Мудрый Юрист

Границы правового регулирования охраны окружающей среды

Хлуденева Н.И., старший научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.

В представленной статье проведен анализ основных проблем и тенденций в развитии экологического права, показывающих направления изменения границ правового регулирования экологических отношений. Содержащиеся в статье тезисы позволяют оценить влияние отдельных факторов на изменение границ правового регулирования охраны окружающей среды в Российской Федерации.

Ключевые слова: экологические отношения, экологическое право, границы правового регулирования, государственная экологическая политика, экологические права и обязанности, экологическое нормирование, экологический контроль.

Limits of legal regulation of protection of environment

N.I. Khludenjova

In presented article the analysis of the basic problems and tendencies in development of the ecological right, showing directions of change of borders of legal regulation of ecological relations is carried out. Theses containing in article allow to estimate influence of separate factors on change of borders of legal regulation of preservation of the environment in the Russian Federation.

Key words: ecological relations, the ecological right, borders of legal regulation, the state ecological policy, the ecological rights and duties, ecological rationing, ecological control.

Правовое регулирование охраны окружающей среды (далее также - эколого-правовое регулирование) является перманентной составляющей позитивного правового регулирования в целом и в самом общем виде может быть определено как регулирование, осуществляемое экологическим правом.

Предмет этой разновидности правового регулирования включает в себя совокупность отношений, складывающихся в сфере взаимодействия общества и природы (далее также - экологические отношения) и подлежащих правовой регламентации в той мере и в том объеме, в каких это необходимо для обеспечения сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов, а также сбалансированного решения социально-экономических и экологических задач в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды.

Обеспечение эффективного правового регулирования охраны окружающей среды - одна из главных задач, стоящих перед любым государством в современном мире. Поэтому сфера экологических отношений всегда будет одной из значимых сфер национального правового регулирования, а экологическое право всегда будет выступать в качестве одного из ключевых регуляторов общественных отношений.

Важной предпосылкой обеспечения оптимального правового регулирования экологических отношений является точность в определении границ эколого-правового регулирования, показывающих допустимые пределы вмешательства права в решение задач охраны окружающей среды. Именно грамотное установление границ правового регулирования охраны окружающей среды позволяет определить объективные пределы правотворческой деятельности органов публичной власти.

С позиций современной теории права границы правового регулирования охраны окружающей среды могут быть представлены как объективные и субъективные пределы регулирующего воздействия экологического права, в рамках которых осуществляется правовое регулирование отношений, складывающихся в сфере взаимодействия общества и природы.

В вопросе об определении предметных границ правового регулирования охраны окружающей среды первостепенное значение имеют цель и задачи современного экологического права, для которых исходной является степень урегулированности правом экологических отношений.

Основная цель экологического права - создание эффективной правовой модели регулирования общественных отношений, складывающихся в области охраны окружающей среды, адекватно отражающей соотношение экологических и экономических интересов общества, экологические приоритеты нашего государства. При этом совершенствование экологического права должно быть увязано с проводимыми в стране экономическими, социальными и иными реформами.

Экологическое право не должно быть привязано только к решению текущих, часто взаимоисключающих друг друга задач в области охраны окружающей среды, а должно способствовать достижению долгосрочных целей, основанных на соблюдении экологических приоритетов государства. При этом архитектура экологического права, с одной стороны, не может не следовать постулатам развития современного российского общества, а с другой стороны, обязательно должна учитывать закономерности развития естественных экологических систем.

Исходя из вышеобозначенной цели эколого-правового регулирования, можно сформулировать следующие основополагающие задачи, стоящие перед экологическим правом на современном этапе его развития.

Одна из главных задач - создание оптимальных правовых условий для реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и выполнения обязанности каждого сохранять природную среду, бережно относиться к природным богатствам. Несмотря на то что указанная задача уже не одно десятилетие является первостепенной, приблизиться к ее решению до настоящего времени так и не удалось, что, в свою очередь, свидетельствует об отсутствии в арсенале действующего экологического права оптимальных правовых средств, создающих условия для эффективного использования экологических прав и исполнения экологических обязанностей.

