Мудрый Юрист

Муниципально-правовое регулирование: предмет и объекты

Усманова Резида Минияровна, декан юридического факультета, заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Стерлитамакского филиала Башкирского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

Статья посвящена вопросам муниципально-правового регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления. Анализируются предмет муниципально-правового регулирования и его объекты. Обращается внимание на то, что предмет муниципально-правового регулирования и предмет муниципального права не тождественные понятия, их следует рассматривать как часть и целое. Автор считает, что предмет муниципально-правового регулирования определяется с учетом таких объектов его воздействия, как организация муниципальной власти, вопросы местного значения, переданные государственные полномочия, местные традиции и особенности.

Ключевые слова: местное самоуправление; муниципально-правовое регулирование; местные традиции; предмет правового регулирования.

Municipal-law regulation: subject and objects

R.M. Usmanova

The article is devoted to the issues of municipal-law regulation of social relations in the system of local self-government. The author analyses the subject of municipal-law regulation and objects thereof; draws attention to the fact that the subject of municipal-law regulation and subject of municipal law are not identical concepts and should be considered as a part and a whole. The author believes that the subject of municipal-law regulation is determined taking into account of such objects of influence thereof as organization of municipal power, issues of local importance, transferred state powers, local traditions and peculiarities.

Key words: local self-government; municipal-law regulation; local traditions; subject of legal regulation.

Важность определения любого понятия заключается в том, что с помощью специфических признаков, выраженных в определении, мы разграничиваем понятия и правильно их применяем. Для целей нашего исследования и соответственно выявления предмета и объектов муниципально-правового регулирования необходимо раскрыть предмет муниципального права.

Большая часть ученых сходятся во мнении, что муниципальное право - комплексная отрасль права. Так, например, О.Е. Кутафин и В.М. Фадеев объясняют комплексный характер муниципального права наличием в нем сфер тесного взаимодействия с первичными отраслями права <1>. М.В. Баглай и Б.Н. Габричидзе обусловливают комплексный характер муниципального права комплексным характером отношений, входящих в его предмет, но не конкретизируя, в чем проявляется эта комплексность <2>. С.Д. Князев и Е.Н. Хрусталев, анализируя комплексный характер муниципального права, объясняют данный факт тем, что оно базируется на стыке ряда отраслей права: конституционного, административного, финансового и некоторых других <3>. Данный подход сходен с позицией В.В. Пылина и П.П. Глушенко <4>. Комплексный характер муниципального права отмечают и другие ученые <5>.

<1> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 12.
<2> См.: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 486.
<3> См.: Князев С.Д., Хрусталев Е.Н. Российское муниципальное право. Владивосток, 1997. С. 8.
<4> См.: Пылин В.В., Глущенко П.П. Муниципальное право: Учеб. пособие. СПб., 2000. С. 17 - 18.
<5> См., например: Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России: Учебник. М., 2007. С. 12 - 15; Дмитриев Ю.А., Комарова В.В., Пылин В.В. Муниципальное право РФ / Под общ. ред. Ю.А. Дмитриева. Ростов н/Д, 2007. С. 16 - 18.

Муниципальное право в юридической литературе рассматривается как самостоятельная отрасль права. Так, об этом пишет Н.В. Постовой <6>. А.Н. Костюков считает, что выделение муниципального права в самостоятельное правовое образование - явление закономерное и обоснованное с учетом сложности и неоднородности самоуправленческих отношений, регулируемых этой отраслью <7>. Самостоятельной и вместе с тем комплексной отраслью права муниципальное право считают авторы учебника под редакцией С.А. Авакьяна <8>.

<6> См.: Постовой Н.В. Муниципальное право. М., 1998. С. 4.
<7> Муниципальное право: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция", "Государственное и муниципальное управление" / Под ред. А.Н. Костюкова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2011. С. 11.
<8> Муниципальное право России: Учебник / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин, В.А. Сивицкий, Н.С. Тимофеев / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. С. 12 - 13.

Вместе с тем имеются характеристики муниципального права как отрасли российского законодательства. Этой позиции придерживается, например, В.А. Баранчиков, он считает, что это новая развивающаяся комплексная отрасль законодательства, состоящая из нормативных правовых актов, содержащих нормы различных отраслей права, регулирующих общественные отношения, в которые вступают муниципальные образования и другие субъекты местного самоуправления <9>.

<9> Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: Монография. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2005. С. 29.

Заслуживает внимания и взгляд на муниципальное право как подотрасль конституционного права. Так, А.Н. Кокотов полагает, что в конституционном праве различаются две части - общая и особенная. Особенная часть распадается на две группы норм. Одна из них - государственное право в единстве с муниципальным правом, другая - гражданско-публичное право <10>. Н.С. Бондарь, придерживаясь позиции относительно самостоятельности отрасли муниципального права, тем не менее указывает на "генетическое родство" конституционного и муниципального права, которое заключается в том, что сами общественные отношения, определяющие основные начала (принципы) самоорганизации населении и осуществления местного самоуправления, носят конституционный характер <11>. На это указывает достаточно широкая сфера отношений, связанных с местным самоуправлением (в Конституции это ч. 2 ст. 3, ст. 12, ч. 2 ст. 24, ч. 2 ст. 32, ч. 2 ст. 40, ст. 130 - 133 и др.).

