Мудрый Юрист

Проблемы обеспечения народного представительства в современном российском парламентаризме

Курячая Марина Михайловна, доцент кафедры государственной политики и государственного управления Кубанского государственного университета, кандидат юридических наук, г. Краснодар.

В статье рассматриваются проблемы обеспечения народного представительства в процессе выборов и деятельности представительных органов государственной власти и местного самоуправления.

Ключевые слова: народовластие; выборы; народное представительство; парламентаризм.

Problems of ensuring of popular representation in contemporary russian parliament

M.M. Kuryachaya

In the article the problems of maintenance of national representation in the course of elections and activity of representative bodies of the government and local government are considered.

Key words: democracy; elections; national representation; parliamentarism.

Проблема народного представительства является одной из наиболее актуальных в современном российском конституционном праве. Обусловлено это рядом фактором. В качестве важнейшего принципа конституционного строя Конституция Российской Федерации провозглашает народовластие. Причем статья 3 четко говорит о том, что народ и сам непосредственно осуществляет принадлежащую ему власть и поручает это органам государственной власти и местного самоуправления. Гармония власти предполагает сочетание прямого и опосредованного народовластия. Однако надо быть реалистом: в ситуации, когда огромные массы людей не в состоянии изо дня в день выполнять функции публичной власти, роль представительства резко возрастает. И хотя ст. 3 Конституции называет референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа, регулярно прибегать к прямому народовластию затруднительно, а выборы становятся все же лишь предпосылкой создания постоянно функционирующих представительных органов, причем от них производны все иные соответственно государственные и муниципальные органы.

По своей правовой природе как избирательные права граждан, так и право на референдум являются производными от права граждан на непосредственное участие в управлении государством (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ) и осуществлении местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ). Это позволяет сделать вывод о том, что правовое регулирование избирательных прав и права на референдум граждан РФ должно осуществляться на основе общих принципов, а избирательно-правовые и референдумно-правовые процедуры должны быть унифицированы <1>. В этой связи правовая политика в Российской Федерации, федеральное и региональное правотворчество должны быть направлены на изменение концепции правового регулирования избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ в направлении принятия акта типа Основ законодательства РФ о выборах и референдумах на основе унификации избирательно-правовых и референдумно-правовых процедур с перемещением центра тяжести регулирования выборов органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, референдумов субъектов РФ и местных референдумов в сферу регионального законодательства <2>.

<1> См.: Курячая М.М. Право на референдум в системе публично-политических прав граждан Российской Федерации. М., 2006. С. 99 - 100.
<2> Курячая М.М. Проблемы централизации и децентрализации в сфере регулирования избирательных прав и права граждан Российской Федерации на референдум // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы междунар. науч. конф. М., 2006. С. 176.

Отступление от этого принципа влечет появление юридически дефектных норм и даже целых правовых институтов.

Одна форма прямой демократии (референдум) не должна отрицать либо нивелировать другую форму (выборы), а представительная демократия не должна противопоставляться непосредственной. Как указал Конституционный Суд РФ: "Провозглашая референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа <...>, Конституция РФ исходит из того, что названные высшие формы непосредственной демократии, имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга. Последовательность их перечисления в ст. 3 Конституции РФ (референдум - свободные выборы) не дает основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов ст. 32 Конституции РФ, которая, определяя право граждан на участие в непосредственном осуществлении народовластия, называет сначала право избирать и быть избранным в органы публичной власти, а затем - право участвовать в референдуме. <...> Поскольку федеральное законодательство призвано обеспечивать равные возможности участия граждан Российской Федерации в выборах федеральных органов государственной власти и в референдуме Российской Федерации, периоды, в течение которых граждане могут осуществить свободное волеизъявление в одной и другой формах, должны быть соразмерны" <3>.

<3> По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона от 27 сентября 2002 г. "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации": Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. N 10-П // Собрание законодательства РФ. 2003. N 25. Ст. 2564.

