Мудрый Юрист

Муниципальные территории - основа государства

Пономарева Ирина Павловна, доцент кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии, кандидат юридических наук.

Вопрос о территориальных основах все годы становления местного самоуправления в нашей стране остается одним из актуальных и спорных, вызывающим дискуссии в научной теории и практике муниципального строительства. Системное регулирование территориального развития выражается в совокупности правовых, политических, экономических воздействий на территории местного самоуправления в целях обеспечения их комплексного и сбалансированного развития и укрепления российской государственности.

Ключевые слова: муниципальные территории; государство; местное самоуправление; суверенитет; территориальное устройство.

Municipal territories is a basis of the state

I.P. Ponomarjova

The issue of territorial basis during all the years of formation of local self-government in this country remains one of topical and controversial arising discussions in scientific theory and practice of municipal construction. The systemic regulation of territorial development is manifested in assembly of legal, political, economic influence on the territory of local self-government for the purposes of provision of complex and balanced development and strengthening of the Russian statehood.

Key words: municipal territories; state; local self-government; sovereignty; territorial system.

Конституция Российской Федерации содержит необходимую правовую основу для укрепления местного самоуправления в нашей стране. Дальнейшее его развитие предусматривает совершенствование всех муниципально-правовых институтов, в том числе территориальных основ местного самоуправления. Вопрос о территориальных основах все годы становления местного самоуправления в нашей стране остается одним из актуальных и спорных, вызывающим дискуссии в научной теории и практике муниципального строительства. Современная доктрина местного самоуправления констатирует принципиальное значение территории в жизни социума и в настоящее время: "...местные сообщества складываются в рамках территориальных единиц. Несмотря на продолжающуюся специализацию общественной жизни, территория продолжает выполнять свою интеграционную, формирующую роль" <1>.

<1> Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). Екатеринбург, 1998. С. 56 - 57.

Организация территории Российской Федерации охватывает все стороны политического, административного, экономического и географического деления государства. Это сложный государственно-правовой механизм, который прежде всего связан с функционированием государственного управления и местного самоуправления как двумя уровнями публичной власти. Вопросы определения территории местного самоуправления поставлены в основу муниципальной модернизации современной России. Территориальная организация местного самоуправления в государстве всегда предопределяла проблемы функционирования местных сообществ. Так, первый советский закон о местном самоуправлении сделал синонимами местное и территориальное самоуправление.

Следует отметить, что полемика о территориальных основах местного самоуправления не нова. Так, в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" было закреплено, что местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных единиц. Закон различал "первичный территориальный уровень" - сельсоветы, поселки (районы), города (районы в городе) и "другие" уровни местного самоуправления, которые законодатель не определял. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" конкретизировал вопрос о территории осуществления местного самоуправления. В соответствии с этим Законом местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктах. Области, края, автономные области и автономные округа являлись территориальной основой государственной власти. Закон РСФСР 1991 г., определяя территориальные основы местного самоуправления, исходил из сложившегося административно-территориального деления. Концентрация органов местного самоуправления в административных центрах привела к бюрократизации управленческих функций.

Реформирование системы местного самоуправления в 90-х годах XX в. не обошло и территориальные основы. В Положении об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. N 1760, был взят за основу поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации нет однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. В соответствии со ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление "осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций". Таким образом, в Конституции РФ не закреплена прямо зависимость местной территориальной организации от административно-территориального устройства, но Конституция и не исключает возможности такого решения вопроса территориальных основ местного самоуправления.

Положения Конституции Российской Федерации получили развитие в нормах Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который определил территориальные основы местного самоуправления. Данный Закон закрепил категорию "муниципальное образование" в качестве универсальной формы организации местного самоуправления, хотя не исключил и осуществления местного самоуправления в границах административно-территориальных образований. В этой связи по-разному решался вопрос о соотношении административно-территориального и муниципально-территориального устройства в субъектах Российской Федерации. Имели место следующие варианты:

  1. совмещение административно-территориального устройства и муниципальных образований (Пермская, Челябинская области);
  2. относительное обособление административно-территориальных и муниципальных образований в пределах субъекта РФ (Ленинградская область);
  3. полное разделение административно-территориального устройства и муниципальных образований (Свердловская область) <2>.
<2> Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 1999. С. 116 - 119.

