Мудрый Юрист

Государственная власть и местное самоуправление в израиле *

<*> Berlyavskij L.G. State power and local self-government in Israel.

Берлявский Л.Г., профессор кафедры конституционного и муниципального права Ростовского государственного экономического университета "РИНХ", кандидат юридических наук, доктор исторических наук, доктор наук Государства Израиль.

В статье рассмотрены особенности государственной власти и местного самоуправления в Израиле. Актуальность их изучения обусловлена тем, что в этой стране отсутствует конституция в виде консолидированного акта, что сближает ее с английской государственно-правовой традицией. В Израиле утвердился демократический политический режим, никогда не отменялись выборы в органы власти. Парламентская форма правления предопределила правовой статус и компетенцию президента государства, Кнессета, правительства. Система местного самоуправления способствует утверждению демократических начал израильского общества.

Ключевые слова: Государство Израиль, Кнессет, президент, правительство, местное самоуправление, парламентская республика.

In the article features of the government and local self-government in Israel are considered. The urgency of their studying is caused by that in this country there is no Constitution in the form of the consolidated act that pulls together it with English State-legal tradition. The democratic political mode has affirmed as Israel, elections in authorities were never cancelled. The parliamentary form of government has predetermined legal status and the competence of the President of the State, the Knesset and the Government. The local self-government system promotes the statement of democratic principles of the Israeli society.

Key words: State Israel, Knesset, president, government, local self-government, parliamentary republic.

Актуальность изучения государственной власти и местного самоуправления Государства Израиль обусловлена целым рядом обстоятельств. Прежде всего, в этой стране отсутствует привычная конституция в виде моноакта, что сближает ее с английской государственно-правовой традицией. В-вторых, в Израиле утвердился демократический политический режим, ни разу не отменялись выборы в органы власти. Некоторые наблюдатели называют это государство "единственной демократией на Ближнем Востоке". В-третьих, особенность его государственно-правового развития заключается в том, что основы были заложены решениями международной организации - ООН <1>.

<1> Берлявский Л.Г. Конституционное право Государства Израиль: Обзор исследований // Государство и право. 2009. N 4. С. 56.

В новейшей учебной и научной юридической литературе в последние годы появились темы и разделы, посвященные анализу институтов государственной власти стран Ближнего и Среднего Востока <2>. Как справедливо указывают В.П. Воробьев и И.А. Чайко, интерес к изучению Государства Израиль, в силу различных причин, очевиден. В сложившейся ситуации, связанной в том числе и с арабо-израильским конфликтом, как в отечественной, так и в зарубежной литературе первоначально появлялось огромное количество публикаций информационного и аналитического характера по проблеме ближневосточного урегулирования. Политическая же система израильского общества, формирующаяся в чрезвычайных условиях, до последнего времени либо не изучалась вообще, либо изучалась косвенно. В конституционно-правовом плане Израиль оказался малоизученным <3>.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Л.Г. Берлявского "Конституционное развитие Ливанской Республики" включена в информационный банк согласно публикации - "Государственная власть и местное самоуправление", 2009, N 7.

<2> См.: Арбузкин А.М. Конституционное право зарубежных стран. М., 2005. С. 641 - 644; Берлявский Л.Г. Государственно-правовое развитие стран Ближнего Востока. Новочеркасск, 2007; Он же. Конституционное право Иорданского Королевства // Юридический вестник Ростовского государственного экономического университета. 2006. N 3. С. 5 - 13; Он же. Конституционное развитие Ливанской Республики // Юридический вестник Ростовского государственного экономического университета. 2008. N 1. С. 28 - 34; Он же. Конституционное право Государства Израиль: Обзор исследований // Государство и право. 2009. N 4. С. 56 - 62; Он же. Избранные труды по конституционному праву. Saarbrucken, 2011. С. 253 - 268; Воробьев В.П. Государство Израиль: правовые основы возникновения и статус личности. М., 2001; Он же. Конституционно-правовая система Государства Израиль. М., 2002; Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М., 2002. С. 748 - 819; Хачим Ф.И. Конституционное право стран Ближнего Востока (Иран, Египет, Израиль, ОАЭ, Ирак). М., 2001; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2005. С. 615 - 634 и др.
<3> Воробьев В.П., Чайко И.А. Израильский парламентаризм: Конституционно-правовой анализ. М., 2006. С. 8.