Такое понимание Конституции означает, что должны существовать более или менее одинаковые основополагающие подходы к регулированию обоих каналов представительства.

К сожалению, появляющиеся в последние годы нормативные предписания свидетельствуют: при подчеркивании общей значимости прямого и представительного народовластия механизмы их осуществления контрастируются.

Так, законодательство устанавливает высокие планки для референдумного пути осуществления власти народа. Согласно ч. 3 ст. 135 Конституции РФ при проведении всенародного голосования по проекту Конституции, назначенному по инициативе Конституционного собрания, она считается принятой, если за это проголосовало не менее половины принявших участие в голосовании при условии, что в нем приняли участие более половины избирателей. В аналогичном порядке определяются и результаты федерального референдума по другим вопросам. Согласно п. 5 ст. 80 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" <4> Центральная избирательная комиссия РФ признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняли участие более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума. В силу п. 7 той же статьи Центральная избирательная комиссия РФ признает решение принятым на референдуме, если за вопрос референдума проголосовало более половины участников референдума, принявших участие в голосовании. В соответствии с п. 8 ст. 70 Федерального закона от 2002 г. (с изменениями и дополнениями) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <5> (далее - Федеральный закон "Об основных гарантиях...") референдум признается соответствующей комиссией референдума не состоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума. Соответствующая комиссия референдума признает решение не принятым на референдуме в случае, если за это решение проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании.

<4> Собрание законодательства РФ. 2004. N 27. Ст. 2710.
<5> Собрание законодательства РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

Таким образом, для решений, принимаемых непосредственно народом, законодательство установило высокие показатели того, что принято называть репрезентативностью, - достаточно ощутимые порог явки и процент большинства, при котором решение считается принятым. А вот для избрания государственных и муниципальных органов народного представительства можно наблюдать в последние годы совсем иную картину. Под знаком как будто бы преодоления последствий авторитарного периода, когда в выборах принимали участие 99% избирателей, из них опять же 99% голосовали за единственного кандидата в депутаты, постепенно снижался порог явки избирателей, при котором выборы можно было считать состоявшимися. Федеральный закон от 2002 г. "Об основных гарантиях..." ввел для всей страны правило, по которому явка 20% избирателей на избирательные участки позволяла считать выборы состоявшимися. Для победы на выборах за основу был взят в мажоритарных округах принцип относительного большинства, когда кандидату достаточно набрать больше голосов, чем каждому из его соперников, а не важно, сколько это составило от общего числа участников голосования. Для партийных списков возможность участия в распределении мандатов связывалась с достижением избирательного барьера, который, например, на выборах депутатов Государственной Думы сначала равнялся 5%, далее - 7%.

Для отдельных уровней выборов порог явки не был одинаков, но в общем-то не такой уж высокий. В частности, на выборах депутатов Государственной Думы России он первоначально составлял 25% (п. 4 ст. 82 Федерального закона от 2005 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <6>). И лишь на выборах Президента РФ этот порог был довольно высоким - согласно подп. 1 и 2 п. 4 ст. 76 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" <7> выборы Президента РФ состоялись, если в них приняло участие не менее 50% избирателей, а победитель должен был получить от них не менее половины голосов.

<6> Собрание законодательства РФ. 2005. N 21. Ст. 1919.
<7> Собрание законодательства РФ. 2003. N 2. Ст. 171.

Таким образом, скромный порог явки на большинстве выборов уже давал повод дискутировать о мере представительности депутатских мандатов и в целом представительных органов как государственной власти, так и местного самоуправления. Но затем порог явки вообще аннулируется. Федеральный законодатель с принятием Федерального закона от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ <8> признал утратившим силу подп. "а" п. 2 ст. 70 Федерального закона "Об основных гарантиях...", ранее предусматривавший, что выборы признаются не состоявшимися, если в них приняло участие менее 20% от числа избирателей, внесенных в списки избирателей. При этом региональному законодателю разрешалось повышать минимальный процент для выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и снижать для выборов депутатов представительных органов муниципальных образований, а также для выборов депутатов представительных органов местного самоуправления не устанавливать его вовсе.

