Мудрый Юрист

Темпы социально-экономических преобразований в регионе - основной фактор успешного развития местного самоуправления в северо-кавказском федеральном округе *

<*> Mirzaev M.A. Speed of social-economy reforms in the regions is a fundamental factor of successful development of local self-government in the North-Caucasian federal region.

Мирзаев М.А., доцент кафедры теории государства и права Дагестанского государственного университета, кандидат юридических наук.

Настоящая статья посвящена проблеме развития местного самоуправления в Северо-Кавказском федеральном округе; демонстрирует необходимость реформирования как самой системы управления, так и административно-территориального устройства, с учетом стратегических вопросов развития территорий.

Ключевые слова: Северо-Кавказский федеральный округ, местное самоуправление, экономические преобразования, регион, взаимное сотрудничество.

The present article is devoted a problem of development of local government in the North-Caucasian federal district; shows necessity of reforming both the control system, and the administrative-territorial device, taking into account strategic questions of development of territories.

Key words: the North-Caucasian federal district, local government, Economic transformations, region, mutual cooperation.

На развитие российской государственности на нынешнем этапе, как нам представляется, отрицательно влияет недооценка роли территориального фактора, субъектов Российской Федерации. Надо отметить, что определяющим условием достижения социально-экономической стабильности в государстве является формирование и эффективное функционирование единой системы вертикали власти и развитие признанного института народовластия - местного самоуправления. Вертикаль власти, охватывая все уровни территориального управления, представляет собой совокупность институтов и механизмов, обеспечивающих исполнение общегосударственных нормативных актов.

В России требуется эффективный контроль федерального центра над реализацией общегосударственных интересов в Северо-Кавказском регионе на основе разграничения полномочий между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением. Вместе с тем неоспоримым фактом, на наш взгляд, является то, что в России наблюдается достаточно заметное различие в социально-экономическом развитии территорий.

Видимо, назрела необходимость реформирования как самой системы управления, так и административно-территориального устройства с учетом стратегических вопросов развития территорий.

Одним из таких шагов центра в решении территориальных проблем было создание федеральных округов, в том числе и ЮФО. Южный федеральный округ - территориальное образование, которое было сформировано по геополитическому принципу в соответствии с Указом Президента РФ от 21 июня 2000 г. N 1149, с целью укрепления вертикали государственной власти. В состав округа входили 13 субъектов Российской Федерации (8 республик, 2 края и 3 области).

По сути, данный округ был самым маленьким в России и по площади, и по количеству населения.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 19 января 2010 г. N 82 "О внесении изменений в Перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849, и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" создан новый Северо-Кавказский федеральный округ, куда вошли следующие территории: Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Ставропольский край. Центр федерального округа - г. Пятигорск <1>.

<1> Указ Президента Российской Федерации от 19 января 2010 г. N 82 "О внесении изменений в Перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849, и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // "КонсультантПлюс". URL: http://www.consultant.ru/ (18 декабря 2010 г.).

Мы уже отмечали, что Южный федеральный округ по территории и населению самый маленький. Федеральный центр создал новый округ, с еще меньшим населением и территорией. На наш взгляд, данное решение Президента РФ подтверждает то, что было сказано в начале статьи, а именно о недооценке роли территориального фактора, субъектов Российской Федерации.

С учетом серьезных тупиковых ситуаций в реализации политики центра на Северном Кавказе центр, на наш взгляд, нашел единственно правильное решение - отделить субъекты Российской Федерации с более серьезными проблемами и искать пути решения существующих проблем. Это подтверждает то, с каким энтузиазмом полпред округа начал вникать и искать совместно с главами субъектов пути и ресурсы для решения накопившихся проблем.

Надо отметить, что при таком подходе к построению иерархии властных полномочий государство должно ясно представлять систему центров и периферий и способствовать более или менее свободному продвижению или разумной корректировке инноваций от центров к периферии.

А в субъектах, где затрудняется решение проблемных вопросов, видимо, необходимо ужесточить спрос и не расслабляться в вопросах оперативного контроля и отчетности субъектов.

