Мудрый Юрист

Проблемы совершенствования правоприменительной деятельности прокуратуры

Мыцыков Александр Яковлевич, советник Генерального прокурора Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации.

По мнению автора статьи, требуются изменения в организации деятельности прокуратуры, поскольку на нее возложена функция по надзору за исполнением законов.

Ключевые слова: прокуратура, закон, правоприменение, эффективность.

Problems of improvement of law-application activity of procurator's office

A.Ya. Mycykov

The author believes that changes in organization of activity of procurator's office are necessary as function of supervision of execution of laws is put on this agency.

Key words: procurator's office, law, law-application, efficiency.

Среди правоохранительных функций государства главной представляется функция обеспечения законности. Законность, как социальную ценность, необходимо охранять, создавая такие условия, как полнота законодательного урегулирования общественных отношений, стабильность основных правовых норм и институтов, действенность правовых гарантий, ответственность за нарушение требований закона <1>.

<1> См.: Николаева Л.А. Надзор прокуратуры: проблемы теории и практики // Прокурорская и следственная практика. М., 1997. N. 2. С. 82.

В механизме обеспечения законности особая роль принадлежит органам прокуратуры. За почти три века своей истории они сложились в комплексный многопрофильный институт, деятельность которого связана со всей системой государственного механизма России. Осуществляя надзор за исполнением законов, выполняя другие функции, прокуратура способствует реализации верховенства права, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

* * *

Обычно, когда речь заходит о нерешенных вопросах прокуратуры, имеются в виду два. Первый - о месте ее среди других государственных органов, а также в системе разделения властей. И второй - вопрос о характере прокурорско-надзорной власти. Не станем останавливаться подробно ни на первом, ни на втором. Отметим только, что данные вопросы, к сожалению, как в Конституции Российской Федерации, так и в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" четко не определены. Хотя очевидно, что, будучи единой, централизованной системой, особым видом государственной деятельности, прокуратура не входит ни в одну из ветвей власти и вообще в систему разделения властей. Не менее очевидно, что прокуратура не столько система органов, сколько федеральный государственный орган, призванный (уполномоченный) от имени государства осуществлять надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, обладающий надзорно-властными полномочиями.

Впрочем, для прокурорского корпуса вопрос о том, каким образом прокуратура соотносится с классической теорией разделения властей, практического значения не имеет. Здесь следует исходить не из формально-догматического толкования теории, а из нынешних реалий государственного строительства и организации власти. С XVIII в. европейская и общемировая практика создала немало успешно функционирующих государственно-властных институтов, которые не вписываются ни в одну из классических ветвей.

Несомненно и то, что прокурорско-надзорная власть обладает общими признаками государственной власти. Однако ее цель и правовые средства реализации (без вмешательства в административно-хозяйственную деятельность) делают эту власть особой, специфичной, с разными формами выражения в каждом направлении прокурорской деятельности.

На наш взгляд, более важным представляется вопрос о возможностях прокуратуры реализовывать свою власть, восстанавливать нарушенную законность, принимать необходимые меры для привлечения виновных к ответственности. А как раз здесь далеко не все так безоблачно, как можно ожидать.

О значении эффективной деятельности органов правоохраны, например в сфере уголовного преследования, говорить излишне. В этой сфере правоохранительная функция государства выражена наиболее выпукло. Но что произошло в 2007 г.?

Организационно разграничив функции уголовного преследования и надзора за законностью следствия, дознания и оперативно-розыскной деятельностью, законодатель лишил прокуратуру не только следствия, но и надзора за законностью его производства. У прокурора не стало полномочий, которые были предусмотрены еще в Уставе уголовного судопроизводства 1864 г. Но, отменив полномочия одного участника уголовного процесса - прокурора, наделили монопольным правом другого. В итоге последствия чувствительными оказались для граждан <2>. В 2008 г. по сравнению с годом предыдущим на 20% уменьшился выход расследованных дел. Но при этом в ходе следствия было допущено более 30 тыс. различных нарушений уголовно-процессуального законодательства. На треть увеличилось количество случаев необоснованного возбуждения уголовного дела. В сферу уголовной юстиции были вовлечены почти 20 тыс. ни в чем не повинных граждан. И наоборот, допущено почти 70 тыс. фактов незаконного отказа в возбуждении дела. Вдвое увеличилось число некачественно расследованных дел, около 2 тыс. человек незаконно привлекались к уголовной ответственности.

<2> См.: Лысков А.Г. Явление коррупции - меры государства: правовые и политико-этические аспекты // Законность. 2008. N 9. С. 7.

В 2010 г. законодатель вернул прокурорам право истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела. Но это мало что меняет в ослабленном сегодня надзорном механизме, практически лишенном возможности пресекать развивающийся процессуальный произвол и своеволие следствия. В сфере уголовного судопроизводства, где на основании закона допускается применение наиболее существенных ограничений прав и свобод граждан, прокурорский надзор должен быть реальным, а не декларативным инструментом утверждения законности.

С темой уголовного преследования (несомненно, правоохранительной функцией государства) связано полномочие прокуратуры координировать деятельность органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, таможенной службы и других правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Однако и здесь есть проблемы, в том числе концептуального характера. В соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, Президент России, а координирует деятельность этих органов Правительство.