Не менее важной задачей, стоящей перед экологическим правом, остается обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Решение указанной задачи также до сих пор не найдено, о чем красноречиво свидетельствует стремительное ухудшение качества окружающей среды - деградация естественных экологических систем, изменение и (или) уничтожение генетического фонда растений, животных и других организмов, истощение природных ресурсов и иные негативные, часто необратимые изменения окружающей среды.

К числу иных концептуально значимых задач эколого-правового регулирования следует отнести создание правовых условий для организации и развития системы экологического образования и воспитания, а также правовой основы для формирования экологической культуры; определение правовой основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающей сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды.

Основываясь на таком подходе к пониманию цели и задач современного экологического права, проведем анализ основных проблем и тенденций в развитии данной отрасли права, показывающих направления изменения границ правового регулирования экологических отношений.

Центральным звеном в системе экологического права являются нормы, закрепляющие право на благоприятную окружающую среду. Данное неотъемлемое право каждого человека нуждается в эффективной защите со стороны государства, которое обязано создавать условия для его реализации. Несмотря на установленное Конституцией Российской Федерации право судебной защиты нарушенных прав, в том числе права на благоприятную окружающую среду, граждане редко защищают свои экологические права.

Такая ситуация сложилась не из-за того, что экологические права человека в России не нарушаются, а, скорее, потому, что это те права, которые их обладатели так и не научились отстаивать. Отчасти это обусловлено объективными факторами, поскольку экологические права человека - относительно молодое поколение прав человека, которое получило закрепление в международных и национальных документах лишь во второй половине прошлого столетия. Кроме того, слабая защищенность третьего поколения прав человека, к которому и относится право на благоприятную окружающую среду, обусловлена общими отрицательными тенденциями в сфере реализации прав человека во всем мире. Существенные изменения в международной обстановке, а также кризисные явления в финансово-экономической системе мировой экономики - факторы, снижающие эффективность защиты прав человека.

Немаловажным фактором, влияющим на механизм реализации экологических прав человека, является правовая культура общества, человека. В России "практика реализации и защиты экологических прав населением, общественными объединениями, отдельными гражданами формируется с большим трудом. Усвоение правовых ценностей происходит на уровне правовой психологии, однако в осознании гражданами своих экологических прав преобладают искаженные правовые стереотипы, которые и мотивируют юридически значимое поведение - преобладающе пассивное по отношению к своим правам, а часто и неправомерное" <1>.

<1> Васильева М.И. Право на благоприятную окружающую среду как элемент правового статуса личности // Экологическое право. 2005. N 1. С. 26.

Невысокая эффективность реализации экологических прав обусловлена также несовершенством отдельных правовых предписаний экологического законодательства. Так, в действующем экологическом законодательстве Российской Федерации не определены четкие критерии определения "благоприятности" окружающей среды, что, в свою очередь, приводит к неоднозначному пониманию содержания субъективных экологических прав, к трудностям в правоприменительной практике в процессе защиты указанной группы прав человека.

Все вышесказанное актуализирует необходимость усиления правового воздействия на общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации субъективных экологических прав, в части создания правовых условий для повышения активности граждан в сфере защиты указанной группы прав. При этом ключевое значение для установления границ правового регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе реализации экологических прав, имеет определение правового наполнения категории "благоприятная окружающая среда".

Одним из способов государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду является нормирование в области охраны окружающей среды (далее также - природоохранное нормирование), направленное на обеспечение условий для сохранения благоприятной окружающей среды, рационального природопользования, воспроизводства природных ресурсов, защиты экологических прав человека. Указанные задачи природоохранного нормирования решаются в рамках правового регулирования группы общественных отношений, складывающихся в процессе установления и соблюдения нормативов качества окружающей среды и нормативов допустимого воздействия на указанную среду. Эффективность правового регулирования указанной группы общественных отношений напрямую зависит от того, насколько закрепленная эколого-правовыми нормами система природоохранных нормативов создает условия для снижения негативного воздействия на окружающую среду со стороны субъектов хозяйственной и иной деятельности.

