Мудрый Юрист

Наиболее важные аспекты развития избирательной системы в контексте теории народного представительства

Назарова Ирина Сергеевна, старший преподаватель кафедры конституционного и административного права Санкт-Петербургского военного института внутренних войск МВД России, подполковник юстиции, кандидат юридических наук.

Тип, пределы и характер избирательной системы страны предопределены существующим конституционным строем, основы которого конституционно оформлены. Идея (конституционный принцип) народного представительства в конечном счете выступает доминантой становления и эволюции избирательной и партийной систем. Анализ данной проблемы - предмет статьи.

Ключевые слова: избирательная система; теория народного представительства; партийная система; конституционный строй.

Development the election system in context an idea of people's representation

I.S. Nazarova

Model, shape, content of the election system depends on constitutional system of the country. Basic rules of constitutional system are included in the text of Constitution. Conception of people's representation in parliament is dominating idea in process of standing and development the election and party's system. Content of our scientific research is the analysis of these problems.

Key words: election system; theory of popular representation; party system; constitutional system.

В теории и практике конституционализма процесс формирования избирательных систем оценивается как имеющий объективные основания, не лишенный в то же время определенного влияния субъективного фактора. В российской конституционной практике едва ли не доминирующим фактором модернизации избирательной системы выступает законодательная политика. С учетом данного обстоятельства трансформация избирательной системы в значительной мере детерминирована практикой законодательствования в данной сфере.

В этой связи обратим внимание на положения избирательного законодательства, имеющие принципиальное значение для реформирования избирательной системы страны и существенно влияющие на представительный характер законодательных органов власти в Российской Федерации.

  1. Главное нововведение избирательного законодательства последних лет заключается в предпочтениях законодателя пропорциональной системе выборов. Согласно Федеральному закону от 18 мая 2005 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" ранее действовавшая "смешанная" избирательная система <1>, применявшаяся при проведении выборов депутатов Государственной Думы первого - четвертого созывов, упразднена. Новый Закон предусмотрел, что депутаты Государственной Думы избираются исключительно по партийным спискам, т.е. по пропорциональной системе <2>. Изменениями избирательного законодательства предусмотрено также использование мажоритарно-пропорциональных систем при проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации.
<1> Обоснованную критику относительно квалификации данной системы в качестве смешанной см.: Лучин В.О., Белоновский В.Н., Эриашвили Н.Д., Пряхина Т.М. / Под ред. В.О. Лучина. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008.
<2> Собрание законодательства РФ. 2005. N 21. Ст. 1919.

Очевидно, что такие предпочтения законодателя имеют под собой реальные основания. С точки зрения идеи народного представительства из всех возможных существующих избирательных систем, казалось бы, следует отдать предпочтение пропорциональной системе: при соответствующих условиях использование пропорциональной системы оказывается предпочтительнее для обеспечения в законодательных решениях парламента полноты интересов всех социальных групп населения <3>.

<3> По справедливому замечанию Г.П. Федотова, выдающегося философа и публициста русского послеоктябрьского зарубежья, страх, вызываемый многими, что при пропорциональном представительстве политическая жизнь страны раздробится на мелкие части среди мелких партий, и "тирания большинства" заменится "анархией меньшинства", едва ли основателен; здесь все зависит от того, сосредоточивается ли политическая жизнь около крупных и основных интересов, господствующих над прочими и способных стереть второстепенные партийные различия (Федотов Г.П. Судьба и грехи России. Избранные статьи по философии русской истории и культуры. Т. 1. СПб., 1991. С. 27).

В то же время введение определенного типа избирательной системы должно быть подготовлено всем ходом политико-правового развития страны. Опыт зарубежных стран убедительно доказывает, что, для того чтобы пропорциональная система оказалась действенной, нужны как минимум ряд условий, в их ряду прежде всего - сложившаяся многопартийность и отсутствие поляризации политических сил. Выбор избирателей зависит "от партийной структуры, от характера власти и правящих элит, от всей социально-экономической и социально-политической обстановки в стране" <4>. При этом "если эти факторы остаются неизменными, то никакая избирательная система не сможет помочь" <5>. С этими суждениями нельзя не согласиться. Однако же следует иметь в виду и то немаловажное обстоятельство, что формирование партийной структуры отнюдь не косвенно связано с типом (моделью) избирательной системы. Подчас последняя оказывает решающее влияние на характер формирующихся партийных структур, в целом на формирование партийной системы страны. С этой точки зрения утверждение о том, что сама по себе избирательная система не обеспечивает представительство "идеологических платформ и интересов политических партий в Парламенте" <6>, вряд ли обоснованно и не согласуется с классическими положениями теории политических партий <7>.

<4> См. об этом: Дмитриева Т.Б. Российское парламентское право. М., 2005. С. 77.
<5> Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 2004. С. 213.
<6> Заславский С.Е. Политические партии в России: Проблемы институциализации. М., 2003. С. 212.
<7> См.: Дюверже М. Политические партии / Пер. с франц. Академический проект. М., 2002. С. 278 - 288.