Как представляется, одной из таких серьезных проблем в развитии социально-экономической сферы Северо-Кавказского федерального округа является невыплата заработной платы.

Надо сказать, что Северо-Кавказский регион делится на два субрегиона: так называемый русский регион (Ставропольский край) и национальные республики.

Очевидно, что при всех своих различиях Ставропольский край, Краснодарский край, а также Ростовская область имеют большое сходство происходящих там социально-политических процессов и занимают особое положение на Северном Кавказе.

По мнению ученых, эти три региона могут быть обособлены также и в геокультурном аспекте, поскольку представляют собой своеобразное "ядро" всего Южнороссийского региона с максимальным проявлением характерных для него социокультурных характеристик. Вместе с тем русские регионы находятся как бы в тени республик Кавказа, кроме Ставропольского края.

Следующая проблема регионального развития Северо-Кавказского федерального округа - развитие рынка продажи земли в округе; а тормозят решение данной проблемы региональные администрации.

Как и во многих других регионах страны, инвестиционный процесс на Юге России очень неустойчив. Это объясняется неравномерностью территориального размещения и динамики ввода крупных объектов, которые финансируются в основном из бюджета и за счет средств финансово-промышленных компаний.

Немаловажной и достаточно сложной задачей в отдельных субъектах остается желание отдельных сил как в России, так за ее пределами перекроить Северный Кавказ "чаще всего тупыми ножницами" без учета мнения населения и установившихся исторических традиций. Неудивительно, что в настоящее время появились многочисленные проекты, предлагающие реформировать тем или иным образом федеративное устройство, не только республик Северного Кавказа.

Регулярно появляются заявления тех или иных политических деятелей, представителей национальной интеллигенции о необходимости создания, например, самостоятельной Черкесии или Балкарии и др.

Подобный путь, по нашему мнению, ведет к дальнейшему усугублению ситуации. Попытки "восстановить историческую справедливость" приводят к новым несправедливостям уже в отношении современного населения. В рамках единого государства эти проблемы должны решаться путем взаимного сотрудничества, свободы передвижения и проживания, развития экономических и гуманитарных связей, уважения индивидуальных и коллективных прав граждан <2>.

<2> Червонная С.М. Тюркский мир Северного Кавказа: этнические вызовы и тупики федеральной политики // Казанский федералист. 2002. N 1. С. 37.

В стратегии развития СКФО формально декларируется необходимость поддержки малого бизнеса округа. Однако не указывается ни одного реального направления, на котором это намерение можно реализовать. А выделение больших денег в среду с высокой коррупцией, присущей округу, может повысить масштабы коррупции, затронув не только инвесторов, но фактически всех жителей региона.

Второй риск связан с перспективой умирания всех мелких ростков модернизации снизу, которые сейчас реально существуют <3>.

<3> Задача центра - модернизировать кланы в республиках // URL: http:// www.expert.ru/ printissues/ south/ 2008/ 23/ qa_zadacha_centra (18 декабря 2010 г.).

Третий риск связан с отбором инвестиционных проектов и победителей по нерыночным критериям.

Невозможно не согласиться с тем, что на Северном Кавказе переплелись этнические, конфессиональные, экономические и прочие интересы, несущие высокий конфликтный потенциал.

Для решения проблемы, видимо, надо вникнуть в состав проблемы, что, несомненно, поможет лучше понять причинно-следственные связи эскалации кризиса и возрастет вероятность решения проблемы.

Не вызывает споров то, что регион предрасположен к конфликтам. На наш взгляд, взрывоопасность региона формируют два блока проблем, различных по времени своего зарождения. Первый блок - наследство нашего прошлого.

Не решенные в свое время, эти проблемы дают о себе знать в момент ослабления позиций центральной власти. К таковым можно отнести: осетино-ингушский конфликт; начальный этап кризиса в Чеченской Республике; многочисленные проблемы в сфере землепользования, которые еще предстоит разгребать во всех автономиях.

