Мудрый Юрист

Основания освобождения от должности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации (на примере приволжского федерального округа) *

<*> Sintsov G.V. Grounds for removal from office of human rights commissioner in the subjects of the Russian Federation (as exemplified by Privozhskij federal district).

Синцов Г.В., заведующий кафедрой "Частное и публичное право" юридического факультета ГОУ ВПО "Пензенский государственный университет", доктор юридических наук, доцент.

Процедура и основания освобождения от должности отдельных субъектов публичного права являются существенным элементом их правового статуса. В статье исследуются основания освобождения от должности уполномоченных по правам человека в субъектах Приволжского федерального органа. Проводится анализ регионального законодательства и влияния отдельных оснований освобождения на уровень независимости омбудсменов.

Ключевые слова: омбудсмен, уполномоченный по правам человека, публичное право.

Procedure and the grounds for dismissal of single subjects of public law are an essential element of their legal status. The grounds for dismissal of the commissioners for human rights in subjects of Volga federal district are researched in article. The analysis of the regional legislation and influence of the separate grounds for dismissal on a level of independence of the ombudsmen is spent.

Key words: ombudsman, human rights commissioner, public law.

Процедура и основания освобождения от должности отдельных субъектов публичного права имеют особое значение, поскольку демонстрируют уровень их независимости, самостоятельности и стабильности функционирования в системе государственного аппарата.

Должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, в соответствии с Указом Президента РФ от 4 декабря 2009 г. N 1381, включена в перечень типовых государственных должностей субъекта Российской Федерации <1>. Данным нормативным актом установлено, что должность уполномоченного может учреждаться в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации, т.е. возможность ее образования - полностью прерогатива региональных властей. Указ, по сути, воспроизвел положения Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", в соответствии с которым должность регионального омбудсмена может учреждаться в субъекте Федерации при соответствующем финансировании за счет средств регионального бюджета (ст. 5) <2>.

<1> Указ Президента РФ от 4 декабря 2009 г. N 1381 "О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 07.12.2009. N 49 (ч. II). Ст. 5921.
<2> Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (с изм. от 28.12.2010) // Собрание законодательства РФ. 03.03.1997. N 9. Ст. 1011.

К марту 2011 г. должность Уполномоченного по правам человека учреждена в 68 субъектах Российской Федерации <3>. В Приволжском федеральном округе данным правом воспользовались практически все регионы, за исключением Чувашской Республики: здесь в отсутствие омбудсмена общей компетенции действует только специализированный - Уполномоченный по правам ребенка, функционирующий на общественных началах, назначаемый на должность и освобождаемый от нее Президентом Чувашской Республики <4>.

<3> Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 год // Российская газета. N 101(5477). 13.05.2011. С. 24.
<4> См.: Закон Чувашской Республики от 24 ноября 2004 г. N 48 "О социальной поддержке детей в Чувашской Республике" (с изм. от 28.05.2010) // Собрание законодательства Чувашской Республики. 2004. N 11. Ст. 695.

Все уполномоченные по правам человека в регионах Приволжского федерального округа назначаются на должность и освобождаются от должности региональным парламентом, что дает возможность провести в единой правовой плоскости сравнительный анализ оснований освобождений от должности уполномоченных как одного из важнейших элементов, обеспечивающих их независимость.

Международными стандартами предписано, что правомочие на увольнение персонала тесно связано с независимостью национального учреждения, занимающегося защитой и поощрением прав человека: "...чтобы не подрывать независимость в законах, на основании которых было создано национальное учреждение, следует максимально подробно указывать обстоятельства, при которых может быть уволен любой сотрудник. Естественно, эти обстоятельства должны определяться установленными серьезными нарушениями. Неучастие в работе этого учреждения может также рассматриваться в качестве основания для увольнения. Необходимо определить орган или лицо, которые могут увольнять персонал. В связи с характером деятельности национального учреждения по правам человека предпочтительно полномочием увольнения персонала наделить парламент или орган такого же уровня" <5>.

<5> Национальные учреждения по правам человека. Руководство по созданию и укреплению национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека (п. 80). ООН. Нью-Йорк и Женева, 1995. С. 30.

Поскольку в качестве "шаблона" для регионального законодателя выступал Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", перечислим основания освобождения, указанные в данном Законе (ст. 13):

Безусловно, данный перечень является неполным и незавершенным в силу отсутствия как "очевидных", так и весьма существенных оснований, однако законодательство субъектов РФ восполнило данные пробелы.