Получается, таким образом, что у федеральных органов уголовной юстиции имеются два координатора: Генеральная прокуратура и Правительство. Различие только в том, что Генеральный прокурор координирует их деятельность по борьбе с преступностью, а Правительство - в полном объеме. Между тем прокуратура, как известно, в систему исполнительной власти не входит. Это одно.

Второе - сегодня целые сегменты противодействия преступности (терроризм, наркоугроза, нарушения пограничного режима и т.д.), прежде относившиеся к предмету координации прокуратуры, переданы другим органам правоохраны.

И наконец, самое главное. Для правоохранительных органов борьба с преступностью означает прежде всего применение закона к каждому случаю преступного поведения, т.е. воздействие на такое поведение путем выявления и пресечения преступных действий, изобличение виновных, привлечение их к ответственности. Прокуратура здесь - орган надзора. Она ведь не согласовывает (а координация - это согласованность по месту и времени действий, имеющих общую цель) в собственном смысле конкретные акции, скажем, органов внутренних дел и таможенных учреждений по выявлению и пресечению ими контрабанды, махинаций с валютой, проведению операций типа "Арсенал", "Мак" и т.п. Не согласовывает прокуратура такие мероприятия в отношении других видов преступной деятельности. Нет у нее для этого ни ресурсного обеспечения, ни реальных инструментов.

В широком смысле действия государственных органов, хозяйствующих субъектов, органов правоохраны и общественности по борьбе с преступностью должны координироваться не на ведомственной, а на государственной основе, в рамках, установленных законом. В качестве руководителя такой координации с созданием необходимых правовых и материальных предпосылок предпочтительно видеть орган исполнительной власти с образованием внутри соответствующих подразделений. В таком "раскладе" прокурорская координация является лишь составной частью общего процесса противодействия преступности и основным направлением имеет правоприменение <3>.

<3> Подробнее см.: Мыцыков А.Я. Координационная деятельность прокуратуры: какой она должна быть? //Законность. 2005. N 5. С. 20 - 21.

С выходом Указа Президента Российской Федерации от 11 декабря 2010 г. N 1535 "О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка" такой подход, казалось бы, возобладал.

Организация взаимодействия территориальных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также указанных органов с институтами гражданского общества и социально ориентированными коммерческими организациями, обобщение и анализ информации о состоянии правопорядка, оценка эффективности деятельности территориальных органов МВД и территориальных органов иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка, разработка мер, направленных на его обеспечение, возложены на высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и создаваемые ими постоянно действующие координационные совещания. Однако практика показывает, что пока прокуратура по-прежнему выступает либо в роли вынужденного руководителя правовой системы, либо, что чаще случается, оказывается в положении, когда поставленные перед ней задачи заведомо невыполнимы.

Представляется, что более значительной должна быть роль прокуратуры, уполномоченного законом защитника интересов государства, в гражданском и арбитражном процессе. Сегодня здесь действуют две противоположные тенденции. Первая - нарушения законности в сфере хозяйственной деятельности имеют, как говорится, широкое хождение и фиксируются во всех регионах. Вторая - правомочия прокурора как в гражданском, так и арбитражном процессе чрезвычайно усечены. В итоге судебно-правовой механизм защиты интересов государства и конституционных прав граждан оказался весьма ущербным.

Без сомнения, прокуратуре нужны права оспаривать больше, чем сейчас, видов противоправных сделок. В частности, сделок, совершенных с целью отмывания денежных средств, добытых преступным путем, или совершенных с целью сокрытия имущества от наложения на него ареста в связи с задолженностью перед фискальными органами. Прокурор должен принимать участие в делах о банкротстве. Сейчас такие сделки прокурор оспорить не может, поскольку их сторонами выступают, как правило, коммерческие организации.

Средства массовой информации пестрят статьями о фактах, когда в крупных и средних городах объекты недвижимости государственной и муниципальной собственности переходят во владение третьих лиц путем сделок между подставными лицами. Однако действующее процессуальное законодательство не позволяет прокуратуре пресекать рейдерские захваты предприятий, возвращать государству, другим добросовестным участникам гражданского оборота объекты собственности, незаконно выбывшие из их владения.

И совершенно непонятно, какими соображениями руководствовался законодатель, когда со ссылкой на принципы состязательности и равноправия сторон (кстати, абсолютно правильные в большинстве ситуаций) ограничил право прокурора обращаться в суд за защитой нарушенных прав и интересов граждан, кроме тех, кто сам не в состоянии этого сделать. Разве работодатель и работник, которому он полгода не платит положенную зарплату, равноправны? Или равноправны интернатский сирота и местная власть, которая не предоставляет положенное жилье? А разве доступно правосудие гражданам, доходы которых ниже прожиточного минимума?

И как говорится, не было бы счастья, да несчастье помогло. Разразившийся финансово-экономический кризис подтолкнул законодателя на изменение гражданско-процессуального законодательства, возвращение прокуратуре части изъятых полномочий.

* * *

Изложенным, безусловно, не исчерпываются проблемы совершенствования деятельности прокуратуры. Для разрешения одних требуется существенное обновление правового регулирования о ней. Оно безнадежно отстало от уголовно-процессуального, гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального законодательства, а также нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность правоохранительной системы.

Для других нужны перемены в организации деятельности самой прокуратуры. Даже в рамках имеющихся возможностей она не всегда добивается результата. Поэтому одновременное разрешение проблем и той, и другой группы позволит увеличить КПД прокуратуры в деле обеспечения законности.