Цель настоящей статьи - изучить нормативные акты, регулирующие государственную власть и местное самоуправление Израиля, изданные главным образом на иврите и недоступные для российских исследователей.

В п. 10 части первой "Будущее устройство и правительство Палестины" Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН N 181 (II) от 29 ноября 1947 г. установлено, что учредительное собрание каждого государства - Арабского и Еврейского - должно разработать демократическую конституцию <4>.

<4> Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН N 181 (II). 29 ноября 1947 г. // Действующее международное право: В 3 т. / Сост. Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчикова. Т. 1. М., 1999. С. 125 - 126.

В день окончания британской юрисдикции на подмандатную Палестину 14 мая 1948 г. Народный совет в составе 37 делегатов принял Декларацию независимости Израиля и провозгласил себя Временным государственным советом - высшим законодательным органом. Была признана юридическая сила действовавших в Палестине британских законов при условии, если они согласуются с Декларацией независимости, будущими законами и с изменениями, вытекающими из факта создания Государства Израиль и его органов власти до тех пор, пока не приняты новые законы.

В первом нормативном акте - Указе о порядке осуществления власти и судопроизводства от 19 мая 1948 г. - устанавливались состав и компетенция Временного государственного совета, Временного правительства, муниципалитетов и иных органов местной власти, судебных органов в рамках их прежних полномочий <5>. Как считают израильские юристы, уже в этом первом законодательном акте Израиль обратился к британской модели государственного управления, согласно которой парламенту теоретически принадлежит наивысший статус, однако на практике правительство способно его контролировать. С одной стороны, Указ подчинил исполнительную власть законодательной, которая определяет основы внутренней и внешней политики, принципы налогообложения и бюджетного финансирования. С другой стороны, в нем установлено, что если законодательный орган объявит чрезвычайное положение, то министры, входящие в правительство, будут иметь полномочия подписывать указы, приостанавливающие или ограничивающие действие принятых парламентом законов. Продолжающееся существование формально не отмененного до сих пор чрезвычайного положения укрепляет положение правительства по сравнению с органами исполнительной власти.

<5> Указ о порядке осуществления власти и судопроизводства. 1948 // Законы Государства Израиль / Отв. ред. Ц. Прейслер. Иерусалим, 1997. С. 577 - 579 (на иврите).

18 ноября 1948 г. Временный государственный совет издал Декрет о выборах в Учредительное собрание на основе всеобщего равного избирательного права при прямом и тайном голосовании. Данные принципы были положены в основу избирательной системы нового государства.

Первым законом, принятым Учредительным собранием, которое начало работу 14 февраля 1949 г., был Закон о переходном периоде, заложивший правовые основы законодательной и исполнительной власти Государства Израиль. Законодательному органу государства было присвоено наименование Кнессета. Учредительное собрание было признано Кнессетом первого созыва. Было установлено правило контрасигнатуры: каждый закон должен быть подписан премьер-министром, министром или министрами, на которых возлагалась ответственность за его исполнение, после этого - президентом государства.

Существенным для понимания эволюции государственной власти Израиля является предложение депутата Кнессета И. Харари, принятое на пленарном заседании парламента 13 июня 1950 г. Сводилось оно к тому, что "Кнессет 1-го созыва постановляет поручить комиссии по вопросам конституции, права и судопроизводства подготовку проекта конституции государства. Конституция будет построена таким образом, чтобы каждый ее раздел представлял собой основной закон. Разделы будут предаваться Кнессету по мере завершения работы комиссии, после чего должны быть включены в конституцию государства" <6>.

<6> Цит. по: Нойбергер Б. Проблемы конституции в Израиле. Тель-Авив, 1997. С. 66 - 67.

К настоящему времени принят целый комплекс Основных законов: о Кнессете (1958 г.), о землях Израиля (1960 г.), о президенте государства (1964 г.), о правительстве (1968 г., сейчас действует Закон 2001 г.), о государственной экономике (1975 г.), об Армии обороны Израиля (1976 г.), об Иерусалиме - столице государства (1980 г.), о судопроизводстве (1984 г.), о государственном контролере (1988 г.), о свободе деятельности (1992 г., действует в редакции 1994 г.) и о свободе и достоинстве человека (1992 г.).