Указывая на преимущества пропорциональной системы при ее введении, разработчики данного проекта <8> в обоснование приводили следующий аргумент: на федеральных выборах 2003 г. по партийным спискам от "Единой России" прошло в Государственную Думу 230 депутатов, а кроме того, из числа избранных депутатов по мажоритарной системе от одномандатных округов к ним добавилось еще 70 человек. Значит, делает вывод автор, на выборах в 2007 г. партия потеряет эти 70 голосов. "И на это она пошла сознательно". Проще говоря, введение пропорциональной системы не приведет к усилению монополии "партии власти" <9>. Однако истинность данного вывода не подтверждена временем. На всех последующих выборах различных уровней доминирующее присутствие представителей "Единой России" в законодательных органах власти оказывалось все более явным.

<8> См.: Дмитриева Т.Б. Указ. соч. С. 81.
<9> См.: Вешняков А. Политик без конкурента - не политик // Российская газета. 2005. 26 июля. С. 9.

Внесенными Федеральным законом от 3 декабря 2008 г. N 249-ФЗ изменениями в ст. 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в субъектах РФ введена мажоритарно-пропорциональная система выборов в законодательные (представительные) органы власти <10>. По этой модели не менее половины депутатских мандатов распределяются между списками кандидатов от политических партий <11>.

<10> Согласно нововведению (ч. 4 ст. 4 Закона от 3 декабря 2008 г.) не менее 50% депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты.
<11> Собрание законодательства РФ. 2008. N 49. Ст. 5747.

Наверное, небезосновательно утверждение о том, что данное положение Закона способствует формированию реальной базы для развития процессов политического структурирования населения, агрегирования интересов избирателей, участия партий в выборах и представления интересов избирателей в органах государственной власти и местного самоуправления <12>. Логичным был бы в этой связи вывод о том, что введенная избирательная система содействует дальнейшей партизации в регионах и созданию действенной системы представительства интересов.

<12> Дубровина Е.П., Зотова З.М. Партии и выборы: опыт избирательных кампаний 2003 - 2004 годов. М.: РЦОИТ, 2005. С. 12.

Однако, по данным Центризбиркома РФ, на региональных выборах в 2005 - 2007 гг. абсолютное большинство мест в легислатурах субъектов Федерации получили представители партии "Единая Россия". Это положение не изменилось и на прошедших в ряде регионов Российской Федерации выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти. Обратим внимание в этой связи на распределение мандатов среди политических партий, принявших участие 11 марта и 1 октября 2009 г. в выборах в законодательные (представительные) органы 10 субъектов РФ. В среднем, как отмечали аналитики, "Единая Россия" в 9 субъектах Российской Федерации набрала 66% голосов, в то время как в целом по стране на выборах в Государственную Думу в 2007 г. - 64,3%. На региональных выборах в марте 2006 г. средний результат "Единой России" составлял 40%, в октябре 2006 г. - 45%, в марте 2007 г. - 46%, в декабре 2007 г. - 65,5%, в марте 2008 г. - 67,2%, в октябре 2008 г. - 66,5%.

Обратим внимание также на то обстоятельство, что подобная картина характерна и для муниципального уровня, где выборы представительных органов власти, точно так же как и на региональном уровне, проводятся по мажоритарно-пропорциональной системе. В структуре распределенных мандатов в представительные органы муниципальных образований административных центров 10 субъектов РФ "Единой России" принадлежит от 48% (Городское собрание города Южно-Сахалинска) и далее по возрастающей до 100% (Совет муниципального образования города Грозный) мандатов <13>.

<13> URL: www.cikrf.ru.

Таким образом, подтверждается наличие прямой связи между учрежденным федеральной властью типом (моделью) избирательной системы и составом (представительством) региональных легислатур. При этом не имеет значения то обстоятельство, что усиление однородности ("политической одноцветности") законодательных (представительных) органов власти не сопряжено с усилением социально-политической однородности (совпадением интересов) среди разных групп населения региона. В этой связи вопрос о том, способна ли региональная законодательная власть представлять общие интересы или же она будет обращена на себя, представляя интересы определенных групп, - не является предметом теории. Можно лишь предположить, что данная модель устройства законодательного органа власти усиливает риск принятия законодательных решений не путем поиска согласия, учета мнений меньшинства в парламенте, но главным образом путем подчинения одних интересов в угоду другим, представляемых как "общие интересы". В этом случае увеличивается риск принятия некачественных законов с точки зрения их соответствия общественным ожиданиям. Понятно поэтому, что одна из центральных задач конституционного развития страны, определенная в Посланиях Президента Федеральному Собранию в 2008 и в 2009 гг. <14>, - принятие мер по "дальнейшему повышению уровня и качества народного представительства во власти" <15>.