<10> Кокотов А.Н. Конституционное право в российском праве: понятие, назначение, структура // Правоведение. 1998. N 1. С. 21 - 22.
<11> Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: Учеб. пособие. М.: ОАО "Издат. дом "Городец", 2004. С. 56.

В.И. Васильев, рассматривая муниципальное право как подотрасль конституционного права, отмечает, что оно (муниципальное право) регулирует одну из форм народовластия, а именно муниципальную власть <12>. При этом он отмечает, что предмет муниципального права не может совпадать с предметом конституционного права, речь идет об их соотношении.

<12> Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. М.: Юстицинформ: Омега-Л, 2010. С. 14.

Сама постановка вопроса о муниципальном праве как подотрасли конституционного права допустима. По мнению С.С. Алексеева, отличительной особенностью подотрасли является наличие в ее составе общего института, закрепленного, как правило, в особой главе кодифицированного нормативного акта <13>. Таким общим институтом выступает местное самоуправление, занимающее в структуре Конституции РФ особое место. С.А. Авакьян в конституционном праве различает такую подотрасль, как конституционные основы местного самоуправления. Сюда включаются нормы конституционного права, устанавливающие общие принципы организации местного самоуправления, статуса институтов непосредственной демократии, органов и должностных лиц местного самоуправления <14>. О.Е. Кутафин не рассматривал муниципальное право в качестве подотрасли конституционного права; однако он не отрицал того, что основные институты конституционного права могут рассматриваться как его подотрасли <15>, например институт местного самоуправления, который выделяется автором.

<13> Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 155.
<14> Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс. 2-е изд., перераб. и доп.: В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2007. С. 79.
<15> Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 60.

Конституционное право устанавливает лишь общие принципы, основы местного самоуправления, которые нуждаются в развитии, конкретизации на уровне норм и институтов муниципального права. И последние не могут быть поглощены конституционным правом.

Таким образом, такой институт конституционного права, как конституционные основы местного самоуправления, является определенным мостиком от конституционного права к самостоятельной отрасли - муниципальному праву.

Интересно, что имеются попытки рассматривать муниципальное право и как подотрасль административного права. Например, Ю.Н. Старилов муниципальное право относит к Особенной части административного права <16>.

<16> См.: Старилов Ю.Н. Административное право: сущность, проблемы реформы и правовая система // Правоведение. 2000. N 5. С. 21.

Подробный анализ взглядов ученых на характер муниципального права, неизбежный при рассмотрении нашей темы, позволяет нам сделать вывод о самостоятельности муниципального права как отрасли права. На это указывают:

Муниципальное право, являясь самостоятельной отраслью права, носит комплексный характер, что выражается в следующем.

Во-первых, в системе местного самоуправления возникают комплексные общественные отношения различных сфер - финансов, налогов, землепользования и др. Если эти отношения нуждаются в правовом регулировании и поддаются ему, то они составляют предмет муниципального права. Объединяющим началом этих отношений является прежде всего их территориально-локальный уровень реализации.

В юридической литературе встречаются различные трактовки предмета муниципального права. Так, под предметом муниципального права понимают общественные отношения в системе местного самоуправления <17>; совокупность общественных отношений, возникающих при организации и функционировании органов местного самоуправления <18>; удовлетворение социально-экономических потребностей населения на местном уровне собственными усилиями <19>; организацию в целом местного самоуправления, а именно организацию муниципальной власти <20>. Во всех случаях авторами различаются группы общественных отношений, которые образуют предмет муниципального права.

<17> См.: Постовой Н.В. Муниципальное право. М., 1998. С. 3.
<18> Муниципальное право: Учеб. пособие / Д.С. Велиева и др.; Под ред. С.Е. Чаннова. М.: Изд-во "ОМЕГА-Л", 2005. С. 10.
<19> См.: Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2000. С. 12.
<20> См.: Васильев В.И. Указ. соч. С. 20.

По мнению И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова, предмет муниципального права образует местное самоуправление как комплекс общественных отношений властно-управленческого, организационного, финансово-экономического свойства. По мнению Н.В. Постового, В.Н. Таболина, Н.Н. Черногора, общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, можно сгруппировать на организационно-правовые, экономические и политические. С позиции О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, более полное представление о структуре предмета муниципального права дает его подразделение на три группы общественных отношений: 1) возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли; 2) связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета, а также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни; 3) складывающиеся в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий <21>.

<21> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 7 - 9.

Данные определения сводятся к тому, что предметом муниципального права являются совокупность общественных отношений, возникающих в системе местного самоуправления, поддающихся и нуждающихся в правовом регулировании. Каждую группу отношений регулирует определенная группа норм права, содержащихся в различных нормативных актах.