Установившаяся в Российской Федерации система правового регулирования природоохранного нормирования базируется на методической и эколого-экономической основе, сформированной в 1980-х годах, которая не подвергалась существенному преобразованию до настоящего времени. Кроме того, соблюдение природоохранных нормативов в нашей стране не подкреплено действенными методами правового стимулирования субъектов хозяйственной и иной деятельности к использованию наилучших доступных техники и технологий, снижающих негативное воздействие такой деятельности на окружающую среду. Небезосновательно процедура установления нормативов допустимого воздействия на окружающую среду характеризуется многими экспертами как "непрозрачная" и во многом непонятная для субъектов хозяйственной и иной деятельности <2>.

<2> См.: Широбоков А.С. Перспективы развития правового регулирования нормирования воздействий на окружающую среду на основе наилучших доступных технологий в России // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск шестой. 2008 - 2009 гг.: Учеб. пособие для вузов / Под ред. д.ю.н., профессора А.К. Голиченкова; Сост.: А.К. Голиченков, Е.И. Ефимова, Е.В. Матвеева. М.: Форгрейфер, 2009. С. 120.

Нельзя не согласиться с мнением И.О. Красновой о том, что "в новейший период система нормирования стала использоваться в качестве основы взимания платежей за загрязнение, что затмило ее первоначальное предназначение... Для государства превышение некогда установленных на основе устаревающих методик нормативов источниками воздействия стало экономически прибыльным и относительно беззаботным делом, давая чистую прибыль в бюджет без особой ответственности" <3>.

<3> Краснова И.О. Концепция экологического нормирования в российском и зарубежном праве // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск шестой. 2008 - 2009 гг.: Учеб. пособие для вузов / Под ред. д.ю.н., профессора А.К. Голиченкова; Сост.: А.К. Голиченков, Е.И. Ефимова, Е.В. Матвеева. М.: Форгрейфер, 2009. С. 85.

Следует также отметить, что нормирование в области охраны окружающей среды в Российской Федерации осуществляется в отношении каждого отдельно взятого компонента природной среды. Это приводит к тому, что природные взаимосвязи между отдельными компонентами природной среды не учитываются, а значит, комплексная оценка качества окружающей среды посредством инструментов природоохранного нормирования не дается. "Дифференцированный подход к установлению нормативов не решает важной задачи снижения загрязнения окружающей среды в целом, так как не содержит механизма предупреждения перемещения загрязняющих веществ из одной природной среды в другую. Даже Федеральный закон "Об охране окружающей среды" 2002 г. не решает такой задачи, хотя призван обеспечить интегрированный подход к регулированию воздействий на окружающую среду" <4>.

<4> Там же. С. 85.

Решение обозначенных проблем эколого-правового регулирования требует существенной модернизации методов правового регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе установления и соблюдения природоохранных нормативов, предполагающей расширение диспозитивных правовых начал и сужение сферы публично-правового регулирования.

Задача экологического права в данном случае будет заключаться в закреплении новых правовых требований к субъектам и объектам нормирования в области охраны окружающей среды, в определении новой процедуры нормирования, а также в установлении правовых стимулов для технологической модернизации, ведущей к уменьшению загрязнения окружающей среды и обеспечению рационального использования природных ресурсов.

Одна из составляющих предмета правового регулирования охраны окружающей среды - общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и проведения контроля в области охраны окружающей среды. В рамках правового регулирования указанной группы общественных отношений устанавливается система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов, в области охраны окружающей среды.