В конечном счете решение Харари обязывало учредить конституцию, ведь в нем ясно говорится о проекте конституции, который подготовит комиссия по вопросам конституции, права и судопроизводства и который будет состоять из разделов, чтобы со временем эти разделы составили конституцию государства. Каждый раздел после принятия его Кнессетом должен был действовать в качестве основного закона, при этом формулировка "основной закон" употреблялась в значении "наиболее важный, принципиальный", а не "первичный, основополагающий". Однако видный специалист по данной проблеме Б. Нойбергер считает, что как минимум шесть принципиальных вопросов в решении И. Харари оставались неясными и среди них - какова юридическая сила данного решения <7>.

<7> Нойбергер Б. Указ. соч. С. 67 - 69.

Среди израильских правоведов продолжается спор по поводу того, что происходит, если обычный закон противоречит какому-либо основному закону. По мнению Б. Акцина, нет никаких доказательств или юридических оснований для утверждения, что основной закон предпочтительнее обычного закона, ведь мы не имеем права делать выводы о предпочтениях конституции иначе, чем сама конституция. В отличие от него, К. Клейн полагает, что основные законы, принятые в силу учредительной функции Кнессета, обладают большей силой, чем обычные законы, принятые Кнессетом как законодательным органом. Клейн считает, что Кнессет действительно может изменить основной закон (за исключением его защищенных статей) простым большинством посредством принятия обычных законов. БАГАЦ (Высший суд справедливости) явным образом отверг эту концепцию и, согласно его постановлению, у основного закона нет какого-либо преимущества над обычным законом. Из-за возможности изменить основной закон простым большинством и в ходе обычной законодательной процедуры основные законы в Израиле защищены меньше, чем любая формальная конституция.

В российской юридической литературе отмечается уникальность конституционной системы Израиля, которая характеризуется отсутствием единой писаной конституции в качестве основного закона государства. Хотя термин "основной закон" используется в конституционном праве Израиля, он предполагает совокупность многих законодательных актов, принимаемых парламентом в порядке обычной законодательной процедуры. Определенное воздействие на израильское законодательство оказала практика конституционного права Великобритании, в которой также отсутствует единая писаная конституция, а также негативное мнение ортодоксальных религиозных кругов, опасавшихся снижения своего влияния на общественную и государственную жизнь <8>.

<8> Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М. Баглая, Ю. Лейбо и Л. Энтина. С. 805, 806.

М.А. Сапронова справедливо указывает, что Израиль относится к странам с многопартийной системой без доминирующей партии, что ключевой фигурой всего государственного механизма страны является премьер-министр, что система местного самоуправления способствует дальнейшей демократизации израильского общества <9>. Отсутствие в Израиле писаной конституции объясняется тем, что в первые годы становления нового государства принять надлежащим образом оформленную конституцию было невозможно в силу общего нечеткого характера политической системы и общих целей государства, находящегося в состоянии непрекращающейся войны с арабскими странами, являющегося объектом массовой международной иммиграции, не имевшего четко установленной территории, так как сам Израиль воздерживался от определения своих границ.

<9> Там же. С. 810, 817, 819.

С точки зрения формы правления Израиль - парламентская республика. Главой государства является президент, порядок избрания и компетенция которого установлены Основным законом о президенте государства. В соответствии с ним президент избирается простым большинством в ходе тайного голосования на специальном заседании Кнессета. С 1999 г. глава государства избирается сроком на семь лет без права повторного переизбрания. Правом выдвижения кандидата в президенты обладает группа депутатов парламента численностью не менее десяти членов Кнессета. Требования к кандидату в президенты минимальны: им может быть любой гражданин Израиля, являющийся жителем страны.

В 1996 - 2001 гг. глава правительства избирался прямым голосованием всех граждан страны, однако после принятия третьей редакции Основного закона о правительстве президент был вновь наделен полномочиями по назначению премьер-министра. Президент уполномочен принимать отставку правительства, а также принимать решение о роспуске парламента. Помимо этого, в соответствии со ст. 11 Основного закона о президенте, его компетенция включает: подписание законов, за исключением устанавливающих его собственные полномочия; аккредитование дипломатических представителей государства и принятие верительных грамот иностранных дипломатов; подписание международных договоров Израиля после их ратификации Кнессетом; приведение к присяге судей и их отстранение от исполнения служебных обязанностей в определенных законом случаях; амнистирование и смягчение наказания осужденным <10>. Полномочия Президента в сфере помилования осужденных рассматриваются адвокатским корпусом Израиля как наиболее действенные и специально изучаются на юридических факультетах.