Во-вторых, комплексность выражается в том, что нормы муниципального права могут относиться к нормам как публичных отраслей права, так и частных отраслей права. Например, Н.С. Бондарь отмечает, что муниципальное право - это комплексное право, институты и нормы которого могут претендовать и на публичный, и на частный характер <22>. В юридической литературе встречаются схожие высказывания <23>. Публично-правовой характер муниципального права обусловлен наличием в муниципально-правовых отношениях властных субъектов, а также тем, что в систему норм муниципального права включаются нормы финансового, административного, налогового и иных отраслей права. Конечно, наименьшее количество составляют нормы гражданского права. Однако в рыночных условиях деятельность органов местного самоуправления регулируется и нормами предпринимательского права.

<22> Бондарь Н.С. и др. Муниципальное право. М., 2002. С. 25.
<23> См.: Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Н.В. Постового. М.: ИД "Юриспруденция", 2011; Муниципальное право России: Учеб. пособие / Л.П. Волкова, А.В. Колесникова, Н.А. Максимова и др.; ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права". Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2008.

В-третьих, следует учитывать, что отношения, составляющие предмет муниципального права, регулируются комплексом норм различного уровня и принадлежности.

  1. Что касается уровня, Федеральный закон от 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет три уровня регулирования: федеральный (ст. 5), региональный (ст. 6) и местный (ст. 7). Это обусловлено тем, что предмет муниципального права относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, и конечно же тем, что местное самоуправление как непосредственное решение населением вопросов местного значения осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций, и это предопределяет необходимость муниципального регулирования в каком-то объеме. Наличие нескольких уровней правового регулирования отношений в системе местного самоуправления позволяет наиболее адекватно и полно отразить эти особенности. Но это влияет и на характер соответствующих общественных отношений, по крайней мере с точки зрения их "расслоения" в предмете муниципального права.
  2. Нормы, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, могут быть поделены по отраслевой принадлежности. Например, по мнению В.А. Баранчикова, различаются следующие группы отношений: отношения, которые могут регулироваться только нормами конституционного (государственного) права; отношения, в которых проявляют свое регулирующее воздействие нормы административного, гражданского, земельного, экологического, финансового права и других отраслей права; отношения, которые регулируются нормами различных отраслей материального и процессуального права <24>.
<24> Баранчиков В.А. Указ. соч. С. 24.

Действительно, общие принципы организации местного самоуправления, судебная защита урегулированы конституционными нормами. Отраслевыми законами регулируются отдельные вопросы местного хозяйства и социального развития, а также и полномочия органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения.

Однако в системе местного самоуправления отношения могут быть и должны быть урегулированы собственными актами. Об этом сказано в ст. 7 Федерального закона N 131-ФЗ - "по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты" и в ст. 44, где перечисляются положения, которые должны быть закреплены уставом муниципального образования. В соответствии со ст. 1 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления и само население должны решать вопросы местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Соответственно для урегулирования данных вопросов могут приниматься собственные нормы. Например, решением Совета депутатов муниципального образования пос. Котельники Московской области от 11 марта 2004 г. N 255/51 утверждены Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования "Поселок Котельники" <25>. В Правилах записано, что архитектурно-планировочная структура в виде микрорайонов, кварталов, групп зданий, рекреационных пространств и улично-дорожной сети должна быть увязана по своим размерам и пропорциям с исторически сложившейся планировочной структурой существующей застройки, нести черты преемственности и последовательного развития местных градостроительных традиций и особенностей территории.

<25> Котельники сегодня. 2004. N 26.

Таким образом, отношения в системе местного самоуправления регулируются как нормами, изданными государством, так и нормами, изданными в результате муниципального правотворчества. Верно, отмечено в учебнике по муниципальному праву под редакцией А.И. Коваленко, что "комплексность муниципального права выражается в том, что система его норм состоит не только из предписываемых государством норм различных отраслей права, но и норм, являющихся результатом прямого волеизъявления населения муниципального образования, правотворчества органов местного самоуправления" <26>.

<26> См.: Муниципальное право / Под ред. А.И. Коваленко. М., 1997. С. 7.

Следовательно, мы можем говорить о системе двух норм внутри системы муниципального права и соответственно о двух видах публично-правового регулирования отношений в системе местного самоуправления: государственно-правовом регулировании и муниципально-правовом регулировании.

Первая группа норм муниципального права (государственно-правовые регуляторы) характеризуется следующим: устанавливаются федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ; они закрепляют общие параметры местного самоуправления; закрепляют территориальные основы местного самоуправления, адресованы всем муниципальным образованиям; относятся к различным отраслям российского права.

Вторая группа норм муниципального права (собственно муниципально-правовые регуляторы) характеризуется следующим: принимаются управомоченными на то субъектами местного самоуправления (органами местного самоуправления, а также гражданами путем прямого волеизъявления); объемы полномочий, в пределах которых принимаются нормы, определяются в уставах муниципальных образований; они обладают юридической силой на территории муниципального образования, и обязательны для всех; они могут дополнять и конкретизировать централизованное регулирование; без них не реализуются нормы отраслевого законодательства.