Но категория "муниципальное образование" применялась к самоуправляющимся территориям без учета их специфики: количественных показателей (численность населения, размеры территории, бюджетная обеспеченность) и других поселенческих характеристик. Федеральный закон N 154-ФЗ не содержал исчерпывающего перечня территориальных единиц, в пределах которых население реализует конституционное право на местное самоуправление. Статья 12 Закона установила, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных территориях. Данный нормативный правовой акт сформулировал перечень требований, которым должны соответствовать муниципальные образования: наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборного органа местного самоуправления. Хотя отсутствие муниципальной собственности на момент вступления в силу Федерального закона N 154-ФЗ не являлось основанием для отказа в образовании нового муниципального образования.

Сложные вопросы территориального устройства местного самоуправления неоднократно становились предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Это прежде всего Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики о системе органов государственной власти в Удмуртской Республике от 17 апреля 1996 г. <3>. В этом Постановлении Суд рассматривал спор об уровнях местного самоуправления, что фактически было связано с вопросами территориального устройства местной власти. Рассматривая вопрос о территории осуществления местного самоуправления, Суд пришел к выводу, что федеративное устройство находится в ведении Российской Федерации, а территориальное устройство - в ведении субъектов Федерации. Субъект РФ вправе сам определять территории, на которых будут созданы муниципальные образования. В указанном Постановлении Суд признал, что районы, непосредственно входящие в состав субъекта Федерации и содержащие муниципальные образования, не могут наделяться правами муниципальных образований, поскольку городские и сельские поселения, входящие в состав таких районов, утратят право быть самостоятельными муниципальными образованиями и станут в этом случае лишь подразделениями единого образования - района, что отдалит органы местного самоуправления от населения. Позднее в Постановлении от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93, 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми об органах исполнительной власти в Республике Коми от 31 октября 1994 г. Конституционный Суд РФ признал возможность осуществления местного самоуправления как на уровне района, так и на подрайонном уровне <4>. Суд пояснил, что нельзя нарушать право населения на местное самоуправление на отдельных территориях.

<3> Собрание законодательства РФ. 1997. N 5. Ст. 708.
<4> Собрание законодательства РФ. 1998. N 4. Ст. 532.

Нормативная неопределенность в решении территориальных вопросов не привела к отрицанию зависимости многих аспектов деятельности муниципальных образований от специфики организации их территории. Такая зависимость была подтверждена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. по делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" в связи с запросом Челябинского областного суда <5>. В Челябинской области существует двухуровневая система организации местного самоуправления: сельские районы являются муниципальными образованиями, но на их территории расположены и самостоятельные сельские, поселковые муниципалитеты. В соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством все они имеют и бюджетную самостоятельность. А по законодательству Челябинской области органы государственной власти этого субъекта Федерации были вправе наделять районные органы местного самоуправления полномочиями по закреплению доходов и распределению некоторых расходных статей в бюджетах поселковых муниципалитетов и, таким образом, по существу, решать многие бюджетные вопросы на уровне района, устраняя от этого процесса поселковые органы местного самоуправления. Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующим Конституции России положение Закона Челябинской области о бюджетном устройстве, которое касается распределения и закрепления расходов местных бюджетов, так как в Законе не были установлены нормативы и критерии расходной части поселковых бюджетов. В данном Постановлении Конституционный Суд РФ безоговорочно признал, что район, являясь муниципальным образованием, может включать в себя городские и сельские поселения, каждое из которых вправе быть муниципальным образованием.

<5> Российская газета. 2003. 18 ноября. С. 15.

В этой связи необходимо отметить, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет принципы территориальной организации местного самоуправления, в соответствии с которыми все села и поселки могут стать самостоятельными муниципальными образованиями. Следовательно, двухуровневая система организации местного самоуправления будет использоваться шире. И опыт Челябинской области поможет правильному формированию бюджетных и межбюджетных отношений двухуровневых муниципалитетов.

Законодатель творчески воспринял и нормативно развил правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам функционирования самоуправляющихся территорий. В соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ вся территория Российской Федерации должна быть разделена на муниципальные образования: "Местное самоуправление... осуществляется на всей территории Российской Федерации" (ч. 1 ст. 1 ФЗ от 06.10.2003). Земли, на которых нет населенных пунктов, именуются межселенными территориями и входят в состав муниципальных районов. Если новое муниципальное образование будет создано на межселенной территории, то она является муниципальной уже в силу того, что входит в состав территории Российской Федерации. Такой подход законодателя и составляет существенное отличие Федерального закона N 131-ФЗ от Федерального закона N 154-ФЗ, в соответствии с которым местное самоуправление осуществляется на территориях постоянного проживания населения.