Основания освобождения от должности регионального уполномоченного можно условно классифицировать на несколько групп:

  1. "Очевидные" основания:
<6> См.: ч. 1 ст. 5 и п. 1 ч. 1 ст. 9 Закона Республики Мордовия от 23 декабря 2005 г. N 96-З "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Мордовия" (с изм. от 03.12.2009) // Известия Мордовии. 27.12.2005. N 193; ч. 1 и 2 ст. 10 Закона Удмуртской Республики от 12 марта 2004 г. N 11-РЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Удмуртской Республике" (с изм. от 18.05.2009) // Известия Удмуртской Республики. 01.06.2004. N 81.
  1. Вторая группа оснований связана с принципами оседлости и гражданства:
<7> См.: п. "ж" ч. 1 ст. 10 Закона Пермского края от 5 августа 2007 г. N 77-ПК "Об Уполномоченном по правам человека в Пермском крае" // Собрание законодательства Пермского края. 28.09.2007. N 9; п. "д" ч. 1 ст. 6 Закона Самарской области от 9 февраля 2006 г. N 1-ГД "О лицах, замещающих государственные должности Самарской области" (с изм. от 04.05.2011) // Волжская коммуна. 14.02.2006. N 26; п. 7 ст. 8 Закона Республики Башкортостан от 27 декабря 2007 г. N 505-з "О государственных должностях Республики Башкортостан" (с изм. от 14.07.2010) // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 25.01.2008. N 2(272). Ст. 56.

Принцип оседлости в Кировской, Пензенской и Саратовской областях имеет двойственное значение и логически завершенный характер: постоянное проживание на территории соответствующего субъекта является требованием к кандидату на должность уполномоченного, а выезд на постоянное место жительство за территорию субъекта является основанием освобождения от должности <8>.

<8> См.: ст. 6, п. 2 ч. 1 ст. 10 Закона Кировской области от 9 ноября 2009 г. N 442-ЗО "Об Уполномоченном по правам человека в Кировской области" (с изм. от 10.03.2010) // Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. 20.12.2009. N 6; ч. 1 ст. 3, п. 6 ч. 1 ст. 8 Закона Пензенской области от 10 октября 2007 г. N 1392-ЗПЛ "Об Уполномоченном по правам человека в Пензенской области" (с изм. от 30.06.2010) // Пензенские губернские ведомости. 01.11.2007. N 37; ч. 1 ст. 4, п. "б" ч. 1 ст. 9 Закона Саратовской области от 12 октября 1998 г. N 50-ЗСО "Об Уполномоченном по правам человека в Саратовской области" (с изм. от 29.03.2010) // Собрание законодательства Саратовской области. 1998. N 4. С. 558.

Необходимо заметить, что рассмотренное основание имеет существенное значение, так как исполнение обязанностей уполномоченного лицом, постоянно проживающим на территории другого субъекта РФ (или вообще за пределами страны), будет не только затруднительным, но и неосуществимым;

В Самарской области требования по гражданству ужесточены: лицо освобождается от должности в случае приобретения гражданства другого государства <9>. Наиболее строгие требования установлены законами Пермского края, Удмуртии, Башкортостана и Ульяновской области: в качестве основания освобождения от должности предусмотрены не только утрата гражданства РФ, но и приобретение лицом гражданства иностранного государства либо получение им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства <10>.

<9> См.: п. "е" ч. 1 ст. 6 Закона Самарской области от 9 февраля 2006 г. N 1-ГД "О лицах, замещающих государственные должности Самарской области" (с изм. от 04.05.2011) // Волжская коммуна. 14.02.2006. N 26.
<10> См.: п. "з" ч. 1 ст. 10 Закона Пермского края от 5 августа 2007 г. N 77-ПК "Об Уполномоченном по правам человека в Пермском крае" // Собрание законодательства Пермского края. 28.09.2007. N 9; п. 2 ч. 1 ст. 10 Закона Удмуртской Республики от 12 марта 2004 г. N 11-РЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Удмуртской Республике" (с изм. от 18.05.2009) // Известия Удмуртской Республики. 01.06.2004. N 81; п. 8 ст. 8 Закона Республики Башкортостан от 27 декабря 2007 г. N 505-з "О государственных должностях Республики Башкортостан" (с изм. от 14.07.2010) // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 25.01.2008. N 2(272). Ст. 56; п. 4 ч. 1 ст. 9 Закона Ульяновской области от 4 мая 2008 г. N 63-ЗО "Об Уполномоченном по правам человека в Ульяновской области" (с изм. от 05.11.2009): принят Постановлением Законодательного Собрания Ульяновской области от 24 апреля 2008 г. N 149/4-4 // Ульяновская правда. 08.05.2008. N 38.

Представляется, что наложение подобных ограничений вполне обоснованно, так как уполномоченный имеет право исследовать все "шестеренки механизма государственного аппарата", все слабые и сильные стороны его функционирования. В связи с этим недопустимо, чтобы эта информация была известна лицу, имеющему определенные правовые связи с иностранным государством.

  1. Отдельный блок составляют основания, препятствующие уполномоченному исполнять свои обязанности по состоянию здоровья. К числу таковых относятся:

Последние два основания были разделены намеренно, так как не все субъекты Федерации придерживаются единого подхода к определению объема дееспособности уполномоченного, необходимого ему для исполнения своих конституционных (уставных) обязанностей. В субъектах, не установивших последнего основания, на практике может возникнуть ситуация, когда службу возглавит неадекватное, психически нездоровое лицо и не будет соответствующих законодательных оснований для прекращения его полномочий.