Правовые отношения, опосредующие реализацию мер экологического контроля, динамично развиваются в последнее десятилетие. Видоизменяются как объекты указанных правоотношений, так и их субъектный состав. Так, в 2008 г. были приняты нормативные правовые акты в области государственного экологического контроля, определившие: новый перечень лиц, осуществляющих государственный экологический контроль; единый федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный экологический контроль. В 2009 г. были утверждены Правила осуществления государственного экологического контроля, определены объекты, подлежащие федеральному экологическому контролю. Однако, несмотря на все указанные преобразования, процедура разграничения объектов, подлежащих государственному экологическому контролю, еще не завершена, что, безусловно, приведет в дальнейшем к изменению сфер правового регулирования организации и проведения контроля в области охраны окружающей среды на уровне Российской Федерации и уровне субъектов Российской Федерации.

Оказать влияние на изменение границ правового регулирования охраны окружающей среды может также восстановление ликвидированного в 2008 г. муниципального экологического контроля как самостоятельной разновидности контроля в области охраны окружающей среды. Правовое опосредование организации и проведения муниципального экологического контроля должно упорядочить участие органов местного самоуправления в деятельности по охране окружающей среды, повысив тем самым эффективность контроля в области охраны окружающей среды в целом.

Правовое регулирование организации и проведения общественного контроля в области охраны окружающей среды характеризуется в настоящее время фрагментарностью, что, в свою очередь, не позволяет расширить возможности привлечения общественности к участию в экологическом контроле, поощрять такое участие. Между тем именно общественный экологический контроль может существенно повысить оперативность и эффективность государственного экологического контроля за счет проведения внеплановых проверок по обращениям общественных экологических организаций и граждан. В этой связи актуально расширение пределов правового вмешательства в обеспечение участия заинтересованной общественности в проведении контроля в области охраны окружающей среды. Существует также необходимость в правовом закреплении последствий невыполнения обязанностей органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также их должностных лиц по рассмотрению природоохранных предложений и сообщений общественности.

На изменение пределов правового регулирования охраны окружающей среды определенное влияние оказывает расширение границ экологизации других отраслей российского права (гражданского, административного, уголовного и др.), особенно в части изменения правового режима юридической ответственности за совершение правонарушений в области охраны окружающей среды. Анализ последних законодательных нововведений в сфере административно-правового и уголовно-правового регулирования позволяет выявить тенденцию ужесточения мер административно-правовой и уголовно-правовой ответственности за совершение экологических правонарушений, а также расширения составов указанных видов правонарушений, что, безусловно, свидетельствует о расширении пределов правового регулирования ответственности в области охраны окружающей среды. Однако, признавая в целом значимость решения задачи обеспечения эффективности реализации юридической ответственности, усиление мер юридической ответственности за совершение правонарушений в области охраны окружающей среды должно рассматриваться как крайняя форма противодействия появлению экологических правонарушений, поскольку "предупредительно-воспитательное значение наказания обусловливается вовсе не его жестокостью, а его неотвратимостью" <5>. В свете сказанного особо подчеркнем, что субъективные пределы правового регулирования ответственности в области охраны окружающей среды должны соответствовать реальному состоянию и потребностям развития общественных отношений в установлении тех или иных мер юридической ответственности за совершение экологических правонарушений.

<5> Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд., испр. и доп. М.: НОРМА, 2009.

Резюмируя вышеизложенное, можно констатировать следующее.

  1. Общественные отношения, складывающиеся в области охраны окружающей среды, динамично развиваются в последние десятилетия, претерпевая существенные преобразования. В основе этих изменений лежит главным образом тенденция к усилению антропогенного воздействия на окружающую среду. Указанная тенденция оказывает заметное воздействие и на сферу эколого-правового регулирования, способствуя расширению ее границ.
  2. Подвижность границ эколого-правового регулирования предопределена особым характером задач охраны окружающей среды, направленной на обеспечение сбалансированного решения социально-экономических и экологических задач в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений.
  3. Анализ современного состояния предмета правового регулирования охраны окружающей среды показывает, что наиболее "зыбкими" являются пределы правового регулирования природоохранного нормирования, а также организации и проведения контроля в области охраны окружающей среды.