Мудрый Юрист

Проблема сужения круга субъектов административной юрисдикции

Гомонов С.А., ведущий специалист первого разряда нормативно-правового отдела ФАС России.

До настоящего времени понятие административной юрисдикции не имеет правового закрепления. Административная юрисдикция может быть определена в качестве административно-процессуальной деятельности полномочных исполнительных органов (должностных лиц), осуществляемой во внесудебном порядке с целью рассмотрения и разрешения возникающих в сфере реализации исполнительной власти административно правовых споров, правовой оценки поведения их участников и применения к виновной стороне в необходимых случаях мер юридической ответственности <1>.

<1> Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2005. С. 413.

Согласно положениям главы 22 КоАП РФ субъектами административной юрисдикции являются судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. К числу указанных органов относятся: комиссии по делам несовершеннолетних; федеральные органы исполнительной власти, их структурные подразделения, территориальные органы и структурные подразделения территориальных органов, а также иные государственные органы в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации; органы и учреждения уголовно-исполнительной системы; органы, осуществляющие федеральный пробирный надзор и государственный контроль за производством, извлечением, переработкой, использованием, обращением, учетом и хранением драгоценных металлов и драгоценных камней; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае передачи им полномочий Российской Федерации на осуществление государственного контроля и надзора, указанными в главе 23 КоАП РФ.

Анализ статей главы 23 КоАП РФ, содержащей конкретный перечень органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, показывает, что основное количество субъектов административной юрисдикции составляют государственные органы исполнительной власти.

Таким образом, проблема сужения круга субъектов административной юрисдикции тесно связана с вопросами организации и функционирования системы государственных органов исполнительной власти.

Особенностью современной системы государственных органов исполнительной власти является непостоянство ее структуры, выражающееся в периодических ее преобразованиях в целях совершенствования государственного управления и реализации государственной политики в различных отраслях деятельности. Начиная с 1999 г. структура федеральных органов исполнительной власти более 10 раз подвергалась различным изменениям и дополнениям. Новая структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724.

Показательным является то, что с момента принятия КоАП РФ в главу 23, рассматривающую перечень органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, уже внесен ряд изменений и дополнений. Так, глава 23 КоАП РФ была дополнена ст. 23.62 "Органы, осуществляющие контроль за исполнением законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма". В результате преобразования Государственного комитета по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ при МВД РФ в специальный орган - Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ глава 23 КоАП РФ была дополнена ст. 23.63 "Органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ". С упразднением Федеральной службы налоговой полиции РФ и передачей своих функций Федеральной службе по экономическим и налоговым преступлениям МВД РФ из главы 23 КоАП РФ исключена ст. 23.6 "Федеральные органы налоговой полиции". По-видимому, очередное изменение структуры государственных органов исполнительной власти также повлечет за собой внесение соответствующих изменений в КоАП РФ.

Проблема сужения круга субъектов административной юрисдикции является актуальной для института административной ответственности в целом, однако первыми ее обозначили ученые-административисты, занимающиеся изучением административной ответственности должностных лиц, которые высказывали предложение о необходимости сужения круга субъектов административной юрисдикции, сведя их к минимуму. Так, И.А. Галаган одним из актуальных вопросов совершенствования законодательства об административной ответственности должностных лиц, требующих первоочередного регулирования, назвал сокращение круга органов, наделенных правом применения к должностным лицам мер административной ответственности <2>. О.М. Якуба высказала мысль о том, что дальнейшее совершенствование законодательства об административной ответственности должно быть направлено на сужение круга органов, применяющих административные взыскания, что в результате должно привести к сокращению числа низовых органов, обладающих указанными правами <3>. М.Ф. Забалуева обращает внимание на необходимость совершенствования как общей организации (формирование системы юрисдикционных органов, распределение компетенции между ними и т.д.), так и самой деятельности органов административной юрисдикции <4>.

<2> Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1970. С. 221.
<3> Якуба О.М. Административная ответственность. М., 1972. С. 94.
<4> Забалуева М.Ф. Административная ответственность должностных лиц аппарата государственного управления: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1987. С. 6.

К сожалению, указанные предложения не были учтены законодателем, и Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает в главе 23, посвященной органам и должностным лицам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, более 60 видов органов, наделенных указанной компетенцией.

Для решения обозначенной проблемы необходимы разработка и осуществление целого ряда разнообразных и последовательных мер, основное место среди которых должно занять совершенствование законодательства об органах исполнительной власти, в т.ч. в части установления повышенной административной и дисциплинарной ответственности должностных лиц органов государственного управления.

Необходимость судебного контроля за действиями и решениями исполнительной власти делают актуальным формирование административной юстиции. В юридической литературе высказываются два подхода к решению данного вопроса: создать специальную систему административных судов либо наделить полномочиями осуществлять судебный надзор обычные гражданские суды, создав внутри этой системы особое отделение для решения административных вопросов.

Показательно, что одной из новелл КоАП РФ явилось расширение компетенции судов по рассмотрению дел об административных проступках. Так, более чем в 130 случаях в соответствии с КоАП РФ дела об административных правонарушениях, совершаемых должностными лицами, подведомственны непосредственно суду. Это составляет одну треть всех предусмотренных Кодексом составов административных правонарушений, совершаемых должностными лицами. Кроме того, судьи рассматривают большое количество дел об административных правонарушениях, направляемых им другими субъектами административно юрисдикционной деятельности. Судьи рассматривают более половины административных правонарушений, обозначенных в Особенной части КоАП РФ.

Можно добавить, что, в соответствии с положениями КоАП РФ, только судьи могут в полной мере применять все виды административных наказаний.