Мудрый Юрист

Подписной лист как средство реализации пассивного избирательного права: проблемы формы и содержания *

<*> Makartsev A.A. Subscription list as a means of realization of passive election right: problems of form and contents.

Макарцев А.А., доцент кафедры конституционного и международного права, заместитель декана юридического факультета Сибирского университета потребительской кооперации, член Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии, кандидат юридических наук.

Статья посвящена анализу судебной практики по делам, связанным с проверкой подписей, собранных в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов. Автор делает вывод, что несоблюдение формы подписного листа, в той части, которая не противоречит его основной цели, не является основанием для отказа в регистрации. При этом особое внимание должно уделяться соблюдению правил заполнения информации об избирателях и лицах, осуществляющих сбор подписей. В статье делаются предложения по совершенствованию российского законодательства.

Ключевые слова: подписной лист, избирательное право, кандидат.

This article analyzes the jurisprudence on cases related to the verification of signatures collected in support of nomination of candidates, list candidates. The author concludes that the failure to form the subscription list, in the part that does not contradict its basic purpose, is not grounds for denying registration. Special attention should be paid to compliance with the rules of filling in information on voters and persons engaged in collecting signatures. The article makes suggestions for improving legislation.

Key words: mailing list, the right to vote, the candidate.

Изменения, которые были внесены в избирательное законодательство в последние годы, существенно повлияли на избирательные процедуры, связанные с выдвижением и регистрацией кандидатов, списков кандидатов. Важное значение в этом отношении имеет исключение из российского законодательства такого основания регистрации кандидатов, списков кандидатов, как избирательный залог <1>. Вследствие этого основанием регистрации для большинства кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, не допущенными к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации, а в случае проведения выборов депутатов представительных органов муниципальных образований по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам, глав муниципальных образований и иными общественными объединениями, а также для кандидатов, выдвинутых в порядке самовыдвижения, является предоставление подписей избирателей, собранных в поддержку инициативы выдвижения.

<1> Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 3-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 7. Ст. 771.

Анализ судебных решений, касающихся регистрации кандидатов на основании собранных подписей, позволяет сделать вывод, что несоблюдение формы подписного листа, в той части, которая не противоречит его основной цели, не всегда является основанием для отказа в регистрации кандидата. Этот подход нашел отражение в решении Черепановского районного суда Новосибирской области <2>, который, несмотря на нарушение кандидатом на должность главы района формы подписного листа, отменил решение муниципальной избирательной комиссии об отказе ему в регистрации.

<2> Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 16 февраля 2010 г. Дело N 2-160-2010.

Подобный подход к форме подписного листа начала проявляться в судебной практике уже давно. Так, решением Новосибирского областного суда от 20 ноября 2001 г. <3> была удовлетворена жалоба на решение окружной избирательной комиссии по выборам депутатов Новосибирского областного Совета депутатов. Избирательная комиссия отказала в регистрации кандидату на основании того, что была нарушена форма подписного листа, установленная законом. Нарушение заключалось в отсутствии в нем примечания, в котором указывается на необходимость отражения в подписном листе информации о судимости кандидата, наличии у него депутатского мандата. По мнению суда, отсутствие примечания не являлось основанием отказа в регистрации. Подобный подход к форме подписного листа проявился и в решении суда Ленинского района г. Новосибирска от 30 марта 2005 г. <4>, согласно которому было отказано в удовлетворении жалобы о признании недействительными подписей избирателей в поддержку кандидата Г. По мнению заявителя, избирательная комиссия зарегистрировала кандидата неправомерно, так как в подписных листах фраза "кандидат (подпись и дата)" находилась в ином месте, чем это предусмотрено приложением к закону.

<3> Решение Новосибирского областного суда от 20 ноября 2001 г. Дело N 1-32/2001.
<4> Решение суда Ленинского района г. Новосибирска от 30 марта 2005 г. Дело N 2-35/2005.

