Мудрый Юрист

Официальные символы муниципальных образований

Кузьмин Михаил Александрович, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин юридического факультета Чувашского филиала Московского гуманитарно-экономического института, кандидат юридических наук, г. Чебоксары.

Официальные символы муниципальных образований - один из малоизученных институтов российского муниципального права. В статье на основе анализа законодательства исследуются вопросы правового регулирования официальных муниципальных символов, порядка регистрации и использования указанных символов, а также их правовой защиты.

Ключевые слова: официальные символы; муниципальные образования; муниципальное право.

Official symbols of municipal formations

M.A. Kuz'min

Official symbols of municipal formations are one of the poorly studied institutes of the Russian municipal law. The article researches the issues of legal regulation of official municipal symbols, the order of registration and use of the symbols indicated, as well as their legal protection on the basis of the analysis of the legislation.

Key words: official symbols; municipal formations; municipal law.

Важным элементом институционально-правовой характеристики муниципальных образований являются их официальные символы.

Символ (от греческого symbolon - знак) представляет собой элемент согласованного набора материальных предметов, используемых для представления знаков. Символика - это выражение идей, понятий или чувств с помощью условных знаков или предметов. Под символикой понимается также и совокупность символов <1>.

<1> См.: Словарь иностранных слов и выражений / Авт.-сост. Е.С. Зенович. М., 2000. С. 566.

Использование органами местной власти различной символики на практике было широко распространенным явлением. Этим можно объяснить введение специального сбора за использование местной символики. Так, Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" предусматривал сбор за право использования местной символики, хотя возможность ее наличия у муниципального образования в законодательстве в то время прямо не регламентировалась. Сбор вносили производители продукции, на которой использована местная символика (гербы; виды городов, местностей, исторических памятников и прочее), в размере, не превышающем 0,5 процента стоимости реализуемой продукции (ст. 21) <2>.

<2> Российская газета. 1992. 10 марта.

Впервые законодательно право муниципальных образований на собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции, было закреплено Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 11) <3>.

<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 35. Ст. 3506.

Более развернутую регламентацию этот вопрос получил в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <4>. Согласно ст. 9 Закона муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Из этой нормы следует, что муниципальные образования наделены правом (а не обязанностью) устанавливать свои символы. При этом речь идет об официальной символике.

<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

Данный Федеральный закон впервые ввел институт государственной регистрации официальных символов муниципальных образований. Полагаем, что в целях централизованного учета, закрепления их официального статуса, во избежание идентичных муниципальных символов. Официальные символы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодательством.

В целях систематизации и упорядочения использования официальных символов и отличительных знаков создан Государственный геральдический регистр Российской Федерации, который ведет Геральдический совет при Президенте Российской Федерации. Согласно Положению о Государственном геральдическом регистре Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 21 марта 1996 г. N 403 "О Государственном геральдическом регистре Российской Федерации" <5>, в данный Регистр вносятся следующие официальные символы и отличительные знаки:

<5> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 13. Ст. 1307.

Для регистрации официальных символов и отличительных знаков необходимо представить в Геральдический совет при Президенте Российской Федерации их графическое изображение (рисунок), геральдическое описание и решение, утверждающее символ или отличительный знак в качестве официального. В случае необходимости Геральдический совет при Президенте Российской Федерации имеет право затребовать историческую справку, официальное толкование изображения и другие материалы у соответствующих федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Внесение официального символа и отличительного знака в Регистр осуществляется указанным советом на основании проведенной геральдической экспертизы представленных материалов.

Официальные символы и отличительные знаки вносятся в Регистр вместе с их графическими изображениями (рисунками) и геральдическими описаниями. О регистрации официальных символов (отличительных знаков) выдается свидетельство установленного образца.

Порядок выдачи свидетельств о регистрации официальных символов и отличительных знаков в Государственном геральдическом регистре Российской Федерации и образец бланка указанного свидетельства утверждены распоряжением Президента Российской Федерации от 13 октября 2003 г. N 471-рп <6>. Обладателю такого свидетельства принадлежит право на официальный символ и отличительный знак.

<6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 43. Ст. 4232.