<8> Собрание законодательства РФ. 2006. N 50. Ст. 5303.

Изменениями, внесенными 26 апреля 2007 г. <9> в Федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ, порог явки на этих видах выборов также был отменен, они считаются состоявшимися при любом проценте участия избирателей.

<9> Собрание законодательства РФ. 2007. N 18. Ст. 2118.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что принятыми мерами репрезентативность органов власти, выполняющих функции народного представительства, существенно поставлена под угрозу.

Помимо этого, приходится констатировать еще одно обстоятельство: сложность непосредственного участия населения в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления создает ситуацию, когда вопросы, которые могут быть вынесены на референдум, будут решаться представительными органами, поскольку этот путь проще - ведь для принятия решения на референдуме необходимо получить одобрение не менее половины от числа участников референдума при обязательной явке не менее 50% избирателей, а для представительного органа достаточно большинства голосов (простого либо квалифицированного) так называемых "представителей" населения, которые избраны даже при отсутствии порога явки. И нет никаких гарантий, что такое решение будет принято с учетом воли народа.

Кроме того, можно сделать так, как записали в 2009 г. в Федеральном конституционном законе о референдуме Российской Федерации: предметом такого референдума не могут быть вопросы, отнесенные к исключительному ведению тех или иных органов государственной власти. А это означает, что надо максимально закрепить соответствующие вопросы за теми или иными государственными органами, тем самым исключить их вынесение на референдум Российской Федерации.

Проблемы народного представительства в последние годы неожиданно сильно переплелись с партийным строительством. Установленные законодательством правовые формы взаимодействия политических партий с государственно-правовыми институтами выражают сущность взаимоотношений гражданского общества и государства, населения и власти. Исследование форм такого взаимодействия для современной России носит весьма актуальный характер, поскольку существующая партийная система сложилась не столько в результате политической активности в обществе, сколько в силу целенаправленных усилий государства, заинтересованного в структурировании политических институтов в рамках решения общегосударственных задач. В силу этого только анализ тенденций развития действующего российского законодательства является ключом для понимания истинной, а не декларируемой стратегии взаимодействия партийной системы и конституционных институтов народного представительства.

Напомним, что в соответствии с Федеральным законом от 2001 г. "О политических партиях" <10> их призвание состоит в том, чтобы выражать мнения граждан по любым вопросам общественной жизни, доводить эти мнения до сведения широкой общественности и органов государственной власти; выдвигать кандидатов (списки кандидатов) на выборах Президента РФ, депутатов Государственной Думы, в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, выборных должностных лиц местного самоуправления и в представительные органы муниципальных образований, участвовать в указанных выборах, а также в работе избранных органов (п. 4 ст. 3).

<10> Собрание законодательства РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.

Нынешнее положение таково, что практически народное представительство в органах государственной власти, а в значительной мере и органах местного самоуправления не может выразиться в прямом избрании депутатов. Чтобы победить на выборах, надо попасть в партийный список или быть выдвинутым партией по одномандатному округу, которые пока сохраняются на выборах законодательных органов власти многих субъектов РФ и представительных органов муниципальных образований.

Нельзя также не добавить, что в России избрание депутатов Государственной Думы характеризуется тем, что лица, пользующиеся поддержкой большинства населения определенных территорий и способные ответственно выражать его интересы в парламенте РФ, независимо от своего партийного статуса, не смогут избираться в Государственную Думу исключительно по собственной инициативе либо по инициативе населения. Их баллотирование в Государственную Думу посредством включения в региональную часть федерального списка какой-либо из политических партий вовсе не гарантирует их избрание даже в случае существенной поддержки населения соответствующей территории: такое избрание практически целиком зависит об общей поддержки партии в масштабах страны <11>. Фактически партийные элиты и федеральное партийное руководство будут определять депутатов для конкретных территорий.