Можно предположить, что важной составляющей обоснования позиции судебных органов в отношении оценки формы подписного листа является его цель: отразить волю избирателя по поводу поддержки выдвижения того или иного кандидата, списка кандидатов. Необходимость правильного оформления подписного листа, соблюдение его формы, по мнению судебных органов, хотя и является важным средством обеспечения процесса регистрации, но не замещает цель выражения волеизъявления избирателей о поддержке выдвижения кандидата, списка кандидатов.

При этом ряд требований, предъявляемых к форме подписного листа, несоблюдение которых может ввести избирателей в заблуждение, правомерно относится судебными органами к ее существенным элементам. Так, в ходе избирательной кампании по выборам главы Криводановского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области суд отменил регистрацию кандидата К. в связи с отсутствием в подписном листе указания на дату голосования - 14 марта 2010 г. <5>. В подписном листе указывалась дата сбора подписей, что, по мнению суда, могло ввести избирателей в заблуждение. Суд кассационной инстанции подтвердил решение Новосибирского районного суда <6>.

<5> Решение Новосибирского районного суда Новосибирской области от 16 февраля 2010 г.
<6> Кассационное Определение Новосибирского областного суда от 27 февраля 2010 г. Дело N 33-1022/2010.

В научной литературе отмечается, что при оценке полноты предусмотренных законом данных, которые должны содержаться в подписных листах, суды не всегда придерживались единообразных позиций. Прежде всего, этот вывод делается в отношении понимания "адреса места жительства", который только в последние годы стал оцениваться с абсолютно формальной позиции: отсутствие в подписном листе любых из предусмотренных законом сведений об адресе места жительства влечет недействительность подписи <7>. Формированию единообразной практики способствовало кассационное Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 февраля 2008 г. N КАС08-96 <8>, в котором делался вывод, что "неуказание лицом, осуществлявшим сбор подписей, в адресе места жительства наименования субъекта Российской Федерации, в котором расположено место его жительства, а равно неуказание иных требуемых в соответствии с п. 12 ст. 36 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" реквизитов", является основанием для признания соответствующих подписей недействительными.

<7> Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М.: Изд-во "НОРМА", 2010. С. 208.
<8> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15.02.2008 N КАС08-96 "Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Российской Федерации от 05.02.2008 N ГКПИ08-268, которым оставлено без удовлетворения заявление об отмене Постановления Центризбиркома Российской Федерации от 27.01.2008 N 92/710-5 "Об отказе К. в регистрации кандидатом на должность Президента Российской Федерации" и обязании Центризбиркома Российской Федерации зарегистрировать кандидатом на должность Президента Российской Федерации К." // СПС "КонсультантПлюс".

В связи с тем, что четкое определение "адреса места жительства" избирателей и лиц, осуществляющих сбор подписей, является существенным средством оформления процесса реализации пассивного избирательного права, позиция Верховного Суда Российской Федерации является справедливой и обоснованной. Аналогичный подход к оценке подписных листов нашел развитие и в решениях других судов. Так, решением Октябрьского районного суда г. Новосибирска от 19 января 2010 г. на основании того, что в подписных листах в данных о сборщике подписей отсутствовало название субъекта Российской Федерации, в котором он проживает, была отменена регистрация кандидата в депутаты Совета депутатов г. Новосибирска <9>. Аналогичное решение было принято Новосибирским областным судом в ходе избирательной кампании по выборам депутатов Законодательного собрания Новосибирской области <10>.

<9> Решение Октябрьского районного суда г. Новосибирска от 19 января 2010 г. Дело N 2-880/10.
<10> Решение Новосибирского областного суда от 13 сентября 2010 г. Дело N 3-852010.

