Мудрый Юрист

Концессионные соглашения в транспортном комплексе

Юлия Осадчая, главный специалист Департамента структурного реформирования Министерства транспорта Российской Федерации.

Закон о концессионных соглашениях носит рамочный характер, поэтому для его реализации необходимо принятие ряда нормативно-правовых актов. В настоящее время заканчивается разработка проекта Федерального закона "О платных автомобильных дорогах", который детально регулирует механизм создания и эксплуатации объектов транспортной инфраструктуры.

Основы правового регулирования концессионных соглашений

Проекты по созданию/реконструкции объектов транспортной инфраструктуры с участием частного капитала уже достаточно давно и успешно реализуются во многих странах мира. В нашей стране реализация подобных проектов, основанная на принципах государственно-частного партнерства, становится возможной благодаря тому, что положено начало формированию необходимой нормативно-правовой базы в данной сфере. Речь идет прежде всего о Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закон, Закон о концессиях).

Закон был признан, пожалуй, одним из самых дискуссионных в истории формирования системы российского законодательства. В период его разработки продолжительностью более 10 лет не раз менялась концепция, название законопроекта, корректировался и сам текст будущего закона. В итоге Закон о концессиях все же был принят. Однако его принятие пока не снимает вопросов, касающихся реализации положений Закона. Более того, в силу ряда обстоятельств указанный Закон вызывает настороженность у частных инвесторов. Причины сложившейся ситуации и предстоит выяснить.

Первое, на что следует обратить особое внимание при рассмотрении Закона о концессиях, - это то, что многие нормы Закона отсылают к положениям концессионного соглашения, которое будет регулировать взаимоотношения сторон при создании и/или реконструкции того или иного объекта. С одной стороны, такой диспозитивный характер ряда статей Закона дает договаривающимся сторонам возможность свободно определять условия концессионного соглашения. В то же время п. 4 ст. 10 Закона прямо предусматривает утверждение Правительством РФ типовых концессионных соглашений в отношении отдельных объектов. Если, например, взять транспортный комплекс, то по крайней мере 9 из 14 пунктов ст. 4 "Объекты концессионного соглашения" Закона относятся к транспортной инфраструктуре, внутри каждого из которых объектный состав распадается еще на несколько категорий. Кроме того, создание объекта и его реконструкция также имеют собственную специфику. В итоге мы получим несколько десятков типовых соглашений. Существует опасность, что применение рамочного закона будет слишком строго "зарегулировано" на уровне подзаконных актов, без принятия которых в соответствии с п. 2 ст. 13 указанного Закона невозможно заключить концессионные соглашения.

Об объектах концессионного соглашения следует сказать отдельно. В Законе дается исчерпывающий перечень недвижимого имущества, которое может стать объектом концессионного соглашения. Однако сам факт, что перечень является закрытым, может на практике осложнить ситуацию, и прежде всего для концедента, с передачей в концессию имущества, не подпадающего под указанные в Законе подгруппы, но по своим характеристикам отвечающего требованиям по отнесению этого имущества к разряду концессионируемого.

Не менее важным является решение вопроса о том, какой принцип, централизованный или отраслевой, будет положен в основу определения стороны-концедента по концессионному соглашению. В соответствии с пп. 1 п. 1 ст. 5 Закона о концессиях концедентом от имени Российской Федерации выступает Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти. Исходя из централизованного принципа, Правительство РФ может уполномочить Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, в функции которого входит представление интересов Российской Федерации в имущественных отношениях, выступить в роли концедента от имени Российской Федерации. Следует заметить, что указанный Закон имеет преимущественно инфраструктурный характер, а создание объектов инфраструктуры - ряд специфических особенностей. Поэтому в основу определения концедента по инфраструктурным проектам представляется целесообразным положить отраслевой принцип. Так, при реализации проектов в транспортной инфраструктуре концедентом становится федеральное агентство (в зависимости от вида транспорта), находящееся в ведении Министерства транспорта РФ.

В Законе отсутствует право залога на имущество концессионера. Инфраструктурные объекты ввиду своей капиталоемкости требуют привлечения внешних источников финансирования. Залог, по сути, является наиболее эффективным способом привлечения необходимых кредитов, поскольку строящийся или реконструируемый объект - в наибольшей степени удовлетворяющее кредиторов обеспечительное средство. Следует предусмотреть получение предварительного согласия либо мотивированного отказа концедента на передачу имущества концессионера в залог или совершение иных действий по распоряжению таким имуществом. Отсутствие же права залога не в полной мере соответствует действующему инвестиционному законодательству.

В Законе о концессиях не содержатся также положения, касающиеся тарифов, форм государственной поддержки, страхования рисков, не отражены вопросы денежно-кредитной политики. В связи с отсутствием в нашей стране соответствующей концессионной практики данные вопросы должны будут решаться при разработке концессионных соглашений применительно к каждому конкретному случаю, что с учетом стоимости и сроков окупаемости объектов вызовет немало трудностей.

Особенности налогообложения

Следует сказать, что принятие Закона требует внесения изменений в такие отрасли действующего законодательства, как налоговое, земельное, таможенное, инвестиционное, валютное, отраслевое законодательство по видам транспорта.

