Мудрый Юрист

Исполнительная власть в республике Армения (коллизии, пробелы и правовые механизмы совершенствования) *

<*> Kondzhakulyan K.M. Executive power in the Republic of Armenia (conflicts, lacunas and legal mechanisms of improvement).

Конджакулян К.М., кандидат юридических наук.

В статье исследованы некоторые коллизии, недостатки в правовом регулировании Правительства Республики Армения. Автором предложены практические рекомендации по усовершенствованию государственно-властного управления, выработана концепция Закона "О Правительстве Республики Армения".

Ключевые слова: исполнительная власть, Республика Армения, коллизии, пробелы, правовые механизмы, совершенствование.

The author of the article makes research collisions, deficiencies in legal adjustment the government in the Republic of Armenia. The author suggests practical recommendation for improvement the state administration, proposes to adopt a special law "Government Republic of Armenia".

Key words: Executive power, Republic of Armenia, collisions deficiencies, legal methods, improvement.

По словам Н. Рождественского, "цель правительства - устранить препятствия, затрудняющие достижения благосостояния частных лиц" <1>.

<1> См.: Рождественский Н. Рассуждения о мерах правительства к сохранению жизни и здоровья народа. СПб.: Университет, 1836. С. 3.

Следует отметить, что генезис исполнительной власти стал логическим ответом для ограничения абсолютной власти монарха. По мнению И. Мени, "исполнительная власть играет ведущую роль в государственном механизме и она одинакова, верна как для примитивных, так и для самых кровожадных диктатур" <2>.

<2> См.: Meny Y. Government and politicsin Western Europe. Oxford: Univ. press., 1990. P. 367.

Полагается, что глубинный смысл феномена исполнительной власти в Армении слабо изучен в современной теоретической юриспруденции, так как большинство авторов останавливаются просто на его констатации, видимо, полагая, что само данное понятие все объясняет, но это далеко не так.

Представляется очевидным, что без определения термина "исполнительная власть" с позиций юридической науки невозможно судить о ее содержании в различных областях государственной деятельности <3>. Необходимо отметить, что в теории административного права Армении и России не выработано единого определения "исполнительная власть".

<3> См.: Тихомиров С.В. Государственное управление как юридическая категория // Право и управление. XXI век. 2007. N 1.

Так, одни ученые полагают, что исполнительная власть - ветвь государственной власти, представленная системой органов исполнительной власти, осуществляющих (государственное управление) <4> путем реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера <5>, другие утверждают, что государственное управление рассматривается как деятельность всего государственного аппарата по регулированию общественных отношений и оно шире, чем исполнительная власть<6>.

<4> Мы уточняем нашу позицию, что орган государственной исполнительной власти и орган государственного управления не одно и то же; орган исполнительной власти не является органом государственного управления, а скорее, выступает элементом государственно-властного управления - как и государственное управление.
<5> См.: Административное право Российской Федерации / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юрайт, 2009. С. 72; Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М.: Норма, 2009. С. 33; Чепиков В.С. Правовые основы организации системы президентской власти в Российской Федерации: Дис. ... к.ю.н. Саратов, 2003. С. 67.
<6> См.: Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М.: Наука, 1987. С. 3 - 10; Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007. С. 17 - 30; См.: Гессен В.М. Популярные лекции для самообразования. Административное право. СПб., 1903. С. 1 - 6; Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М.: Политиздат, 1968. С. 35; Шахмалов Ф. Теория государственного управления. М.: Экономика, 2002. С. 61 - 62; Белых А.К. Политическая организация общества и социалистическое управление. М.: ЛГУ, 1967. С. 165 - 166; См.: Ежи С. Элементы науки управления. М.: Прогресс, 1966.

В этой связи следует признать обоснованной позицию В.И. Радченко, согласно которой не всякий орган государственного управления может стать органом исполнительной власти <7>. Иначе говоря, не все государственные органы, осуществляющие государственное управление <8>, являются органами государственной власти, в том числе органами исполнительной власти, так как они не обладают правоустановительными полномочиями, их полномочия носят сугубо правоприменительный характер (например, государственные предприятия и учреждения или же координационные, совещательные и консультативные комиссии и комитеты при Правительстве Республики Армения) <9>. Ведь соотношение государственного управления с исполнительной властью с методологической точки зрения имеет важное значение для определения правового положения исполнительной власти <10>.

<7> См.: Радченко В.И. Президент Российской Федерации в системе разделения властей: Дис. ... к.ю.н. Саратов, 1995. С. 99.
<8> Представляется, что в административной науке в том, что касается управления органов государственной власти (государственного аппарата), необходимо употреблять термин "государственно-властное управление".
<9> См.: Козлов Ю.М. Административное право. М.: Юристъ, 2007. С. 204 - 211.
<10> См.: Чесноков А.С. Исполнительная власть в Российской Федерации: Теоретико-правовой анализ: Дис. ... к.ю.н. М., 2001. С. 42.