Формированию единообразной практики в написании адреса места жительства избирателей и лиц, осуществлявших сбор подписей, препятствуют недостатки, существующие при оформлении документов, удостоверяющих личность. Так, согласно ст. 31 Закона Новосибирской области от 20 апреля 2007 г. N 99-ОЗ "О выборах глав муниципальных образований в Новосибирской области" <11> подписной лист заверяется лицом, осуществлявшим сбор подписей избирателей, которое собственноручно прописывает адрес места жительства, указанный в паспорте. В связи с нарушением этого положения территориальная избирательная комиссия Маслянинского района Новосибирской области отказала в регистрации кандидату на должность главы района, так как в подписных листах не был указан полный адрес места жительства сборщиков подписей: отсутствовало название района. Суд Маслянинского района подтвердил решение избирательной комиссии <12>. Проводя анализ этого дела, необходимо отметить, что в паспортах жителей района отсутствовало единообразие при написании места регистрации: у одних избирателей район был прописан, у других - нет. С одной стороны, избирательной комиссией и судом были приняты решения, направленные на реализацию норм избирательного законодательства. С другой стороны, при вынесении этих решений не были приняты во внимание недостатки оформления места регистрации в паспортах жителей района.

<11> Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2007. N 21. Ст. 1 - 15.
<12> Решение Маслянинского районного суда Новосибирской области от 9 февраля 2010 г. Дело N 2-70/2010.

В подобных ситуациях необходимо исходить из того, что требования закона, закрепляющие данные о лице, осуществлявшем сбор подписей, которые должны находить отражение в подписном листе, направлены на идентификацию его как участника избирательного процесса. Отсутствие в этой графе информации о районе, в котором проживает сборщик подписей, не мешает идентифицировать его личность как физическое лицо. При анализе обстоятельств этого дела необходимо принимать во внимание п. 7 ст. 37 действовавшей на тот момент редакции Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <13>, в соответствии с которым в законе субъекта Российской Федерации могло быть предусмотрено, что кандидат, избирательное объединение обязаны составить список лиц, осуществлявших сбор подписей избирателей, а также нотариально удостоверить сведения о лицах, осуществлявших сбор подписей, и подписи этих лиц. Необходимость предоставления нотариально заверенного списка лиц, осуществлявших сбор подписей избирателей, была предусмотрена п. 4 ст. 31 Закона Новосибирской области "О выборах глав муниципальных образований в Новосибирской области". Этот список лиц, осуществлявших сбор подписей, фактически дублировал информацию, помещаемую о них в подписном листе. В связи с этим отсутствие в подписном листе названия района, в котором проживает лицо, осуществлявшее сбор подписей, нельзя признать существенным нарушением правил его заполнения <14>.

<13> Собрание законодательства РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.
<14> Согласно ст. 2 Федерального закона от 23 июля 2011 г. N 259-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" перечень выборов, при которых может быть предусмотрена необходимость предоставления нотариально удостоверенного списка лиц, осуществлявших сбор подписей избирателей, ограничивается лишь выборами депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Избирательная практика показывает, что именно суды осуществляют окончательную оценку документов, связанных с регистрацией кандидатов, списков кандидатов. При этом деятельность судебных органов позволяет не только выявить нарушения права, но и провести их теоретико-правовой анализ. Так, в ходе избирательной кампании по выборам депутатов Совета депутатов г. Новосибирска пятого созыва один из кандидатов обратился в суд с заявлением об отмене решения окружной избирательной комиссии о регистрации кандидата Б. В ходе судебного процесса заявитель несколько раз уточнял требования. В первом заявлении, не приводя конкретных фактов, он лишь констатировал возможность нарушения Б. правил оформления подписных листов. Уточняя свои требования, заявитель отметил, что некоторые избиратели поставили в поддержку кандидата Б. свои подписи дважды, а избирательная комиссия этого не заметила. Второе уточнение требований, внесенное спустя семь дней после подачи первого заявления, касалось признания более чем сорока подписей избирателей недействительными. На основании результатов экспертизы, проведенной по инициативе заявителя, и осуществленной судом проверки подписей избирателей суд отказал в удовлетворении заявления <15>.