Регулирование отношений в системе местного самоуправления нормами, изданными органами и должностными лицами конкретных муниципальных образований, а также населением, есть муниципально-правовое регулирование. Не стоит при этом забывать о том, что муниципально-правовое регулирование является "разрешенным" государством упорядочиванием отношений на местном уровне. Иными словами, правотворчество органов местного самоуправления и населения муниципального образования санкционировано государством (ст. 4, 6 ФЗ N 131-ФЗ).

Мировая практика показывает, что местная власть "законодательствует" по вопросам местного значения в трех случаях.

Во-первых, когда по указанным вопросам государственная правовая регламентация отсутствует полностью и нет никакой необходимости в ее существовании. Это касается как ряда компетенционных вопросов (например, местного налогообложения и самообложения населения, некоторых аспектов благотворительной деятельности), так и вопросов собственной организации и деятельности местного самоуправления - формирование собственного управленческого аппарата, образование постоянных комиссий представительных органов муниципальных образований, принятие регламентов представительных органов, а в ряде случаев и местных администраций (своеобразные "административные" регламенты) и др.

Во-вторых, по вопросам, которые урегулированы нормами права в самом общем виде, как основы, принципы, а потому требуется их местная юридическая конкретизация, причем зачастую она предусмотрена в законодательстве Российской Федерации или субъектов РФ.

В-третьих, законодательство не в состоянии охватить все многообразие местных особенностей, да зачастую и не имеет такой цели, и тогда, ограничиваясь, помимо закрепления основ и принципов, как было сказано выше, позитивных обязываний, также немалым по объему регулированием, оно (законодательство) предполагает неизбежность нормотворчества местного самоуправления и его органов, предусматривая не только возможность, но и обязательность такого правотворчества <27>.

<27> См. об этом: Таболин В.В., Корнев А.В. Муниципальное городское право. Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления. М.: Формула права, 2000. С. 156.

Есть вопросы, которые нет необходимости решать на уровне Российской Федерации и ее субъектов. По ним можно и нужно принимать решения с учетом исторических, географических, национальных, культурных и других особенностей.

Прописать все в деталях федеральное законодательство не может, да и не должно, так как Конституция Российской Федерации предусматривает, что установление общих принципов организации местного самоуправления, развивающих конституционные положения о местном самоуправлении, относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Ряд наиболее крупных "блоков" вопросов определяется федеральным законодательством, организационные вопросы - субъектами Российской Федерации. В местном самоуправлении в субъектах РФ единообразие возможно как формы публичной власти, но отнюдь не в его организации, где учет и фактора местных особенностей, и элементов территориального усмотрения вполне допустим, при этом возникает не разнобой, а программируемое моделью местного самоуправления разнообразие.

Итак, институт местного самоуправления наиболее приближен к гражданам, и нет необходимости жесткого регулирования возникающих здесь отношений. Местное самоуправление не может, конечно, функционировать вне определенных государством правовых рамок, но эти рамки должны раскрыть суть местного самоуправления как продукта общественных инициатив, а не диктовать до мелочей, где и как гражданам реализовывать свое право на местное самоуправление. Так, например, централизованно невозможно решить вопросы в рыночной сфере, местное самоуправление самостоятельно обеспечивает свои потребности в рыночных условиях, содействуя развитию предпринимательства, самостоятельно соотносит свои потребности с имеющимися материальными возможностями.

Муниципально-правовое регулирование и его механизм являются предметом многих исследований <28>. Так, Ю.А. Горбуль <29> в своей работе выделяет следующие признаки муниципально-правового регулирования: 1) особый состав субъектов муниципально-правового регулирования; 2) муниципально-правовое регулирование логически продолжает процесс государственного правового регулирования; 3) направленность на соблюдение, охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина; 4) самостоятельность; 5) пространственная определенность в границах территории муниципального образования; 6) динамизм по сравнению с государственным правовым регулированием; 7) системность. Муниципально-правовое регулирование является частью правового регулирования в общем, в масштабах всего государства. Будучи звеном системы правового регулирования общественных отношений в государстве и обществе, муниципальное правовое регулирование несет в себе общие черты этой системы, строится на основе ее принципов и имеет свой предмет.

<28> См.: Горбуль Ю.А. Муниципальное правовое регулирование: вопросы теории и практики: Дис. ... канд. юрид. наук. Красноярск, 2008; Раздъяконова Е.В. Территориальное общественное самоуправление: проблемы муниципально-правового регулирования в городских округах: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2010; Тегенцев С.А. Совершенствование муниципально-правового регулирования градостроительной деятельности в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2011.
<29> См.: Горбуль Ю.А. Указ. соч. С. 64 - 67.

Как уже было рассмотрено выше, предметом муниципального права является комплекс отношений в системе местного самоуправления. Данные отношения являются как предметом государственно-правового регулирования, так и предметом муниципально-правового регулирования. Отношения, подпадающие под муниципально-правовое регулирование, всегда являются (или могут быть) предметом конституционно-правового регулирования (первичность норм конституционного права). Государство дает право субъектам местного самоуправления урегулировать своими собственными актами определенные отношения на местном уровне. Однако, как уже было отмечено нами, не могут быть урегулированы собственными муниципальными актами определение общих принципов организации местного самоуправления, гарантии и право на судебную защиту, т.е., другими словами, все то, что входит в исключительную компетенцию Российской Федерации и ее субъектов.