Таким образом, на основании вышеизложенного под исполнительной властью следует понимать подсистему государственного аппарата, ветвь государственной власти, представленную системой органов исполнительной власти, наделенных государственными полномочиями исполнительно-распорядительного характера.

В соответствии с Указом Президента Республики Армения "Об утверждении Порядка деятельности и организации Правительства Республики Армения и подведомственных ему иных государственных органов" <11>, Правительство Республики Армения осуществляет исполнительную власть. Анализ данного Указа дает нам основания говорить о том, что некоторые положения Указа Президента Армении не соответствуют Основному Закону страны, в частности ст. 85 Конституции РА, согласно которой полномочия Правительства устанавливаются Конституцией и законами, тогда как Указ Президента содержит перечень полномочий премьер-министра Республики Армения <12>.

<11> См.: Указ Президента РА от 18 июля 2007 г. N УП-174 "Об утверждении Порядка деятельности и организации Правительства Республики Армения и подведомственных ему иных государственных органов" (с изм. и доп. от 4 июля 2009 г.) // Ведомости Республики Армения. 2009. N 35(701). Ст. 818.
<12> См.: Конституция Республики Армения, принята всенародным голосованием 5 июля 1995 г. (с изм. и доп. от 27 ноября 2005 г.) // Ведомости Республики Армения. 2005. N 65(437). Ст. 1227.

В то же время вызывает интерес тот факт, что согласно п. 7 ст. 55 Конституции Республики Армения Президент исключительно осуществляет общее руководство внешней политикой, при этом Конституция не предусматривает право Президента осуществлять внутреннюю политику в механизме государственной власти. Между тем Президент своим указом устанавливает институциональные и функциональные основы Правительства Республики Армения, что, на наш взгляд, противоречит как духу Конституции, так и конкретным конституционным нормам.

По Конституции Армении премьер-министр не возглавляет Правительство, а "разрабатывает и осуществляет" внутреннюю политику Республики, при этом в Конституции отсутствует словосочетание "исполнительная власть", более того, согласно Конституции Армении, Правительство РА не именуется высшим органом исполнительной власти.

Недопустим факт того, что исключительно Указ Президента Армении определяет всю деятельность Правительства Армении. Отсюда устанавливается тенденция к укреплению центральной власти, "авторитаризму". Отсутствие Закона "О Правительстве Республики Армения" во многих отношениях подрывает систему сдержек и противовесов, что совершенно несовместимо с основным демократическим принципом разделения властей. Такую ситуацию в Армении мы можем оценить как массированную атаку Президента на исполнительную власть. Считается, что серьезное повышение значения указов Президента РА в сфере исполнительной власти связано с утерей ею самостоятельности и независимости. Для того чтобы реально охарактеризовать нынешнюю политико-правовую ситуацию в Республике Армения, следует цитировать Г.В. Атаманчука: "Представители высшего уровня государственной власти в большей мере обеспокоены не состоянием народа, не его отношением к власти, а благополучием элиты (политической и особо экономической) и ее консолидацией в целях удержания государственной власти". Убежденность Президента Республики Армения в том, что он абсолютно независим и при этом имеет гипертрофированные реальные полномочия в системе государственного механизма, может привести к тому, что он почувствует себя миссионером.

Как обоснованно отмечает С.А. Авакьян, принятие указа вместо закона, даже на время, допустимо тогда, когда концепция регулирования ясна и в ее оценке органы не расходятся <13>, но, к сожалению, в действительности Армении эта концепция далека от совершенства и отсутствует общественная оценка, которая вряд ли в ближайшем будущем сможет играть хоть какую-то роль.

<13> См.: Авакьян С.А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-правового статуса // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1998. N 1. С. 30 - 31.

Современная правовая доктрина в Армении заключается в том, что исполнительная власть несет полную ответственность за "правительственную власть" перед Президентом, но при этом Президент как носитель огромных исполнительно-распорядительных полномочий не несет никакой ответственности. Вышеизложенная ситуация противоречива; с одной стороны, исполнительная власть, которая отвечает за все и несет полную ответственность перед Президентом и парламентом "частично", с другой стороны, Президент, осуществляющий исполнительную власть, но при этом не несущий никакой ответственности за свою политику и деятельность.

Представляется, что данное построение в государственном управлении не может быть эффективным и тем более способствовать развитию страны, тогда как, что справедливо отмечает дореволюционный ученый А.С. Алексеев, "ответственные функции должны исходить от ответственных органов" <14>. В этой связи целесообразно, чтобы Правительство реально стало политически ответственным институтом перед парламентом, а не перед "безответственным" Президентом, а последний должен нести полную ответственность за проводимую политику. Однако отсутствие конкурентоспособной партийной системы в Армении и России не дает никаких шансов, чтобы выборы в парламент привели к возникновению реальной политической системы, что, в свою очередь, породит сильное Правительство, которое будет в состоянии принимать жизненно важные решения для страны и в то же время оставаться демократически подотчетным.

