Мудрый Юрист

Правовой конституционный тупик

Игорь Ефремов, кандидат юридических наук, адвокат, г. Москва.

Правовое государство должно обеспечивать верховенство правовых законов, правовое регулирование по принципу "дозволено все, что не запрещено законом", установление реальных гарантий прав и свобод человека и гражданина, равенство всех перед законом и независимым судом. В правовом демократическом государстве должны править не люди, а законы, принимаемые избранной и независимой законодательной властью. А гарантией их исполнения и надлежащего соблюдения должны быть осуществляющие судебную власть независимые суды.

Конституция и требования жизни

Согласно Конституции РФ Российская Федерация - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1).

В Конституции закреплены базовые положения, расшифровывающие суть демократического государства: единственным источником власти является народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы власти; высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы, никто не может присваивать власть в РФ (ст. 3).

Россия как федеративное государство состоит из равноправных субъектов: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, наделенных определенными полномочиями (ст. 5).

Республиканская форма правления предполагает то, что высшая государственная власть принадлежит выборным органам, избираемым на определенный срок и несущим ответственность перед избирателями (ст. ст. 3, 32, 96 и др.).

Конституция только провозглашает, что Россия - правовое государство, каких-либо положений, расшифровывающих, что же такое российское правовое государство, в ней не содержится.

Наверное, ни для кого не секрет, что действующая Конституция создавалась в 1993 году под тогдашнего главу государства Б.Н. Ельцина. "Ельцинская" конституция задумывалась с целью создания сильной, без преувеличения, абсолютной власти этого человека. Это было сделано, можно сказать, по традиции, аналогично, например, "брежневской" и "сталинской". Все эти конституции, несмотря на их внешнюю демократическую "оболочку" и декларирование народовластия и других принципов во имя и на благо всего народа, закрепляют, по сути, монополию власти за одной партией или одним человеком.

Такой подход к созданию Конституции РФ можно объяснить объективными причинами: происходил развал государства, нужны были быстрые действия по сохранению государственности, а не "демократическая говорильня".

Однако в настоящее время "демократическая" конституция вступила в противоречие с потребностями жизни российского народа. Некоторые ее положения противоречат друг другу. Так, декларируя положения о демократическом правовом государстве с тремя независимыми ветвями власти, она фактически "санкционирует" абсолютную неконтролируемую власть Президента РФ, умалчивает о механизме правового государства, предоставляя власти вольно принимать и исполнять (или не исполнять) законы.

Получается, что действующая Конституция РФ - это правовой тупик.

Реальная власть?

В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

В статье 11 Конституции РФ указаны органы, осуществляющие государственную власть: Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Госдума), Правительство РФ, суды РФ. Положения данной статьи не корреспондируют со ст. 10, поскольку в последней указывается три ветви (вида) власти, а согласно ст. 11 высших органов государственной власти в нашей стране четыре. При этом ни в Конституции РФ, ни в других законодательных актах не указывается, к какой ветви относится такой институт государственной власти, как Президент РФ.

Исходя из положений ч. 4 ст. 78 Конституции РФ, можно предположить, что Президент "приписан" к исполнительной ветви власти. Однако в главе 4 Конституции он именуется уже главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, который определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и т.д., - опять без указания, какие это вид или ветвь власти.

Круг полномочий Президента РФ достаточно большой. В частности, он непосредственно и с широкими правами участвует в формировании исполнительной, судебной и законодательной власти, в назначении (освобождении) от должности Генерального прокурора РФ (ст. ст. 83, 84), издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ (ст. 90).

Статьей 93 Конституции РФ предусмотрена возможность отрешения Президента от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением ВС РФ о наличии в его действиях признаков преступления и заключением КС РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Фактически в России не существует разделения властей. Крупный специалист в области конституционного права, бывший советник Президента РФ, академик РАН О.Е. Кутафин со знанием дела отмечал: "Принятие Конституции РФ 1993 года не создало объективных условий для самостоятельного и полноценного существования системы разделения властей. В стране продолжилось противостояние Президента и парламента. Что же касается судебной и исполнительной власти, то они превратились в ветви власти, полностью зависимые и фактически подчиненные Президенту...