Соответственно следует, на наш взгляд, различать предмет муниципального права и предмет муниципально-правового регулирования. Эти понятия не тождественны, их следует рассматривать как целое и часть.

В юридической литературе были определенные попытки соотнести предмет муниципального права и предмет муниципально-правового регулирования. "В сущности, все, что происходит на местном уровне, - это и есть предмет муниципального права. Отношения, составляющие предмет муниципально-правового регулирования, имеют комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни" <30>, - пишут О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев. При данном подходе предмет муниципального права отождествляется с предметом муниципально-правового регулирования.

<30> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 7.

Пытается развести эти понятия В.И. Васильев. Он пишет: "Если муниципальное право - суть комплексная отрасль права, то авторам этой конструкции надо ответить хотя бы на два основных вопроса. Первый: есть ли какая-то часть норм в данном комплексном правовом образовании, предмет которой дает основание для формирования этого образования как муниципального, т.е. относящегося непосредственно к организационно-правовой стороне властного института местного самоуправления? Или ее нет вообще, и данная "отрасль" представляет собой собрание других, не относящихся в указанном смысле к местному самоуправлению, отраслей... Второй: если такая часть все-таки есть, то как она соотносится с остающейся частью комплексного предмета регулирования муниципального права? Другими словами, в какой степени используют "собственно муниципальное право" другие отрасли права?" <31>.

<31> Васильев В.И. Указ. соч. С. 10.

На первый вопрос ряд авторов дают в общем единый положительный ответ: да, существует некая часть "собственно муниципального права", которая регулирует организацию местного самоуправления. Так, А.А. Сергеев, во-первых, различает собственные муниципальные правовые нормы, специально посвященные регулированию вопросов организации и функционирования местного самоуправления. Во-вторых, он верно отмечает, что "признание наличия "собственно муниципального права" основано на существовании обособленной группы отношений, связанных с территориальной и институциональной организацией местного самоуправления, участием граждан в осуществлении местного самоуправления и т.д., и наличии норм права, регулирующих такие отношения" <32>.

<32> См.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2006. С. 22.

Несколько по-другому, но тем не менее выделяют собственные муниципальные нормы и отношения авторы учебника "Муниципальное право России" И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, которые в рамках муниципального права различают две ее части: общую и особенную. Общая часть объединяет совокупность предписаний, распространяющих свое действие на все муниципальные образования. Ее составляют нормы, закрепляющие территориальные основы местного самоуправления, определяющие отношения муниципальных образований с другими субъектами права, а также нормы-принципы, нормы-дефиниции, нормы-цели, компетенционные нормы, нормы-запреты, устанавливающие основные понятия, категории и показатели местного самоуправления. Сюда же включаются нормы о статусе органов и должностных лиц местного самоуправления, некоторые процедурные положения, отражающие порядок их функционирования. Данные нормы задают юридические режимы регулирования всем муниципальным образованиям либо отдельным, конкретным территориям местного самоуправления. Иначе говоря, в общую часть включаются нормы, установленные органами государственной власти России и ее субъектов. Особенная часть муниципального права содержит нормы, издаваемые органами и должностными лицами конкретных муниципальных образований <33>.

<33> Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник.

Можно видеть, что учеными так или иначе различается, "обособляется" собственное муниципальное право. Оно понимается как совокупность норм, регулирующих лишь определенную группу из общего объема общественных отношений. В другую часть входят нормы, установленные органами государственной власти России и ее субъектов. По мнению А.А. Сергеева, комплексность муниципального права выражается в объединении собственно муниципального права с другой частью муниципального права, куда входят базовые и межотраслевые институты <34>, состоящие из норм гражданского, финансового, земельного, административного права. Таким образом, нормы муниципального права в этих межотраслевых институтах выполняют в них свое собственное предназначение, они дополняют уже существующее государственное регулирование, реализуют нормы межотраслевых институтов.

<34> Сергеев А.А. Указ. соч. С. 27.

У собственно муниципального права имеется предмет регулирования. Как пишут А.Н. Кокотов и А.С. Саломаткин, "собственный предмет муниципального права - это так называемое муниципальное строительство или муниципальное устройство, которые задают своеобразие предмета муниципального права" <35>. Соответственно предмет этого "собственного муниципального права" будет совпадать с предметом муниципально-правового регулирования.

<35> Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. М., 2005. С. 12.

Мы можем дать следующее определение предмета муниципально-правового регулирования. Предметом муниципально-правового регулирования являются общественные отношения, возникающие при реализации муниципальной власти, урегулированные собственными муниципально-правовыми нормами. Какие отношения могут быть урегулированы собственными нормами? Частично ответ на этот вопрос дает ст. 2 Федерального закона N 131-ФЗ, где говорится о том, что муниципальные правовые акты принимаются непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления. Как видно из данного определения, муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, приниматься могут только на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

На практике нередко органы местного самоуправления издают свои акты, не имея на это оснований. Так, Советом сельского поселения Тунгатаровский сельсовет Учалинского муниципального района Республики Башкортостан принято решение от 10 февраля 2010 г. N 71 "О предоставлении права пользования недрами" для проведения геологических (оценочных) исследований по добыче облицовочного габбро на участке площадью около 4 га в районе д. Азнашево на условиях аренды ООО "Габбродиорит" на период с 11.02.2010 по 31.12.2010. Между тем установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения в соответствии с п. 9 ст. 4 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях и не относится к полномочиям органа местного самоуправления.