<10> Основной закон о президенте государства // Законы Государства Израиль. С. 582 (на иврите).

Президент вправе подать в отставку, направив соответствующее заявление председателю Кнессета. Если глава государства по какой-либо причине (состояние здоровья, несоответствие должности, порочащее поведение, и т.п.) не может далее исполнять свои обязанности, Кнессет, согласно ст. 20 Основного закона, квалифицированным большинством в 3/4 голосов вправе принять решение об отстранении президента от должности. Согласно ст. 23(a) Основного закона, в этом случае, как и в случае освобождения президента от должности или временного прекращения им выполнения своих обязанностей, его полномочия переходят к председателю Кнессета.

Иммунитет главы государства не носит абсолютного характера, примером чего является вызывающее серьезные сомнения обвинение и последующее осуждение бывшего президента М. Кацава за совершение предполагаемого уголовного преступления. Расследование в отношении главы государства проводилось обычным следственным подразделением полиции.

Высшим законодательным и представительным органом государства является однопалатный Кнессет <11>, в который входят 120 депутатов, избираемых сроком на четыре года на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права при тайном голосовании. В Основном законе о Кнессете имеются так называемые защищенные статьи, изменение и дополнение которых возможно исключительно квалифицированным большинством в 2/3 голосов депутатов Кнессета на основании ст. 46 данного нормативного акта. К "защищенным" относятся следующие нормы:

<11> URL: http://www.eleven.co.i1/article/11735.<12> Основной закон о Кнессете // Законы Государства Израиль. С. 579 - 580 (на иврите).

Остальные установления, касающиеся Кнессета, могут быть изменены простым большинством членов парламента. Активным избирательным правом на парламентских выборах обладает каждый израильский гражданин, достигший 18 лет, если суд не лишил его этого права на основании соответствующего закона. Пассивное избирательное право предоставлено израильским гражданам, достигшим 21 года, обладающим правом быть избранным в Кнессет, если суд не лишил этого права на основании соответствующего закона и если они не занимают одну из государственных должностей, указанных в Основном законе о Кнессете.

На парламентских выборах применяется пропорциональная избирательная система, выборы проводятся по партийным спискам. При этом вся территория государства считается единым избирательным округом. Как правило, в израильском парламенте представлено не менее девяти партийных списков, однако в Кнессете 2-го, 11-го и 12-го созывов их число достигало пятнадцати. Это достигалось за счет самого низкого в мире заградительного барьера: в Кнессете 1 - 12-го созывов он составлял один процент, в 1992 г. увеличен до полутора процентов. Организацией выборов занимается Центральная избирательная комиссия, в состав которой входят представители политических партий, однако председателем ее в обязательном порядке является судья. Данная комиссия осуществляет регистрацию списка кандидатов от политических партий.

В компетенцию Кнессета входит законодательная деятельность, утверждение состава правительства, осуществление парламентского контроля за его деятельностью. Правом законодательной инициативы обладают как депутаты парламента, так и правительство. Законодательный процесс предусматривает рассмотрение правительственного законопроекта в трех чтениях; дополнительное (так называемое предварительное) чтение обязательно для законопроекта, внесенного депутатом или же группой народных избранников.

Правительство в начале своей деятельности обязано получить вотум доверия Кнессета. Данное решение принимается простым большинством голосов депутатов. При вынесении вотума недоверия правительство выходит в отставку. Предложение о вынесении вотума недоверия может внести любая парламентская фракция в любой момент, и оно должно быть рассмотрено парламентом.

Деятельность Кнессета осуществляется, как правило, на пленарных заседаниях, доступ на которые открыт как для представителей СМИ, так и для всех желающих. В соответствии со ст. 13(a) Устава Кнессета депутаты работают в 12 постоянных комиссиях: по парламентским вопросам; по иностранным делам и обороне; по финансам; по вопросам экономики; по внутренним делам и окружающей среде; по труду, социальному обеспечению и здравоохранению; по вопросам конституции, права и судопроизводства; по государственному контролю; по вопросам образования и культуры; по репатриации, абсорбции и связям с диаспорой; по вопросам статуса женщины; по науке и технологиям. Четыре комиссии не имеют статуса постоянных (по борьбе с наркоманией; по вопросам занятости иностранных рабочих; по обращениям граждан; по правам ребенка), действует также комиссия по депутатской этике.

