ). Непростой проблемой может выступать здесь ситуация, когда участковая избирательная комиссия, возбудив дело об административном правонарушении, назначила по нему проведение административного расследования. Но к моменту окончания такого расследования срок полномочий указанной комиссии, определенный в п. 2 ст. 27 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", истек. Возможность передачи материалов дела в вышестоящий орган, например территориальную избирательную комиссию либо избирательную комиссию субъекта РФ, законодателем не предусмотрена. Не предусмотрено законодателем и возможности продления срока полномочий комиссии по данному основанию. В этой связи, в случае если по какому-либо обращению необходимо проведение административного расследования, представляется целесообразным, не возбуждая дело об административном правонарушении, направлять материалы в правоохранительные и иные органы для проверки и принятия соответствующих мер реагирования. Такая возможность предоставлена избирательным комиссиям п. 4 и 5 ст. 20 Федерального закона "Об основных гарантиях...".

Важно отметить также, что привлечение должностного лица избирательной комиссии к административной ответственности не означает автоматическую отмену незаконно принятого решения, которое послужило поводом для возбуждения административного дела. Дела об обжаловании решений и действий (бездействия) избирательной комиссии подлежат рассмотрению в соответствии с положениями главы 26 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и ст. 75 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ". Одновременно и вопрос о привлечении лица к административной ответственности не подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, в том числе наряду с рассмотрением заявления о защите избирательных прав <8>. Однако вступление в законную силу постановления о назначении административного наказания в отношении члена избирательной комиссии с правом решающего голоса за нарушение им избирательного законодательства влечет немедленное прекращение его полномочий (пп. "б" п. 8 ст. 29 Федерального закона "Об основных гарантиях...").

<8> См. также: Ткачев В.Н., Охнянская Л.Н. О практике рассмотрения судами Ростовской области избирательных споров по выборам глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления на территории Ростовской области // Избирательное законодательство и выборы в регионах: теория и практика / Под ред. С.В. Юсова. ТК "Велби", 2005. С. 96 - 116.

Таким образом, мы видим, что грамотное применение избирательными комиссиями, судами, иными органами власти положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, строгое и беспрекословное соблюдение избирательного законодательства во многом позволяют держать под контролем законность избирательного процесса, а следовательно, обеспечивать честность и легитимность выборов.