<14> Российская газета. 2008. 6 ноября. С. 4.
<15> Российская газета. 2008. 6 ноября. С. 4; Российская газета. 2009. 13 ноября. С. 4.
  1. Еще одна законодательная новелла, значительно влияющая на представительный характер законодательных органов власти, связана с существенным повышением планки заградительного барьера (так называемой процентной оговорки) - с 5 до 7% <16>. Тем самым как бы заведомо запрограммировано попадание в парламент исключительно крупных партий. Применительно к российским конституционным реалиям такой подход иначе как революционным нельзя назвать <17>. Используемые в Федеральном законе от 18 мая 2005 г. оговорки относительно того, что партии, набравшие менее 7%, могут участвовать в распределении мандатов - в случаях, если по итогам выборов все партии собрали менее 60% голосов избирателей (ч. 8 и 9 ст. 82), не меняют сути в силу невозможности фактической реализации данного положения. Подобная законодательная конструкция приводит к тому, что мнение значительного числа избирателей оказывается не учтенным. Как отмечалось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г., за партии, "прошедшие в Госдуму в 2007 г., проголосовало более 90% избирателей. Но при этом почти 5 миллионов человек, 5 миллионов наших граждан отдали голоса партиям, которые в Государственную Думу не попали. Эти люди не получили представительства на федеральном уровне, хотя и проявили гражданскую активность и просто пришли на выборы. Это несправедливо. И должно быть исправлено" <18>.
<16> Это положение зафиксировано частью 7 ст. 82 Федерального закона от 18 мая 2005 г. // Собрание законодательства РФ. 2005. N 21. Ст. 1919.
<17> Для сравнения: в ФРГ, Венгрии заградительный барьер составляет 5%, в Болгарии, Украине - 4%, Испании, Аргентине - 3%, Дании - 2%, Израиле - 1,5% (и только в Словении - 7%, Турции - 10%).
<18> См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета. 2008. 6 ноября. С. 4. При этом в Послании отмечалось о нецелесообразности "пока... снижать барьер прохождения в Государственную Думу, установленный законом для депутатов".

Очевидно, что одна из радикальных мер в решении отмеченной проблемы заключается в снижении заградительного барьера хотя бы до прежнего уровня, т.е. с 7 до 5%. Предложение, которое следует из Послания, исходит из целесообразности "давать партиям, получившим от 5 до 7% голосов, 1 - 2 депутатских мандата. Отмечено, что "такая схема позволит, с одной стороны, сохранить систему поощрений и укрепления крупных партий", а с другой - дать парламентскую трибуну малым партиям, представляющим интересы достаточно значительного числа людей" <19>.

<19> Российская газета. 2008. 6 ноября. С. 4.

Содержащееся в Послании предложение реализовано в Федеральном законе от 12 мая 2009 г. N 94-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации" <20>. Суть законодательной новеллы в том, что "федеральному списку кандидатов, получившему менее 6%, но не менее 5% голосов избирателей, передается один депутатский мандат, а федеральному списку кандидатов, получившему менее 7, но не менее 6%, - два депутатских мандата". Очевидно, что в качестве оперативных мер развития представительности данная мера может оказаться полезной.

<20> Собрание законодательства РФ. 2009. N 20. Ст. 2391.

В то же время нельзя не обратить внимание на то обстоятельство, что основные оппоненты партиям, представленным в парламенте, как показывают результаты парламентских выборов 2003 и 2007 гг., не получали на выборах в Государственную Думу долю голосов между 5 и 7% <21> и, более того, "не дотягивали" даже до 5-процентного барьера. Отсюда действенность рассматриваемой законодательной новеллы представляется весьма проблематичной, и очевидно, что реальное усиление представительства в Государственной Думе Федерального Собрания связывать с ней означало бы грешить против истины.

<21> URL: www.votas.ru/virtcons20.html.

Результаты выборов 4 декабря 2011 г. помогут сделать соответствующие выводы относительно данных законодательных новшеств. И вместе с тем реализация анализируемой меры при определенных условиях действительно может способствовать усилению представительного характера законодательного органа власти. Ведь даже незначительное представительство депутатов в составе парламента предоставляет такой партии очевидные преимущества: партия, квалифицируемая Федеральным законом от 12 мая 2009 г. N 94-ФЗ как "партия, федеральному списку кандидатов которой передан депутатский мандат в соответствии со статьей 82.1 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <22>, наделяется большинством прав, имеющихся у партий, "допущенных к распределению мандатов"; указанная партия и ее кандидаты освобождаются от сбора подписей на выборах всех уровней; на нее также распространяются льготы при формировании избирательных комиссий и др.

<22> Данным Законом партии, получившие от 5 до 7%, не отнесены к партиям, "допущенным к распределению мандатов".

Очевидно, что в связи с тенденцией перехода к выборам в представительные органы всех уровней исключительно по партийным спискам задача представительства партий в парламенте становится чрезвычайно актуальной, так же как и в целом совершенствование народного представительства.