Израильские парламентарии пользуются парламентской неприкосновенностью, в том числе иммунитетом от судебного преследования. В случае выдвижения против депутата обвинения в совершении преступления, не связанного с исполнением обязанностей парламентария, по представлению юридического советника правительства он может быть лишен Кнессетом иммунитета. При этом голосованию по данному вопросу на пленарном заседании Кнессета в обязательном порядке предшествует голосование в постоянной комиссии по парламентским вопросам. Парламентское право страны также предусматривает возможность временного приостановления и лишения статуса депутата. Последнее возможно в двух случаях: если член Кнессета не способен выполнять свои обязанности или осужден по суду за уголовное преступление.

В Основном законе о правительстве установлено, что оно является органом исполнительной власти в государстве. Так как Израиль - парламентская республика, правительство несет коллективную ответственность перед Кнессетом и должно пользоваться доверием парламента. Глава правительства - премьер-министр, который должен быть членом Кнессета. Министры обязаны быть гражданами Израиля, проживающими в стране <13>. Основной закон о правительстве не устанавливает численность министерств и не конкретизирует компетенцию каждого министерства.

<13> Основной закон о правительстве // Законы Государства Израиль. С. 583 - 587 (на иврите).

Среди израильских министерств присутствуют как традиционные для всех государств (министерства обороны, иностранных дел, финансов и пр.), так и специфичные, в частности министерство абсорбции. Функции охраны общественного порядка находятся в компетенции министерства общественной безопасности, министерство внутренних дел координирует деятельность органов местного самоуправления.

В структуре министерства юстиции на началах автономии действует юридический советник правительства, который не только является официальным представителем высшего органа исполнительной власти по правовым вопросам, но и органом, осуществляющим надзор за прокуратурой. Если прокуратура выдвигает обвинение в совершении правонарушения, то юридический советник правительства определяет степень его общественной опасности. Некоторые израильские правоведы категорично утверждают, что именно ему подчинен генеральный прокурор. Правовой обычай устанавливает, что юридический советник правительства уполномочен выражать интересы общества во всем, что касается функционирования юридической системы страны, а также руководить работой юристов, занятых на государственной службе.

Порядок формирования израильского правительства следующий. После избрания нового состава Кнессета либо отставки правительства президент государства после проведения консультаций с представителями парламентских фракций поручает формирование нового правительства члену Кнессета, который пользуется поддержкой наибольшего числа депутатов. В случае, если данному депутату Кнессета не удалось сформировать правительство в 30-дневный срок, президент может либо предоставить ему дополнительный месячный срок, либо возложить обязанность сформировать правительство на другого депутата Кнессета. Правительство считается сформированным, когда Кнессет выразит ему доверие, после чего министры официально вступают в должность.

Заявление премьер-министра об отставке влечет отставку всего состава правительства. В случае смерти премьер-министра правительство считается ушедшим в отставку со дня его смерти. Если Кнессет выражает вотум недоверия правительству, председатель Кнессета должен официально уведомить об этом президента, после чего правительство считается ушедшим в отставку. Следует заметить, что отставка правительства не влечет автоматически роспуска Кнессета. При отставке одного из министров премьер-министр может назначить нового министра либо взять на себя исполнение его обязанностей. До официального назначения нового министра ответственность за деятельность соответствующего министерства возлагается на премьер-министра.

Основной закон о государственном контролере 1988 г. предусматривает избрание данного должностного лица Кнессетом на срок в пять лет. Статья 8 Закона устанавливает, что одно лицо не вправе избираться на эту должность более двух сроков подряд. При реализации своих полномочий государственный контролер независим от правительства и несет ответственность исключительно перед Кнессетом (ст. 6). Кнессет вправе сместить государственного контролера большинством в 2/3 голосов депутатов, принимающих участие в голосовании. В соответствии со ст. 2(a) Основного закона контрольные полномочия государственного контролера охватывают: правительственные учреждения; лицо или группу лиц, управляющих государственной собственностью не на договорном основании; органы местного самоуправления; любое предприятие, учреждение, фонд или иное общество, в управлении которым прямо или косвенно принимает участие правительство или орган местного самоуправления; предприятие, учреждение, фонд или иное общество, получающее прямую или косвенную помощь (в виде субсидий, дотаций, поручительств и т.п.) правительства или органа местного самоуправления <14>.