Ю.А. Горбуль включает в предмет муниципально-правового регулирования следующие группы общественных отношений, предлагая из этого исходить и законодателю: 1) отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления, формирования и развития его основ; 2) отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения непосредственно населением и (или) через органы местного самоуправления; 3) отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий <36>.

<36> Горбуль Ю.А. Указ. соч. С. 69.

Однако, на наш взгляд, автор не учитывает норму ст. 1 Федерального закона N 131-ФЗ: "...органы местного самоуправления и само население должны решать вопросы местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций". Органы местного самоуправления, решая вопросы местного значения там, где проживают малочисленные коренные народы или определенная национальность со своими обычаями и традициями, издают различные нормы, направленные на регулирование тех отношений, участниками которых, например, может быть конкретная община или группа граждан определенной национальности. Так, на основе традиций и обычаев формируются нормы, например, обращенные к общинному самоуправлению, казачьему самоуправлению. Степень реализации данных норм намного выше, так как они соответствуют фактической жизни, чем тех, которые издаются государством без учета местных традиций и особенностей.

Поэтому предметом муниципально-правового регулирования являются следующие группы общественных отношений:

а) отношения по поводу организации муниципальной власти;

б) отношения по поводу решения вопросов местного значения;

в) отношения по осуществлению переданных государственных полномочий;

г) отношения по решению местных задач, обусловленных местными традициями, обычаями и особенностями.

При этом отношения по поводу решения вопросов местного значения и отношения по осуществлению переданных государственных полномочий урегулированы в первую очередь Федеральным законом N 131-ФЗ и отраслевыми нормами. Однако эти нормы, где определяются полномочия органов местного самоуправления, не будут реализованы, пока органы местного самоуправления не начнут их исполнять и применять в собственных актах.

С учетом сказанного предмет муниципально-правового регулирования связан с несколькими объектами его воздействия.

  1. Предмет включает такой комплексный объект, как устройство и организация муниципальной власти. Это власть, "реализуемая на уровне муниципальных образований посредством властных отношений, направленных на реализацию прав и свобод жителей муниципальных образований, решение вопросов местного значения, осуществление отдельных государственных полномочий, и обеспечивающая общеобязательность своих решений путем применения в рамках закона мер государственного принуждения" <37>. Муниципальная власть находит свое воплощение в сочетании институтов непосредственной и представительной демократии. Основы муниципальной власти определены федеральным законодательством. Однако местное самоуправление своими актами, в частности уставами муниципальных образований, определяет устройство органов местного самоуправления, их компетенцию и ответственность. В ст. 44 Федерального закона содержится перечень вопросов, которые должны определяться уставом муниципального образования. При этом перечень регулируемых в уставах вопросов не является исчерпывающим. В них могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций внутри структуры местного самоуправления, порядка образования организаций общественного территориального самоуправления. Например, в соответствии с Уставом города Королева Московской области Совет депутатов избирается на пять лет, осуществляет свою деятельность на заседаниях, которые правомочны, если на них присутствует не менее 50 процентов от числа избранных депутатов <38>. А Уставом городского округа Красноармейск Московской области <39> определено, что в Совет депутатов городского округа избираются 15 депутатов на срок 4 года, и его заседание считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от установленного числа депутатов. Как видим из этих примеров, организация муниципальной власти может устанавливаться собственными актами.
<37> Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели: Монография. М.: Статут, 2007. С. 52.
<38> Калининградская правда. 2007. N 4. 23 октября (спецвыпуск).
<39> Городок. 2010. N 23. 11 июня.

Представительный орган местного самоуправления в соответствии со ст. 35 Федерального закона вправе издавать решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Именно регламент устанавливает порядок работы представительного органа, порядок принятия решений. Решениями по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования также закрепляются положения о депутатских комиссиях, группах, формах выбора их руководящих органов. Так, например, решением Совета депутатов Красногорского муниципального района Московской области от 26 марта 2009 г. N 327/19 утверждено Положение о рабочих группах Совета депутатов Красногорского муниципального района. В соответствии с ним рабочие группы Совета депутатов Красногорского муниципального района создаются для решения вопросов, по которым Совет депутатов принимает соответствующее решение, и формируются они в составе председателя рабочей группы и членов рабочей группы из числа депутатов. По согласованию в состав рабочей группы могут быть включены представители органов местного самоуправления и юридических лиц. А, к примеру, для организации и проведения работы с избирателями по избирательным округам решением Совета депутатов г. Дубны Московской области от 24 декабря 2003 г. N РС-1-7 были образованы территориальные депутатские группы <40>.