<11> Симонян Г.Р. Механизм обеспечения интересов субъектов Российской Федерации в деятельности федеральных органов государственной власти // Журнал российского права. 2006. N 3. С. 23.

В свою очередь, и создать новую партию малореально: это было трудно сделать при изначальной минимальной численности партии в 10 тысяч членов, тем более это стало неразрешимой задачей при повышении минимальной численности до 50 тысяч членов партии. И хотя по инициативе Президента Российской Федерации теперь эта численность уменьшается и с 2012 г. составит 40 тысяч членов партии, все равно достижение такого порога, мягко говоря, затруднительно.

Для народного представительства особенно проблемным явилось то, что оно стало доступным преимущественно для членов партий. А их ведь не более полутора миллионов на всю страну. Остальные 106,5 миллиона избирателей являются беспартийными. И что делать, если они тоже хотят стать депутатами? Ведь на выборах депутатов Государственной Думы, ряда законодательных органов власти субъектов РФ и муниципальных представительных органов происходит выдвижение кандидатов только партийными списками. Законодательство о политических партиях и о выборах предусмотрело, что беспартийные могут включаться в партийные списки. Но для этого установлена процедура, которую многие ученые и политики назвали унизительной, - надо просить поддержки минимум десяти членов партии в региональной организации, получить положительное решение региональной партийной конференции, далее ждать решения своей судьбы на партийном съезде. Причем, даже если беспартийный и будет избран депутатом, в соответствующем представительном органе он обязан работать по правилам данной партии и ее фракции в соответствующем представительном органе, иначе потеряет свой мандат <12>.

<12> См. об этом: Авакьян С.А. Конституционно-правовой статус политических партий в России. М., 2011.

В этом плане надо считать позитивным то, что превращение всех видов выборов в сугубо партийные было несколько сдержано Конституционным Судом РФ для муниципального уровня. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 7 июля 2011 г. указал, что определяя способы и условия реализации гражданами Российской Федерации гарантированного им Конституцией Российской Федерации права участвовать в осуществлении местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей, включая право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, законодатель - в силу требований ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации - не вправе допускать необоснованные ограничения и искажения самой сути этих прав, с тем чтобы они не утратили свое реальное содержание. Вместе с тем по смыслу ст. 3 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст. 19, 32, 130, 131 и 132 он обладает дискрецией в выборе соответствующих механизмов, средств и методов, определяемой, в частности, историческими условиями, складывающимися на том или ином этапе развития страны, что позволяет ему при регламентации избирательных процедур принять решение, от которого зависит, будет ли избирательная система мажоритарной, пропорциональной или смешанной <13>.

<13> Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области "О муниципальных выборах в Челябинской области" в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана" // Собрание законодательства РФ. 2011. N 29. Ст. 4557.

Думается, самую точную характеристику существующей правовой действительности дал судья Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцев в Особом мнении к Постановлению Суда от 18 мая 2011 г.: "Устойчивая законодательная парадигма, направленная на отмену прямых выборов при формировании как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления, ведет к застойным явлениям в жизни общества. Остается только один конституционный выход - возврат к прямым, честным и справедливым выборам" <14>.

<14> Постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова" // Собрание законодательства РФ. 2011. N 22. Ст. 3239.

Конечно, народное представительство воплощается не только в создании соответствующих органов, формировании их состава. Должны быть постоянные связи выборных органов со своими избирателями, всеми слоями населения. Об этой стороне представительства, заслуживающей отдельного рассмотрения, многие депутаты и иные выборные лица предпочитают не упоминать.

Итак, надо сделать так, чтобы возможности претендовать на участие в представительстве народных интересов в выборных органах были у всех граждан и их объединений равными. Конечно, это вызовет больше хлопот при формировании представительных органов, поисках и поддержке выборных лиц. Но зато они будут в полной мере воплощать интересы населения и отвечать перед ним за свои дела.