<14> Основной закон о государственном контролере // Законы Государства Израиль. С. 582 (на иврите).

Результаты проверок, осуществляемых государственным контролером, публикуются в ежегодных отчетах. В случаях обнаружения нарушений, имеющих особое общественное значение, государственный контролер может представить специальный отчет парламентской комиссии государственного контроля, которая вправе по собственной инициативе либо по рекомендации государственного контролера принять решение о создании следственной комиссии, назначаемой председателем Верховного суда. Если в результате проверки обнаруживаются признаки совершения уголовного преступления, государственный контролер обязан сообщить о них органам прокуратуры и юридическому советнику правительства.

С 1971 г. государственный контролер одновременно является уполномоченным по жалобам граждан. Любой гражданин может направить в его адрес жалобу на действия физических или юридических лиц и организаций, подлежащих проверке государственного контролера. Жалоба может быть подана на действия, прямо затрагивающие заявителя либо лишающие его каких-либо привилегий, если эти действия, по его мнению, противоречат закону или совершены без законного основания, или не соответствуют принятым административным нормам, или чрезмерно строги, или явно несправедливы. В этой связи уполномоченный вправе вынести распоряжение, в том числе о защите заявителя, о восстановлении его в должности и т.п. Нарушение такого распоряжения является дисциплинарным правонарушением.

Правовой статус органов местного самоуправления в Израиле имеет свою специфику. Следуя английской правовой традиции, израильский законодатель не выделяет муниципальное право как отдельную отрасль права. Муниципальные правоотношения регулируются нормами конституционного и административного права. Поэтому в израильской юридической литературе органы местного самоуправления зачастую именуются первичными административными органами.

Система органов местного самоуправления выглядит следующим образом:

В компетенцию органов местного самоуправления входит предоставление жителям коммунальных услуг (водоснабжение, ремонт дорог, вывоз мусора и т.п.), а также благоустройство и развитие населенного пункта. В ведение местных органов передано также выполнение ряда функций государственных органов: школьное образование и социальное обслуживание в рамках данного населенного пункта. Финансовая основа местного самоуправления базируется главным образом на взимании муниципального налога (арноны), размер которого варьируется в зависимости от района проживания и может достигать весьма значительных сумм. В ведении органов местного самоуправления находится служба инспекторов муниципального надзора, компетенция которых включает ряд полицейских функций (охрана правопорядка на территории, наложение административных взысканий за нарушение правил парковки автотранспорта), обеспечение санитарного надзора, контроль за потребительским рынком. Инспекторы данной службы вправе иметь оружие.

Местные органы власти наделены правом принимать на своей территории нормативные акты (вспомогательные законы), вступающие в силу после их утверждения министром внутренним дел и публикации в официальном издании - "Ведомости". Министр внутренних дел вправе рекомендовать местным органам типовые (модельные) вспомогательные законы. Контроль над деятельностью органов местного самоуправления, включая санкционирование размеров муниципальных налогов и муниципального бюджета, а также размеры государственных дотаций, осуществляет Министерство внутренних дел. В случае если местный орган власти не в состоянии нормально действовать (нарушение бюджета, конфликты в местном совете, препятствующие его нормальной деятельности, и т.п.), министр внутренних дел имеет право распустить местную администрацию и временно передать управление специально уполномоченному лицу либо комиссии.

Все органы местного самоуправления в Израиле являются выборными. Правом голоса обладают все жители, достигшие к моменту выборов 18 лет и постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования. В отличие от парламентских выборов, активное избирательное право на муниципальных выборах предоставлено всем постоянным жителям муниципального образования, в том числе и не имеющим израильского гражданства.

Пассивным избирательным правом обладает всякий, достигший возраста 21 года, являющийся постоянным жителем данной местности и зарегистрированный в качестве кандидата. Муниципальные выборы проводятся один раз в пять лет по избирательной системе пропорционального представительства на основе прямого и равного избирательного права при тайном голосовании. На муниципальных выборах избираются представительные органы - местные советы, с 1975 г. израильтяне избирают мэров городов и глав местных советов. Если на выборах депутатов местных советов выдвигаются партийные списки ведущих партий, то на выборах мэров победу может одержать и независимый кандидат.