<40> Встреча. 2004. 21 января. N 3.
  1. Предмет включает такой объект, как вопросы местного значения. Муниципальная власть реализуется в особой сфере, которая определяется в ч. 1 ст. 130 Конституции РФ через "вопросы местного значения", ее содержание отчасти раскрывается в ч. 1 ст. 132: это вопросы муниципальной собственности, формирование местных налогов и сборов, охрана общественного порядка и "иные вопросы местного значения". Содержание этого понятия конкретизируется в главе 3 Федерального закона N 131-ФЗ. Решение вопросов местного значения обеспечивает жизнедеятельность и удовлетворения потребностей населения муниципального образования. Так, с целью полного удовлетворение потребностей населения города в товарах и услугах Совет депутатов города Климовска Московской области своим решением от 19 февраля 2003 г. N 10/1 утвердил Правила осуществления торговой деятельности, деятельности по оказанию услуг общественного питания, бытовых и иных видов платных услуг населению на территории города Климовска <41>. Данные Правила направлены на регулирование отношений в соответствующей сфере на территории муниципального образования.
<41> Местные вести. 2003. 12 - 18 марта. N 11.

Однако решение вопросов местного значения обеспечивает также помощь государству в осуществлении общегосударственных задач, так как все эти вопросы являются и задачами государства. Как верно отмечает С.А. Авакьян, "любой вопрос местного значения на самом деле есть продолжение вопроса государственного значения... решать его надо с учетом местных условий", так как "нет вопросов местного значения в образовании, есть местные условия реализации конституционного права на образование" <42>.

<42> Авакьян С.А. А есть ли в России местное самоуправление? // Российская Федерация сегодня. 2009. N 16. С. 2.
  1. Предмет включает такой объект, как отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. При осуществлении полученных государственных полномочий органы местного самоуправления издают нормы с целью регулирования общественных отношений. Так, например, в соответствии с п. 4 ст. 6 Закона города Санкт-Петербурга от 21 ноября 2007 г. N 536-109 "О наделении органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, назначению и выплате денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой или попечительством, и денежных средств на содержание детей, переданных на воспитание в приемные семьи, в Санкт-Петербурге" органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.

При этом муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься только на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

  1. Предмет включает такой объект, как отношения, возникающие по поводу местных традиций, обычаев и особенностей. Особенности организации местного самоуправления могут быть обусловлены историческими традициями, составом населения, культурными традициями и социально-экономическим развитием муниципального образования. Органы местного самоуправления могут быть организаторами различных праздников и мероприятий. Например, ежегодно постановлением главы соответствующего муниципального образования на территории Республики Башкортостан проводится праздник сабантуй. В целях дальнейшего совершенствования государственной национальной политики, укрепления межнационального согласия и гражданского мира главой Республики Башкортостан 18 января 2011 г. подписан Указ "Об объявлении в Республике Башкортостан 2011 года Годом укрепления межнационального согласия". Во многих муниципальных образованиях принимаются свои акты во исполнение данного Указа. Так, например, решением Совета муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан утвержден План по реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории муниципального района Стерлитамакский район в 2011 г. В частности, разработаны административные регламенты взаимодействия органов местного самоуправления муниципального района Стерлитамакский с национально-культурными автономиями и иными общественными объединениями, например с историко-культурным центром украинцев с. Золотоношка.

Как видим, предмет муниципально-правового регулирования определяется с учетом объектов его воздействия. Как верно отмечено С.А. Авакьяном, "предмет отрасли... корреспондирует объектам ее воздействия, но все-таки формулируется исходя из того, что общественные отношения переплетаются в их развитии, а также из задач самого регулирования. Поэтому объект и предмет могут не совпадать в их конструировании (но не по сути)" <43>. Объекты муниципально-правового регулирования являются как бы "пограничным" рубежом и средством воздействия с другими отраслями права.

<43> Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс: Учеб. пособие: В 2 т. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма-Инфра-М, 2010. С. 33.

Одновременно с вопросом о предмете правового регулирования возникает вопрос о сфере правового регулирования. В юридической литературе по этому поводу имеются различные мнения. Так, одни авторы такие понятия, как "предмет правового регулирования" и "сфера правового регулирования", отождествляют. Например, И.Н. Сенякин прямо определяет правовое регулирование как сферу, на которую распространяется право <44>. "Предмет правового регулирования - это все то, что подпадает под действие правовых норм, это сфера, на которую распространяется право и которая находится под его юрисдикцией" <45>, - пишет Н.И. Матузов. Другие, напротив, считают, что "сфера правового регулирования" шире понятия "предмет правового регулирования". Например, В.В. Лазарев в сферу правового регулирования включает такие разновидности общественных отношений, как: 1) отношения, которые могут быть урегулированы правом, должны быть урегулированы и урегулированы; 2) отношения, которые могут быть урегулированы правом, должны быть урегулированы им, но не урегулированы <46>. По-нашему, следует поддержать вторую позицию.

<44> См.: Общая теория государства и права: Акад. курс: В 2 т. / Под ред. М.Н. Марченко. Т. 2: Теория права. М., 2002. С. 243.
<45> См.: Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 1997. С. 353.
<46> Лазарев В.В. Определение сферы правового регулирования // Изв. вузов. Правоведение. 1980. N 5. С. 65.