Создание новой партии власти "Единая Россия", получившей посредством широкого использования административного ресурса подавляющее большинство в Государственной Думе, а также изменение порядка формирования Совета Федерации, в результате которого из него были удалены руководители регионов, проявившие очевидную непокорность Президенту, позволили подчинить Президенту обе палаты парламента. Тем самым система разделения властей в Российской Федерации была полностью ликвидирована, а связанные с ней положения Конституции РФ приобрели фиктивный характер.

В результате можно утверждать, что Конституция РФ сегодня закрепляет не столько разделение властей, сколько развернутый конституционный институт, обращенный всей своей основной силой в сторону президентской власти. Сосредоточение у главы государства множества властных рычагов ставит его над всеми другими федеральными органами, а организационно-функциональная деятельность этих органов в системе разделения властей обретает своеобразные черты" <1>.

<1> Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008.

Как видим, Президент РФ, не будучи "приписанным" к какой-либо ветви власти, обладает такими полномочиями, которые позволяют ему сформировать все ветви власти, лично ему преданные. Поэтому, несмотря на конституционную возможность отрешения Президента РФ от должности в случае совершения им каких-либо "антиконституционных" деяний, осуществить названное отрешение невозможно.

Подтверждением этому являются уже имевшиеся безуспешные попытки "поспорить" с Президентом РФ. Более того, кадровая практика Президента свидетельствует о том, что любое должностное лицо, утратившее его доверие, оказывается моментально отрешенным от своей чиновничьей должности без учета мнения народа. Впрочем, и назначение на должности чиновников всех уровней также осуществляется без учета мнения народа.

Правотворчество

В последние годы законы, указы, постановления, распоряжения и другие нормативные правовые акты сыплются как из рога изобилия. В связи чуть ли не с каждым более-менее значимым событием издается какой-то закон. При этом значимость события и необходимость "отметить" его принятием закона определяют лица, уполномоченные издавать или инициировать их принятие. Чаще всего "издателями" или инициаторами всего этого выступают или Президент РФ, или правительство.

Казалось бы, ничего плохого в этом нет. Однако почему-то при этом не берутся во внимание или просто игнорируются принцип разделения властей, закономерности в сфере правотворчества и реализации правовых норм, положения Конституции РФ.

Во многих случаях при принятии законов не учитываются положения о том, что:

В результате заметных сдвигов в сторону улучшения жизни подавляющего большинства россиян не видно.

Высшая законодательная власть состоит из двух палат, и, казалось бы, заведомо "сырые" законы не должны проходить двойное сито законодателей. Однако любые законы, особенно инициированные вышеуказанными субъектами законодательной инициативы, проходят это сито со свистом.

Верхняя палата определяет актуальность и нужность закона уже после того, как его приняла Госдума и общественность высказала свое мнение о законе. Казалось бы, это должно учитываться Советом Федерации, но этот орган, как правило, пропускает все законы, даже если есть резко отрицательные мнения, и принимает их в угоду какой-то политической конъюнктуре или отдельным группам лиц. Например, в 2008 году Совет Федерации не пропустил только один закон из 332, принятых Госдумой <2>.

<2> Палата N 0 // Аргументы и факты. 2011. N 38. С. 2.

Правоприменение

Мы все свидетели того, как в современной России действующее законодательство зачастую "не срабатывает". Это бывает при решении как повседневных, урегулированных действующим законодательством вопросов, так и "нештатных" (чрезвычайных) ситуаций. Не закон, суд или другие органы власти, а именно первые лица государства порой разрешают всевозможные вопросы - начиная с проведения водопровода частному лицу до выплаты зарплаты трудовому коллективу градообразующего предприятия.

Наиболее наглядно отсутствие в России верховенства закона (отсутствие правового государства) наблюдается в процессе расследования и судебного рассмотрения дел. В этих случаях уполномоченные должностные лица и органы обязаны руководствоваться прежде всего (или исключительно) федеральными законами, Конституцией РФ, международными договорами, а не иными нормативными правовыми актами и тем более не какими-то гласными или негласными указаниями.