Поселения, управляемые региональными советами, направляют в эти советы своих делегатов, избранных тайным голосованием поселковым комитетом либо комитетом кооперативного сельскохозяйственного поселения (киббуца, мошава). Министерство внутренних дел утверждает количественный состав делегатов в зависимости от численности населения соответствующего поселения. Региональный совет избирает открытым голосованием председателя совета и его заместителей.

Низовой уровень территориального самоуправления представлен избираемыми жителями советами домов, контроль над деятельностью которых осуществляют инспекторы по многоквартирным домам с правами мирового судьи. Стоит заметить, что совмещение административных и правоохранительных функций характерно для Израиля как небольшого государства. Например, руководители окружных налоговых органов наделены статусом высших офицеров полиции в части расследования налоговых преступлений.

Что касается итоговых оценок государственно-правового развития Израиля, то в этом вопросе современные авторы далеки от единого мнения. Израильский метод разработки конституции уникален и отличается, с точки зрения М.А. Сапроновой, определенным отсутствием логики. Под действие основных законов подпадают вопросы, связанные с государственной собственностью, в то время как такие основополагающие законы, как Закон о возвращении (1950 г.) и Закон о равноправии женщин (1951 г.), вообще не входят в понятие основных законов. Права граждан признаются судебной практикой, хотя юридическая основа их расплывчата и в отличие от других демократических государств не закреплена в каком-то едином акте <15>.

<15> Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М. Баглая, Ю. Лейбо и Л. Энтина. С. 805.

С последним трудно согласиться. Во-первых, потому что Основной закон "О государственной экономике", в котором имеются всего пять статей, содержит исключительно правовые основы взимания государственных налогов и сборов (ст. 1), а также порядка принятия госбюджета (ст. 3 - 5). Что касается государственной собственности, то в самой короткой ст. 2 этого Основного закона указано только, что управление этой собственностью возложено на того, кому это вверено законом <16>. Во-вторых, права человека признаны двумя Основными законами: "О достоинстве человека и его свободе" (1992 г.) и "О свободе деятельности" (1994 г.) <17>, которые, собственно, и составили фундамент "конституционной революции" начала 90-х годов. В-третьих, судебная практика, в том числе в сфере прав человека, играет совершенно особую роль в Израиле - стране прецедентного права <18>.

<16> Основной закон "О государственной экономике" // Законы Государства Израиль. С. 670 - 671 (на иврите).
<17> Основной закон "О достоинстве человека и его свободе"; Основной закон "О свободе деятельности" // Законы Государства Израиль. С. 672.
<18> См.: Публичное право: конституционное и административное: Сборник прецедентов / Сост. А. Бренер, Ц. Зах. Тель-Авив, 2000 (на иврите).

Относительно оценки Основных законов о свободе деятельности (1992 г., вторая редакция в 1994 г.) и о достоинстве человека и его свободе (1994 г.) необходимо отметить, что экс-председатель Верховного суда Израиля А. Барак определил их как "конституционную революцию", так как права человека в Государстве Израиль, ранее рассматривавшиеся судами на основании прецедентов, впервые юридически закреплены в законах, принятых в соответствии с установленной процедурой. Профессор Д. Кречмер усматривает существенное различие между "мягкими юридическими принципами", источником которых служит Декларация независимости или постановления суда, и основными законами, "защищенными" в той или иной форме. Вместе с тем существует немало законов, проблематичных с точки зрения общепринятых демократических свобод, в частности Постановление о мерах по обеспечению безопасности на период чрезвычайного положения в сфере безопасности и Закон о порядке судопроизводства раввинских судов в сфере религии <19>.

<19> Нойбергер Б. Проблемы конституции в Израиле. С. 116, 131.

В любом случае справедливым представляется вывод о том, что анализ положения и деятельности основных государственно-правовых институтов в Израиле свидетельствует о том, что в последнее время эта страна стала, по общему мнению, своего рода лабораторией и полигоном нововведений и разработок современной науки конституционного права <20>.

<20> Воробьев В.П. Конституционно-правовое развитие Государства Израиль // Ближний Восток и современность: Сб. ст. Вып. 24. М., 2004. С. 25 - 26.