<15> Решение Кировского районного суда г. Новосибирска от 5 марта 2010 г. Дело N 2-1148-2010.

Это дело вызывает интерес еще и потому, что фактически суд своим решением попытался противодействовать злоупотреблению правом обращения в судебные органы с заявлением об отмене решения избирательной комиссии о регистрации кандидата. По нашему мнению, суд, разрешая дело, принял во внимание, что для каждой стадии избирательного процесса законодательством предусматриваются отдельные средства обеспечения избирательных прав его участников, способы их защиты. Так, для представления интересов кандидата в избирательной комиссии предусмотрен институт члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса, правом назначения которого заявитель воспользовался лишь в день подачи заявления в суд. Более того, присутствуя на заседании комиссии, в ходе которого принималось решение о регистрации кандидата Б., заявитель не возражал против него. Этим самым он не воспользовался правом сбора доказательственной базы для обоснования своего заявления в ходе досудебного разрешения избирательных споров, игнорируя механизмы обеспечения прав участников избирательного процесса.

Удовлетворение требований заявителя могло привести к тому, что в будущем проверка подписных листов, осуществляемая избирательной комиссией, не имела бы никакого значимого юридического значения. Кандидаты, по аналогии с заявителем, могли бы получить возможность подавать в суды заявления общего характера, не обремененные ссылками на конкретные факты, об отмене регистрации кандидатов, т.е. фактически злоупотреблять своими правами. В ходе судебного разбирательства подписные листы являются доказательствами, и в связи с этим заявитель, пользуясь правами участников судебного процесса, получит возможность не только знакомиться с подписными листами других кандидатов, чью регистрацию пытается отменить, но и снимать с них копии. На основании полученных в ходе судебного разбирательства документов заявитель получает возможность уточнить свои требования. Фактически удовлетворение требований заявителя привело бы к тому, что вопрос о регистрации кандидатов, списков кандидатов по существу стал бы решаться не соответствующей избирательной комиссией, чью компетентность в данном случае заявитель ставил под сомнение, а судебными органами, в которые каждый кандидат сможет подать заявления об отмене регистрации иных кандидатов и уточнить свои требования в ходе судебного процесса.

Делая выводы, необходимо отметить, что в связи с повышением роли исследуемого института в избирательных процедурах появляется необходимость уточнения процесса проверки подписных листов, что позволит избежать двоякого толкования элементов его формы и содержания. Действующее избирательное законодательство позволяет варьировать процедуру проверки подписных листов от чрезмерно строгой до слишком либеральной. По нашему мнению, на изменение этой ситуации не оказало существенного влияния и принятие Федерального закона от 23 июля 2011 г. N 259-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <16>, в котором была уточнена процедура оценки содержания подписных листов, закреплена их форма для выборов различного уровня.

<16> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4607.

Подписные листы должны стать средством обеспечения реализации пассивного избирательного права российских граждан, отражающим доверие избирателей к кандидату. С целью упрощения процедуры регистрации на основании собранных подписей необходимо отказаться от дублирующих друг друга документов или рассматривать их в совокупности, используя информацию, содержащуюся в различных документах.

Появляется необходимость законодательно связать процедуру судебного обжалования решения избирательной комиссии о регистрации кандидатов, списков кандидатов с реализацией гарантий избирательных прав участников избирательной кампании на досудебном этапе. Повторная проверка подписных листов кандидатов, избирательных объединений и последующее признание подписей избирателей недействительными являются недопустимыми. Исключением из данного правила можно считать установление судами фактов подделки подписей избирателей в рамках рассмотрения уголовного дела, содержание решения по которому может являться основанием подачи заявления в суд об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов. Судебное обжалование решения избирательной комиссии о регистрации кандидатов, списка кандидатов должно являться крайней формой защиты избирательных прав, которая может применяться после использования иных средств защиты своих прав.