Как писал Р.З. Лившиц, "три группы общественных отношений - имущественные, управленческие и обеспечение защиты общественного порядка - составляют сферу правового регулирования" <47>. Применительно к нашему исследованию мы можем также констатировать, что в сфере муниципально-правового регулирования различается группа имущественных отношений, которые составляют экономическую основу местного самоуправления. Это отношения по владению, распоряжению и управлению муниципальной собственностью, решению вопросов местного хозяйства. Именно эти отношения в первую очередь нуждаются в правовом регулировании. Вторая группа отношений связана непосредственно с механизмом управления в муниципальном образовании. Здесь определяющая роль отводится органам местного самоуправления, которые решают вопросы местного значения с учетом исторических, местных традиций и особенностей, осуществляют переданные государственные полномочия. В этой группе также имеются отношения по непосредственному решению вопросов местного значения самим населением. Третью группу образуют отношения, возникающие в связи с нарушением порядка, установленного в первых двух группах общественных отношений.

<47> Лившиц Р.З. Теория права: Учебник. М.: БЕК, 1994. С. 93.

В той или иной группе общественных отношений часть их регулируется правом, а другая часть не регулируется. Отношения, которые урегулированы собственными правовыми нормами, составляют предмет муниципально-правового регулирования, который определяется практическими потребностями правотворческого субъекта на местном уровне. Если неурегулированные отношения могут быть урегулированы собственными муниципальными нормами и должны быть урегулированы ими, то в этом случае мы и говорим о сфере муниципально-правового регулирования. Данные отношения складываются между субъектами местного самоуправления, возникают по воле их участников, затрагивают интересы населения, интересы всего муниципального образования либо интересы отдельных групп (коренных малочисленных народов, проживающих на территории муниципального образования, этнической группы, общин и др.).

Сфера муниципально-правового регулирования - это всегда область потенциальных правовых отношений, которая определяется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также уставом с учетом особенностей данного муниципального образования.

При рассмотрении сферы муниципально-правового регулирования может возникнуть вопрос: как она соотносится с предметом государственно-правового регулирования отношений в системе местного самоуправления?

На наш взгляд, одна группа отношений в системе местного самоуправления - не урегулированные собственными муниципальными нормами, тем не менее урегулированные государственными правовыми нормами (федерального уровня либо уровня субъекта РФ). Насколько эти отношения нуждаются в дополнительном муниципально-правовом регулировании? Не исключено, что в этом может и не быть какой-то необходимости.

Другая же группа отношений нуждается в правовом регулировании собственными нормами муниципального уровня. Это касается, как уже говорилось, в первую очередь отношений, связанных с историческими, местными традициями, особенностями жизни народов, проживающих на территории данного муниципального образования. Вот здесь мы и видим собственную муниципально-правовую сферу регулирования.

С предметом и сферой муниципально-правового регулирования тесно связан вопрос о пределах муниципально-правового регулирования. Однако теоретическое изучение пределов муниципально-правового регулирования затрудняет то обстоятельство, что в теории права еще не сложился единый подход к пониманию пределов общего правового регулирования. Разделяя точку зрения Ф.Н. Фаткуллина, понимающего под пределами правового регулирования обусловленные определенными факторами границы властного вмешательства в общественные отношения при помощи норм права, и основываясь на настоящей дефиниции, дадим определение пределов ее правового регулирования <48>. Итак, пределы муниципально-правового регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления - это обусловленные объективными и субъективными факторами границы властного вмешательства правотворческими субъектами местного самоуправления в общественные отношения, возникающие по организации муниципальной власти, решение вопросов местного значения с учетом исторических, местных и иных традиций и особенностей, осуществлению переданных государственных полномочий.

<48> См.: Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права: Курс лекций. Казань: Изд-во Казан. ун-та, 1987. С. 135.

Пределы муниципально-правового регулирования важно соблюдать в системе общественных отношений. Регулировать муниципальными нормами необходимо только те общественные отношения, которые объективно нуждаются в таком регулировании. Пределы связаны с необходимостью сохранять саморегулирование общества, не вмешиваться в те сферы жизни, которые обеспечиваются саморегулированием. Применительно к пределам управления, которые касаются и нашего вопроса, В.Е. Чиркин пишет: "...такие пределы исторически обозначены двумя главными концепциями: 1) естественных прирожденных прав личности; 2) гражданского общества, в дела которого власть не должна вмешиваться" <49>.

<49> Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: Учебник. М.: Юрист, 2005. С. 45.

На наш взгляд, верно пишет В.И. Гойман-Червонюк, что пределы правового регулирования отделяют область правового от неправового, очерчивают границы распространения права, предельность воздействия на сознание человека и его деяния <50>.

<50> Гойман-Червонюк В.И. Очерк теории государства и права. М.: МЮИ МВД, 1996. С. 141.

Таким образом, правильное определение пределов муниципально-правового регулирования необходимо для того, чтобы исключить использование юридических инструментов в сферах взаимодействия людей, требующих иных средств социальной регуляции.