Как известно, в соответствии с ранее действовавшим Законом Российской Федерации от 9 июля 1993 г. "Об авторском праве и смежных правах" (признан утратившим силу с 1 января 2008 г.) государственные символы и знаки (флаги, гербы, ордена, денежные знаки и иные государственные символы и знаки) не являлись объектами авторского права (ст. 8) <7>. Следует отметить, что при этом законодатель не упоминал муниципальные символы.

<7> Российская газета. 1993. 3 августа.

Однако из анализа приведенной статьи в совокупности с положениями ст. 6 этого же Закона следовало, что не охранялись авторским правом не только символы и знаки, относящиеся к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, но и те символы и знаки, которые относятся к органам местного самоуправления. В частности, не охраняются авторским правом все обозначения, регистрируемые в качестве официальных символов и отличительных знаков <8>. Это подтверждается и Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 июня 2006 г. N 15 "О вопросах, возникших у судов при рассмотрении гражданских дел, связанных с применением законодательства об авторском праве и смежных правах" (п. 22), в котором четко подчеркнуто: "Официальные символы органов местного самоуправления и иных муниципальных образований подлежат государственной регистрации. Право на официальный символ, внесенный в государственный регистр, принадлежит обладателю свидетельства о его регистрации. В связи с этим официальные символы не являются объектами авторского права и на них распространяется действие абзаца третьего статьи 8 Закона Российской Федерации "Об авторском праве и смежных правах" <9>.

<8> См.: кассационное Определение Судебной коллегии по гражданским делам Архангельского областного суда (дело N 33-475 от 9 марта 2006 г.) // Официальный сайт Архангельского областного суда. URL: www.arhcourt.ru/?Documents/Civ/Cas.
<9> Российская газета. 2006. 28 июня.

Правильность этого подхода получила подтверждение в части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации, введенной в действие с 1 января 2008 г. В п. 6 ст. 1259 этого Кодекса прямо записано, что не являются объектами авторских прав государственные символы и знаки (флаги, гербы, ордена, денежные знаки и тому подобное), а также символы и знаки муниципальных образований <10>. При этом в нем четко регламентировано право авторства на проект официального символа или знака муниципального образования (ст. 1264).

<10> Российская газета. 2006. 22 декабря.

Право авторства на проект официального символа или знака принадлежит лицу, создавшему соответствующий проект (разработчику). Разработчик проекта символа или знака вправе обнародовать такой проект, если это не запрещено органом местного самоуправления муниципального образования, по заказу которого разработан проект. При опубликовании проекта разработчик вправе указать свое имя. Предусматривается, что проект официального символа или знака может быть использован органом местного самоуправления для разработки символа или знака без согласия разработчика, если проект обнародован разработчиком для использования этим органом либо направлен разработчиком в соответствующий орган.

При разработке официального символа или знака на основе соответствующего проекта в него могут вноситься дополнения и изменения по усмотрению органа местного самоуправления. После официального принятия к рассмотрению проекта органом местного самоуправления проект может использоваться без указания имени разработчика.

Важно заметить, что официальные символы муниципальных образований и порядок их официального использования устанавливаются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Таким образом, закон предусматривает два способа установления муниципальных официальных символов: 1) уставом муниципального образования; 2) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

На наш взгляд, следовало бы предусмотреть установление муниципальных символов исключительно уставом муниципального образования, а их описания и порядок использования - нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Закрепление официальных символов на уровне устава муниципального образования подчеркнуло бы их статус, значимость и ценность для конкретного муниципального образования. Так, например, в Уставе города Новочебоксарск Чувашской Республики, принятом решением Новочебоксарского городского Собрания депутатов от 28 ноября 2005 г. N С5-1, установлено, что город имеет герб и флаг, а также может иметь и другую символику. Описание и порядок официального использования символики г. Новочебоксарска устанавливаются решением Новочебоксарского городского Собрания депутатов (ст. 5) <11>. Такая же практика и в других муниципальных образованиях Чувашской Республики.

<11> Грани. 2005. 31 декабря.

Согласно Уставу муниципального образования "Город Таганрог" <12> город имеет официальные символы: герб, флаг и гимн (ст. 5). Их описание и порядок использования установлены решением городской Думы г. Таганрог от 25 октября 2007 г. N 537 "Об официальных символах муниципального образования "Город Таганрог" <13>.