Но с появлением новой редакции Закона появились и новые проблемы, которые могут быть восприняты как несогласованность ряда норм Федерального закона N 131-ФЗ и правовых позиций Конституционного Суда РФ. Федеральный законодатель изъял у субъектов Федерации полномочия по определению принципов территориальной организации местного самоуправления и непосредственно урегулировал основы территориального устройства местного самоуправления в субъектах Федерации. Субъектам Федерации оставлено лишь полномочие по установлению и изменению границ муниципальных образований в порядке, предусмотренном в данном Законе. На первый взгляд такой подход противоречит Постановлению Конституционного Суда РФ по "удмуртскому делу", в котором определено, что территориальное устройство находится в ведении субъектов Федерации. Но при более внимательном изучении вопроса следует признать, что Федеральный закон не нарушает требований Конституции России. Действительно, федеральный законодатель установил исчерпывающий перечень видов муниципальных образований и закрепил принципы территориальной организации местного самоуправления. Но субъекты Федерации могут выбирать оптимальную модель территориальной организации, самостоятельно определять территории муниципальных образований с учетом принципов организации местного самоуправления, исторических и иных местных традиций, чтобы обеспечить приближение местного самоуправления к населению и гарантировать право каждого гражданина на участие в осуществлении местного самоуправления. Так субъекты Федерации реализуют свои полномочия по установлению общих принципов организации местного самоуправления, чтобы обеспечить доступность власти населению и возможность решения каждым муниципальным образованием установленных для него законодателем вопросов местного значения.

Одной из главных особенностей Федерального закона N 131-ФЗ является системное и комплексное регулирование вопросов территориальной организации местного самоуправления. В 2003 г. законодатель предпринял попытку осмысления территориальной организации местного самоуправления в контексте системного подхода. Проблемы реформирования организации территории требуют, по справедливому утверждению А.С. Саломаткина, комплексного и междисциплинарного подхода, поскольку территориальная организация теснейшим образом связана с развитием экономики, рациональным размещением производительных сил, с условиями и задачами социально-экономического развития общества, с повышением социальной активности граждан <6>. К сожалению, приходится констатировать, что методологически неотрефлектированным до настоящего времени является структурирование государственной территории вообще и самоуправляющихся территорий в частности. Вопросы рациональной организации территории местного самоуправления теоретически мало разработаны. В этой связи необходимость совершенствования методологии, овладения современным методологическим инструментарием становится особенно актуальной. Успешному развитию государственного и муниципального строительства препятствует неразработанность таких вопросов, как соотношение количества жителей поселения и размеры занимаемой территории, формы расселения людей, понятие первичной ячейки территориальной организации общества. Исследователи указывают на принципиальную значимость этих моментов: "Поиск и обоснование первичной территориальной ячейки общества - такая же важная и острая проблема в общественных науках, как проблема клетки в биологии или проблема атома в физике" <7>. По мнению А.С. Саломаткина, "исследование сущности территориальной организации во многом предопределяется выяснением того, что является ее территориальным образованием, ячейкой, т.е. определением понятия территориальной единицы" <8>. Такой территориальной единицей, первичной ячейкой по смыслу Федерального закона N 131-ФЗ, является поселение. Поселение - это базовый элемент в системе расселения людей. Указанная система закреплена в ч. 1 ст. 10 Федерального закона N 131-ФЗ: "Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения".

<6> Саломаткин А.С. Территориальная организация Российского государства. Челябинск, 1996. С. 5, 10.
<7> Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М., 2000. С. 21.
<8> Саломаткин А.С. Указ. соч. С. 12.

Итак, поселение является первичной единицей в единой государственной территориальной системе, а муниципальные территории составляют фундамент всего государства, являясь базовым уровнем в сложноорганизованной системе территориальной организации государства. Современная наука все более активно изучает сложноорганизованные системы в контексте синергетического подхода. Синергетика развивается и как направление междисциплинарных исследований процессов самоорганизации в природных, социальных и других сложных системах. Оценивая значение синергетики для юриспруденции, известный теоретик государства и права А.Б. Венгеров отметил: "...методология, дающая ответы на вопросы о причинах и формах "самоорганизации", действительно является полезной для юридической науки" <9>. В теории сложных систем одна из основных проблем - это соотношение целого (например, государства) и его частей. Характерной чертой устройства и функционирования сложных систем является определенная степень автономности их компонентов. Некоторая степень автономности элементов сложноустроенной системы составляет ее системообразующее свойство. В этой связи имеет место проблема эффективного управления компонентами сложной территориальной структуры для обеспечения функциональной целостности всей системы.