В частности, в нем не упоминается о специальном налоговом режиме при выполнении договоров концессии. В тексте новой редакции ст. 18 НК РФ, вступившей в силу 1 января 2005 г., также отсутствует понятие специального налогового режима в отношении договоров концессии. Введение специального налогового режима в отношении концессионных соглашений станет дополнительным стимулом для привлечения частных инвесторов. Очевидно, что в подлежащей разработке концепции такого специального концессионного налогового режима должно быть отражено следующее: условия применения и срок действия специального налогового режима, круг налогоплательщиков и плательщиков сборов в концессионных соглашениях, особенности определения налоговой базы, налоговые ставки, порядок исчисления и уплаты налогов, особенности представления налоговых деклараций и учета налогоплательщиков. Содержание специального налогового режима - наиболее сложный вопрос: концессионер как налогоплательщик может быть освобожден от уплаты ряда налогов на определенное время, к концессионеру может применяться своего рода упрощенная система налогообложения, предполагающая замену уплаты налогов единым налогом. Налогооблагаемой базой при этом может быть как совокупный доход (выручка) налогоплательщика, так и разница между доходами и расходами. Законом может быть установлен максимальный и минимальный размер ставки такого единого налога, а конкретная ставка определена в концессионном соглашении. Изменение условий договора в части выбора вариантов специального налогового режима может осуществляться только по соглашению сторон. Для введения специального концессионного налогового режима потребуется внесение изменений в ст. 18 НК РФ, а также разработка и принятие новой главы ч. 2 НК РФ "Система налогообложения при выполнении договоров концессии".

Платные автодороги

Как подчеркивалось ранее, принятый Закон о концессиях носит рамочный характер. В связи с этим возникает вопрос о его достаточности для целей регулирования создания и эксплуатации отдельных объектов инфраструктуры. Однозначно можно сказать, что создание и эксплуатация ряда объектов транспортного комплекса должно стать предметом регулирования отдельных отраслевых концессионных законов.

В настоящее время Министерством транспорта РФ совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти завершается разработка проекта Федерального закона "О платных автомобильных дорогах", направленного на регулирование отношений в процессе создания и эксплуатации платных автомобильных дорог. Будущий Федеральный закон должен содержать следующие положения:

Следует отметить, что поскольку разработка указанного законопроекта началась еще до принятия Закона о концессиях, то вместо понятия "концессионное соглашение" в тексте законопроекта используется термин "договор о создании и дальнейшей эксплуатации платной автомобильной дороги". Представляется, что этот термин не совсем корректен, так как оставляет открытым вопрос о реконструируемых объектах и, по сути, описывает лишь одну из возможных концессионных схем, а именно модель "строительство - эксплуатация - передача" (функциональная модель BOT - build - operate - transfer) - концессию, в рамках которой объект концессионного соглашения создается и эксплуатируется концессионером в течение определенного срока, а затем передается государству.

Земельные вопросы

Параллельно с разработкой законопроекта "О платных автомобильных дорогах" ведется работа по совершенствованию нормативно-правовой базы в части решения земельных вопросов. К сожалению, в настоящее время данная отрасль российского законодательства недостаточно развита. Поскольку все объекты транспортной инфраструктуры неразрывно связаны с землей, регулирование земельных отношений в этой области имеет все возрастающую практическую значимость. Остановимся на некоторых проблемных аспектах.

Так, остается неурегулированным вопрос о резервировании земель для государственных транспортных нужд. Порядок резервирования земель для указанных целей в соответствии с ЗК РФ должен устанавливаться федеральным законом, который пока не принят. В связи с этим на данный момент решение о резервировании принимает уполномоченный орган власти. Для установления единого порядка резервирования земель под строительство объектов транспортной инфраструктуры необходимо разработать федеральный закон о резервировании земель в целях строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта в Российской Федерации.

Что касается изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных транспортных нужд, то возможность и порядок такого изъятия регулируется ст. 49, 55 ЗК РФ, ст. 279 - 283 ГК РФ, Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в РФ". Однако действующий порядок изъятия характеризуется длительным периодом (более одного года). Кроме того, ввиду отсутствия законодательно закрепленного понятия "государственные и муниципальные нужды", а также в связи со сложившейся судебной практикой возможность отнесения к государственным либо муниципальным нуждам изъятия земель у собственников, землевладельцев и землепользователей для целей строительства объектов транспортной инфраструктуры является спорной. Внесение изменений в ГК РФ в части сокращения сроков изъятия земель, а также в ГК РФ и ЗК РФ в отношении определения понятий "государственные и муниципальные нужды" становится необходимым шагом в развитии земельного законодательства.

Существует и ряд других сложных земельных вопросов. Строительство автодорог и дорожной инфраструктуры влечет удорожание рыночной стоимости земель, находящихся в непосредственной близости от таких автодорог, что делает возможным разного рода спекуляции с земельными участками. Безусловно, необходимо ввести в ЗК РФ понятие "придорожная полоса", отнести данную категорию земель к землям транспорта, а также решить вопрос с разграничением федеральной, региональной, муниципальной собственности на земли транспорта. Кроме того, должен быть создан эффективный механизм дифференцированного взимания платы за земельные участки в зависимости от близости автомобильных дорог, их категории, качества, наличия придорожной инфраструктуры.

Как видно, круг вопросов, которые предстоит решить российскому законодателю, достаточно широк. И принятие Закона о концессиях еще не дает необходимого правового инструмента для реализации его положений. Только путем принятия новых законов и подзаконных актов, внесения изменений в нормативные правовые акты РФ, а также разработки принципиально новых концепций взаимодействия государственного и частного секторов экономики возможно добиться того, чтобы предложенный концессионный механизм эффективно заработал.