В соответствии со ст. 30 Гражданского кодекса РФ суд может ограничить гражданина в дееспособности, если вследствие злоупотребления им спиртными напитками или наркотическими средствами гражданин ставит свою семью в тяжелое материальное положение, а над самим гражданином устанавливается попечительство. Безусловно, авторитету института уполномоченного по правам человека будет нанесен колоссальный, непоправимый ущерб, если его будет возглавлять лицо, "злоупотребляющее спиртными напитками или наркотическими веществами".

  1. В следующую группу можно объединить основания освобождения от должности регионального омбудсмена, связанные с его неправомерным поведением и нарушением законодательства:
  1. Последний блок составляют специфические основания освобождения от должности, присутствующие в законодательстве отдельных субъектов РФ:

Так, Законом Самарской области от 24 ноября 2000 г. N 45-ГД "Об Уполномоченном по правам человека в Самарской области" установлено, что Уполномоченный освобождается от должности в случае "наличия основания досрочного прекращения полномочий лица, замещающего государственную должность Самарской области, предусмотренного Законом Самарской области "О лицах, замещающих государственные должности Самарской области" <11>. Перечислим некоторые основания, установленные данным Законом, не упоминавшиеся нами ранее (ст. 6): избрание депутатом Государственной Думы или на выборную муниципальную должность, избрание (назначение) на должность члена Совета Федерации (п. "ж" ч. 1); замещение государственной или муниципальной должности (п. "з" ч. 1); иные случаи, предусмотренные федеральными законами и законами Самарской области (п. "к" ч. I) <12>. Список, как видно, не является исчерпывающим, что, в свою очередь, потенциально оставляет правовое пространство для принятия в случае необходимости соответствующих решений.

<11> См.: п. "а" ч. 1 ст. 13 Закона Самарской области от 24 ноября 2000 г. N 45-ГД "Об Уполномоченном по правам человека в Самарской области" (с изм. от 09.12.2009) // Самарские известия. 25.11.2000. N 221.
<12> Закон Самарской области от 9 февраля 2006 г. N 1-ГД "О лицах, замещающих государственные должности Самарской области" (с изм. от 04.05.2011) // Волжская коммуна. 14.02.2006. N 26.

Аналогичный нормативный порядок присутствует и в Законе Республики Башкортостан от 3 июля 2007 г. N 450-з "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Башкортостан" <13>.

<13> См.: п. 9 ч. 2 ст. 12 Закона Республики Башкортостан от 3 июля 2007 г. N 450-з "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Башкортостан" (с изм. от 26.10.2009) // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 14.08.2007. N 15(261).

В числе оснований освобождения лица, замещающего государственную должность Республики Башкортостан, установлены, например, реорганизация или ликвидация государственного органа или исключение государственной должности Республики Башкортостан из Конституции Республики Башкортостан и (или) закона Республики Башкортостан, которым она установлена (п. 9 ст. 8); иные случаи, предусмотренные федеральными законами и законами Республики Башкортостан (п. 11 ст. 8) <14>. Здесь законодатель не только оставляет открытым перечень оснований для освобождения, но и косвенно допускает возможность ликвидации соответствующего государственного органа или государственной должности (в нашем случае - Уполномоченного по правам человека);

<14> Закон Республики Башкортостан от 27 декабря 2007 г. N 505-з "О государственных должностях Республики Башкортостан" (с изм. от 14.07.2010) // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 25.01.2008. N 2(272). Ст. 56.<15> См.: ч. 1 ст. 12 Закона Нижегородской области от 9 января 2004 г. N 3-З "Об Уполномоченном по правам человека в Нижегородской области" (с изм. от 03.02.2010) // Нижегородские новости. 21.01.2004. N 11.<16> См.: п. 9 ст. 9 Закона Республики Мордовия от 23 декабря 2005 г. N 96-З "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Мордовия" (с изм. от 03.12.2009) // Известия Мордовии. 27.12.2005. N 193.

Проведенный анализ законодательства об уполномоченном по правам человека в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Приволжского федерального округа, в части регламентации оснований освобождения от должности региональных омбудсменов свидетельствует об отношении региональных властей к исследуемому институту. В одних регионах установлен детализированный и исчерпывающий перечень оснований, что наивысшим способом гарантирует независимость омбудсменов, в других перечень является открытым и бланкетным, в третьих обнажаются явные правовые пробелы, требующие скорейшей регламентации. В качестве положительного момента можно отметить отсутствие (за единичным исключением) "политических" оснований освобождения уполномоченных, что свидетельствует о признании ценности и достоинств института и отсутствии явного стремления региональных властей ограничить его независимость.