<9> Венгеров А.Б. Синергетика, юридическая наука, право // Советское государство и право. 1986. N 10. С. 44.

Этому служит поиск оптимального соотношения свободы и детерминации во взаимоотношениях всей структуры и ее частей. Отечественный ученый Е.А. Седов в процессе изучения сложноустроенных систем пришел к выводу о том, что "только при условии ограничения разнообразия нижележащего уровня можно формировать разнообразные функции и структуры находящихся на более высоких уровнях социальных систем" <10>. Рост разнообразия системы обеспечивается за счет его уменьшения в подсистемах. Однако чрезмерное разнообразие в организации первичных базовых единиц приводит к нарушению упорядоченности на верхнем уровне. Такой подход, получивший признание как "закон иерархических компенсаций Седова" или "закон сохранения структурного разнообразия", помогает понять, что неограниченная свобода, как и жесткий контроль, является неоправданной.

<10> Седов Е.А. Информационно-энтропийные свойства социальных систем // Общественные науки и современность. 1993. N 5. С. 100.

Федеральный закон N 131-ФЗ определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти (ч. 2 ст. 1), а территориальная организация местного самоуправления должна способствовать эффективности муниципальной власти как одного из уровней публичной власти, наиболее близкой к населению. Эффективность муниципальной власти достигается в том числе и посредством пространственно-территориального разнообразия видов муниципальных образований. Но развитие государственной системы как функционального целого требует управления структурным разнообразием элементов данной системы, что достигается законодательно установленными критериями определения границ муниципальных образований, строго определенным перечнем вопросов местного значения, государственным контролем за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и других способов управления элементами единой системы.

Муниципальные территории являются первичным уровнем в системе территориальной организации всего государства и составляют его фундамент. Совершенно очевидна правомерность характеристики государственной территории как сложноорганизованной системы. В контексте синергетического подхода это понятие определяют как совокупность элементов, взаимодействие которых приводит к появлению интегративных качеств, не присущих ни одному из данных элементов. В этой связи возможен новый уровень понимания проблемы соотношения государственной территории и территории осуществления местного самоуправления, а также взаимосвязи и взаимозависимости понятий "суверенитет" и "самоуправляющиеся (муниципальные) территории". Конституция Российской Федерации в ч. 1 ст. 4 содержит положение о том, что "суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию". А в соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона N 131-ФЗ: "Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации".

Следует отметить, что и в российском законодательстве было нормативно закреплено понятие первичного субъекта местного самоуправления, выражавшее ценностно-смысловое содержание феномена самоуправления. Так, в Закон Свердловской области от 13 апреля 1995 г. "О местном самоуправлении в Свердловской области" в ст. 3 включалась норма: "Граждане Российской Федерации, постоянно проживающие в городском или сельском поселении или на иных территориях, объединенные общими интересами в решении вопросов местного значения, образуют местное сообщество". По мнению современных исследователей, категория "местное сообщество" обозначает неформальные связи между людьми, сродство, общность их индивидуальных интересов. При этом местное сообщество понимается как "объединение людей по месту жительства с многочисленными формальными, безличными и неформальными, личностно окрашенными связями между ними" <11>. Действующее законодательство для обозначения первичного субъекта самоуправления использует категорию "население", лишенную ценностно-эмоционального смыслового компонента и глубинной генетической взаимосвязи определенной территории с проживающим в ее пределах социальным коллективом.

<11> Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. С. 49.

Множество самоуправляющихся территорий образуют территорию единого суверенного государства. Взаимодействие всех самоуправляющихся единиц (муниципальных территорий) как пространственной формы институирования муниципальной власти приводит к появлению интегративного феномена - государственного суверенитета, не присущего ни одному из элементов сложноорганизованной территориальной системы в отдельности, но только всей системе в целом. Для уяснения содержания этого сложного феномена следует обратиться к российской Конституции 1993 г., которая провозглашает народ носителем суверенитета и единственным источником власти.

Территориальное развитие местного самоуправления следует воспринимать как процесс укрепления и стабилизации потенциала самоуправляющихся территорий, соединенного с ориентированными на социальные приоритеты системообразующими преобразованиями, например развитие межмуниципального сотрудничества. Системное регулирование территориального развития выражается в совокупности правовых, политических, экономических воздействий на территории местного самоуправления в целях обеспечения их комплексного и сбалансированного развития и укрепления российской государственности.