Например, при рассмотрении поданных увольняющимися военнослужащими исков, связанных с предоставлением жилья, суды руководствуются не нормами закона, а указаниями Пленума ВС РФ: "Если такие военнослужащие не соглашаются с увольнением их с военной службы без предоставления жилья, суд отказывает в удовлетворении их требований об увольнении с военной службы, поскольку указанные лица согласно статье 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих" не могут быть уволены с военной службы" (п. 24 Постановления Пленума ВС РФ от 14.02.2000 N 9).

При обжаловании автором этих строк незаконных и необоснованных постановлений судов первой и второй инстанций по одному из таких дел судьей ВС РФ было вынесено Определение от 09.07.2008 N С-3658 (г), где он без обиняков констатирует, что суды, руководствуясь данным разъяснением, выполняют "требование закона". По сути, военнослужащих лишили права на судебную защиту и принудительно удерживают на неопределенный срок на военной службе, а государство на неопределенный срок, вопреки требованиям закона, освободило себя от обязанности предоставлять им жилье.

Возможный новый старый Президент РФ Путин В.В. в свое время гневно говорил о необходимости диктатуры закона. Его возмущало, что человек, укравший мешок картошки, сидит в тюрьме, а тот, кто украл миллионы и миллиарды, не сидит. Дальше разговоров дело не пошло, а последние годы о диктатуре закона вообще не говорится.

Видимо, вертикалью власти управлять удобнее и выгоднее, чем диктатурой закона. Видимо, если "включить" диктатуру закона, то встанет вопрос о том, как многие из власть имущих, в том числе в высших эшелонах власти, стали явными или скрытыми миллионерами и миллиардерами, имя официальные доходы только в виде зарплаты. Народу понятно, что от трудов праведных чиновнику не заиметь палат каменных, даже если зарплата последнего в десятки раз больше МРОТ, на который живут миллионы граждан РФ. Но власть имущим, видимо, этого не понять (сытый голодного не разумеет).

Безусловно, юридических решений, принимаемых исходя из какой-то целесообразности или чьих-то указаний, в правовом государстве быть не должно. Однако такие случаи известны, и они очевидны не только для адвокатов или других практикующих юристов, но и для большинства граждан РФ. В ЕСПЧ по количеству жалоб на неправовые решения российских властей Россия занимает одно из первых мест.

Когда Россия станет правовым государством?

Ответ - никогда, если будет действовать Конституция РФ в ее нынешнем виде. Никогда, если Конституцией РФ, федеральными конституционными законами не будут закреплены механизмы реального разделения властей и реального, а не формального декларативного функционирования правового государства.

Прийти к власти, прежде всего на пост Президента РФ, демократическим путем какой-либо новой политической силе (не партии "Единая Россия"), мягко говоря, сложно. Но даже если представить, что такое случится, то новая политическая сила вряд ли устоит перед соблазном властвовать по ныне существующей схеме "вертикалью власти", при этом фактически ни за что не отвечая.

Согласно теории государства и права такой подход недопустим. Он противоречит и ч. 4 ст. 3 Конституции РФ: "Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону".

К сожалению, ни одна современная более-менее реальная политическая сила в России, независимо от того, как она себя позиционирует: правые или левые, "верхние" или "нижние", "передние" или "задние", - в своих политических программах не ставит во главу направлений своей деятельности разделение властей и строительство правового государства. В случае прихода к власти любой новой политической силы скорее всего снова будет сильная президентская власть. И высшая власть вряд ли тоже будет "заморачиваться" созданием механизмов разделения властей и строительством правового государства. Потому что удобнее и выгоднее властвовать "вертикалью власти".

По нашему мнению, пока ни одна политическая сила не возьмет себе на вооружение в качестве приоритетных, первоочередных программных положений в случае прихода к власти сделать реальным разделение властей и ввести законодательные механизмы создания и функционирования правового государства, ситуация с разделением властей и правовым государством является тупиковой.

Не будет большим преувеличением охарактеризовать современное состояние российской власти и претендентов на нее перефразированной цитатой из известной басни: а вы, друзья, как ни садитесь, для осуществления власти в порядке ч. 1 ст. 1 Конституции РФ пока что не годитесь.