Второй блок - проблемы, порожденные со временными процессами. К ним можно отнести общественный застой и экономическую стагнацию в большинстве субъектов региона, обусловливающие все большее расширение социальной базы экстремизма за счет ранее спокойных территорий. Яркий пример - Дагестан, Карачаево-Черкесия, Ингушетия.

Ко второму блоку относится также и проблема слабости работы правоохранительных органов, что послужило причиной проникновения международного терроризма в Россию.

Как нам представляется, российская власть упускает инициативу и не хочет глубоко копать в поисках путей решения проблемы или, скорее всего, недостаточно глубоко понимает проблемы региона и не продумывает систему социального менеджмента.

При подготовке решений по Северному Кавказу центр ориентируется по большей части на мнения представителей северокавказской формальной элиты, сформировавшейся из номенклатурных кругов советского периода.

Этим обстоятельством, как нам представляется, во многом объясняются не только совершенные на Северном Кавказе тяжелейшие политические ошибки в 90-х годах, но и уровень современной политики в регионе.

По тем вопросам, которые требуют чисто технических решений и относятся к исключительной компетенции федерального центра, например укрепление границ или модернизация систем связи, решения понятны и адекватны. А по тем вопросам, которые требуют понимания ожиданий населения и, как правило, подлежат совместному ведению с региональными властями, решения менее адекватны и зачастую прямо противоположны интересам населения <4>.

<4> Кетов Ю.М. Современные проблемы развития системы государственной власти республик в составе Российской Федерации и обеспечение национальной безопасности на Северном Кавказе. М.: Анкил, 2005.

Видимо, будет правильным, если мы выскажем, что практически весь постсоветский период федеральная власть не проводила на Северном Кавказе активной созидательной политики. В данный период разрыв между региональной властной элитой и жителями по крайней мере не уменьшился, если, в некоторых случаях, не увеличился.

Таким образом, несмотря на кажущуюся запутанность ситуации, на самом деле есть одна общая фундаментальная проблема - Северный Кавказ фактически переживает институциональный кризис, связанный с проблемами в системе отношений "власть - общество". Существующая система не работает, ее необходимо реконструировать с целью переориентации на удовлетворение основных потребностей населения региона, а именно обеспечить безопасность, равенство всех граждан перед законом, возможности самореализации личности. Очевидно, что важнейшей предпосылкой реконструкции является обеспечение безопасности граждан - и физической, и социальной. Начинать в этом сложном вопросе надо с самых простых, практически реализуемых решений.

Одним из первых шагов должно стать восстановление реального местного самоуправления. Северокавказские общества не только имеют глубокие исторические традиции самоуправления, но за последние десятилетия укрепили навыки опоры на собственные силы в решении локальных вопросов.

Реформу местного самоуправления на Северном Кавказе следует рассматривать как часть общего процесса становления новой российской государственности, который обусловливает существенные качественные изменения во многих сферах жизни общества и государства. Выделяют следующие проблемы развития местного самоуправления на Северном Кавказе:

<5> Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: Учебник. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2006. 632 с.

Процесс становления местного самоуправления должен быть неизбежен в рамках формирования правового государства и гражданского общества на Северном Кавказе. На наш взгляд, необходим поиск путей, юридических и организационных форм и определенных кадровых решений для того, чтобы процесс местного самоуправления развивался нормально и в законных рамках упрочил систему демократической власти, как на уровне Федерации, так и в ее субъектах.

Совершенствование организационных структур местного самоуправления требует применения программно-целевых технологий организационного проектирования, позволяющих сохранить целостность организации.

На наш взгляд, для Северного Кавказа вопрос о местном самоуправлении остается открытым, так как еще не решены многие проблемы, связанные с местным самоуправлением.

Как нам представляется, не вызывающим споры фактом является тот факт, что, невзирая на существующие проблемы, институт местного самоуправления набирает обороты, ищет свое место в политической системе общества и способствует формированию гражданского общества в России. А российская элита должна осознать, что крепкий институт местного самоуправления - путь в будущее и дорога к стабильности на Северном Кавказе.