<14> Алексеев А.С. Безответственность монарха и ответственность правительства. М.: Сытина, 1907. С. 7.

Эта безответственность не может вызывать доверие у населения и вряд ли может быть жизнеспособной. В этой связи некоторые исследователи обоснованно отмечают, что данная модель не имеет перспективы, так как именно убежденность граждан в целесообразности и результативности предписаний Конституции является важнейшим условием их реализации <15>. Так, в результате проведения Правительством и Президентом Армении неэффективной и безответственной государственной политики на плечи населения легло поистине беспрецедентное бремя. Армянский народ не только заставляют смириться с резким снижением уровня жизни, падением мирового престижа страны, но и заставляют приспосабливаться к псевдокапиталистическим построениям и идеалам.

<15> См.: Лучин В.О. Социально-психологические факторы реализации Конституции // Диалог. 2000. N 6. С. 12 - 26.

Следовательно, реальная стабилизация в общественной жизни и вообще в государственном управлении Армении станет возможной только тогда, когда начнет преодолеваться главный конфликт между государством и гражданином, который парализует развитие посткоммунистического общества <16>.

<16> См.: Пастухов В. Политический режим и конституционный кризис в России // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1997. N 2(19). С. 148.

В этой связи в целях реализации принципа разделения властей и с учетом сложившегося мирового опыта построения отношений между высшими органами государственной власти при республиканской форме правления необходимо, чтобы Правительство Армении стало ответственным перед парламентом, а не перед Президентом.

Полагается, что Республика Армения нуждается в сильном и самостоятельном Правительстве, т.е. способном осуществить рациональные реформы с учетом реальных потребностей населения.

Потребность в административной реформе в Армении остро обозначилась после распада СССР, однако до последнего времени не предпринимались серьезные шаги для этого. Эту эпоху очень точно охарактеризовал Д.Н. Бахрах, употребляя термин "демония административной власти", т.е. демоническое стремление административной власти Армении стать всеохватывающей, бесконтрольной и неограниченной <17>, что имеет место и в наших реалиях, в связи с чем необходимость данной реформы носит очевидный характер. Заметим, что объектом реформ доминирующей части должны стать органы исполнительной власти и государственные организации при органах исполнительной власти <18>.

<17> См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М.: Бек, 1993. С. 62 - 63.
<18> Административная реформа в России / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: ИНФРА-М, 2006. С. 4.

В ходе реформы следует решить следующие задачи:

<19> См.: Оболонский А.В. Реформирование государственной службы: этико-нравственный аспект // Право и управление. XXI век. 2008. N 1(2).<20> Так, А.В. Оболонский полагает, что именно моральные ценности служащих являются культурной основой административной этики и важным условием организационной эффективности, что именно от них непосредственно зависит социальная эффективность госслужбы. См.: Оболонский А.В. Реформирование государственной службы: этико-нравственный аспект // Право и управление. XXI век. 2008. N 1(2).<21> См.: Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М.: Формула права, 2008. С. 148 - 156.

а) выделение функции, которые целесообразно выполнять предприятиям и организациям, не входящим в систему государственного управления;

б) переход к планированию, оценке и финансированию деятельности служб, агентств, инспекций непосредственно на основе качества и количества оказываемых услуг.

Кроме того, представляется необходимым:

<22> Бахрах Д.Н., Татарян В.Г. Административное право России. М.: ЭКСМО, 2009. С. 190.<23> См.: Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 19.<24> См.: Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.

В этой связи подчеркнем, что административная реформа в Армении должна проводиться свободно от ведомственных пристрастий и личных амбиций правящей "элиты", так как без должной организации государственно-властного управления достичь порядка ни в Российской Федерации, ни в Республике Армения не удастся <25>.

<25> См.: Бахрах Д.Н., Татарян В.Г. Указ. соч. С. 188.

Практика свидетельствует, что для того, чтобы Правительство Армении de jure стало самостоятельным и способным проводить эффективные преобразования в системе органов исполнительной власти и государственном управлении, необходимо принять Закон "О Правительстве Республики Армения". В Законе следует закрепить, что министры, заместители премьер-министра, руководители служб и агентств назначаются Национальным Собранием путем получения большинства голосов от общего числа депутатов по представлению премьер-министра. Закон должен быть комплексным нормативно-правовым актом, в котором следует детализировать и интерпретировать конституционные положения, установить институциональные характеристики Правительства Республики Армения, его состав, порядок формирования, структуру, полномочия принципы и формы отношений с Президентом и парламентом Республики Армения. Отсутствие такого Закона можно рассматривать как значительный пробел в законодательстве Армении. Словом, законодатель Армении не спешит принять Закон, а исполнительная власть и не настаивает.