<12> Таганрогская правда. 2005. 20 декабря.
<13> Официальный Таганрог. 2007. 10 ноября.

Следует заметить, что Федеральный закон не содержит закрытый перечень муниципальной официальной символики. Следовательно, ее элементный состав может быть расширен по усмотрению конкретного муниципального образования. Поэтому на практике в муниципальных образованиях используются и эмблемы (логотипы). На официальных мероприятиях, проводимых муниципальным образованием (фестиваль, выставка и т.д.), могут быть использованы специальные знаки, созданные на геральдической основе муниципального герба или флага. Они могут применяться в деятельности органов местного самоуправления, организаций, находящихся в муниципальной собственности.

Анализ уставов муниципальных образований в Чувашской Республике показал, что состав официальной символики на местах различен. В одних муниципальных образованиях предусмотрен лишь один символ - герб (Батыревский, Чебоксарский, Яльчикский район), в других - герб и флаг (г. Новочебоксарск, Мариинско-Посадский муниципальный район, Мариинско-Посадское городское поселение). При этом надо иметь в виду то, что флаг с гербом составляют комплекс геральдического обеспечения муниципального образования <14>. В одном городском округе наряду с гербом и флагом имеется и такая символика, как величальная песня (г. Чебоксары). В уставах большинства сельских поселений какие-либо символы вообще не упоминаются.

<14> См.: Методические рекомендации по разработке и использованию официальных символов муниципальных образований. Утверждены Геральдическим советом при Президенте Российской Федерации 28 июня 2006 г. // URL: http://sovet.geraldika.ru/article/16289.

Поэтому в целях их упорядочения предлагаем установить на федеральном уровне обязательный элементный состав официальных символов у муниципальных образований (герб и флаг).

Исследуя правовой статус муниципальной символики, следует рассмотреть и вопрос ее правовой защиты. Федеральное законодательство непосредственно не регулирует данный вопрос, в связи с чем субъекты Российской Федерации в пределах своих полномочий самостоятельно в законодательном порядке предусматривают меры по правовой защите официальных символов муниципальных образований.

Так, в ряде регионов (Республика Башкортостан <15>, Чувашская Республика, Ульяновская область <16>, Ростовская область <17>, Алтайский край и другие) установлена административная ответственность за проявление публичного неуважения и оскорбления, а также надругательство над официальными символами муниципальных образований либо их использование с нарушением установленного порядка. К примеру, Законом Чувашской Республики от 23 июля 2003 г. N 22 "Об административных правонарушениях в Чувашской Республике" <18> (ст. 5) установлена административная ответственность за незаконные действия по отношению к символике муниципальных образований. Использование герба, эмблемы либо иной символики муниципального образования в нарушение установленных правил влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от ста до пятисот рублей; на должностных лиц - от пятисот до одной тысячи рублей; на юридических лиц - от одной тысячи до трех тысяч рублей. В Ростовской области использование официальных символов муниципального образования в нарушение порядка официального использования, установленного уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 500 до 2000 рублей; на должностных лиц - от 1000 до 5000 рублей; на юридических лиц - от 5000 до 10 000 рублей (ст. 9.3 областного закона). В Алтайском крае установлена административная ответственность за надругательство над символикой муниципальных образований (гербов, эмблем и т.п.), за их использование в нарушение установленных правил, за нарушение порядка изготовления и использования бланков и печатей с изображением гербов муниципальных образований <19>.

<15> Закон Республики Башкортостан от 4 июня 2004 г. N 84-з "Об административных правонарушениях" // Республика Башкортостан. 2004. 11 июня.
<16> См.: Кодекс Ульяновской области об административных правонарушениях от 5 июня 2007 г. N 72-ЗО // Ульяновская правда. 2007. 9 июня.
<17> Областной закон Ростовской области от 25 октября 2002 г. N 273-ЗС "Об административных правонарушениях" // Наше время. 2002. 31 октября.
<18> Республика. 2003. 30 июля.
<19> См.: Закон Алтайского края от 10 июля 2002 г. N 46-ЗС "Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края" // Алтайская правда. 2002. 26 июля.

В заключение следует отметить, что вопросы статуса официальных символов муниципальных образований, их установления, порядка использования и правовой защиты нуждаются в дальнейшем совершенствовании их правового регулирования.