Мудрый Юрист

Формы прямой демократии как средство реализации населением полномочий контроля за деятельностью органов местного самоуправления

Делеева Айса Александровна, соискатель Российской академии правосудия.

В статье исследуются формы прямого волеизъявления населения и их значение для контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Важная часть статьи посвящена анализу причин и условий, снижающих активность участия населения в реализации контрольных полномочий на местном уровне. В работе делается вывод, что задачей органов местного самоуправления является создание полноценной правовой базы для реализации населением права контролировать исполнение решений вопросов на местном уровне.

Ключевые слова: контроль за деятельностью органов местного самоуправления; формы прямой демократии; участие населения в реализации контрольных полномочий.

Forms of direct democracy as a means of realization by population of powers of control of activity of agencies of local self-government

A.A. Deleeva

This article explores forms of direct expression of the population, as well as the modalities of its participation in the implementation of local self-government. An important part of the article is devoted to the analysis of the causes and conditions conducive to the reduction of activity participation in realization of supervisory powers at the local level. The work concludes that challenge local authorities is to create a legal framework for the realization of the rights of people to participate, as well as to monitor the follow-up to the issues at the local level.

Key words: supervision of local authorities; forms of direct democracy; popular participation in the implementation of supervisory powers.

Контрольные полномочия населения в отношении деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения обусловлены рядом статей Конституции РФ. Прежде всего конституционными положениями о том, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130), что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления (ст. 3), что каждый имеет право свободно получать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст. 29). Таким образом, население имеет значительные конституционные полномочия, которые могут использоваться для контроля за деятельностью органов и должностных лиц муниципальных образований, для анализа ее эффективности. На этой основе местное сообщество потенциально получает широкие возможности для влияния как на выработку планов и программ развития муниципальных образований, так и для контроля за реализацией муниципальных правовых актов.

Контрольной деятельности способствует то, что органы и должностные лица муниципального образования работают открыто и гласно, обеспечивая возможность получения гражданами, общественными объединениями и средствами массовой информации полных и достоверных сведений о результатах решения вопросов местного значения.

Все это создает необходимые условия для осуществления широкого и всестороннего общественного контроля. Законодательством установлен достаточно широкий круг форм непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления, которые могут использоваться для общественного контроля за деятельностью муниципальных органов и их должностных лиц. С.А. Авакьян подразделяет эти формы на следующие категории: а) те, посредством которых население принимает окончательное решение (референдум, выборы, голосование по отзыву, сход жителей) или предопределяет его принятие (в определенных случаях голосование по вопросу об изменении границ муниципального образования); б) которые позволяют органам и должностным лицам местного самоуправления выявить мнение населения по тому или иному вопросу муниципальной жизни, чтобы учесть такое мнение при выработке (доработке) своих решений, - эти возможности называют консультативными формами непосредственной демократии (к их числу относятся публичные слушания, собрания и конференции, опросы граждан) <1>. Думается такая классификация вполне рациональна, так как позволяет учитывать весь набор форм непосредственной демократии для привлечения населения к местному самоуправлению и их использования в контрольной сфере.

<1> Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М., 2000.

Анализ законодательства показывает, что население является основной составной частью системы местного самоуправления, ее центральным субъектом. В связи с этим общественный контроль за исполнением органами местного самоуправления и их должностными лицами предоставленных им полномочий является обязательным условием для осуществления местного самоуправления.

Являясь высшей формой непосредственной демократии на местном уровне, референдум представляет собой одновременно форму выражения общественного мнения и способ принятия принципиально важных решений по вопросам местного значения и гарантию их исполнения. К основным нормативным правовым актам, регулирующим порядок реализации гражданами права на референдум в Российской Федерации, относятся Конституция Российской Федерации (ст. 3, 32, 130), Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации", Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ местный референдум является одной из основных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Данный Федеральный закон установил перечень субъектов, имеющих право инициировать проведение местного референдума. В соответствии с названным Законом инициативу могут выдвигать граждане, избирательные объединения и иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах, а также представительный орган и глава местной администрации, выдвигающие инициативу совместно. Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, оформляется в порядке, установленном Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации. Инициатива органов муниципального образования оформляется в соответствии с Федеральным законом правовыми актами представительного органа муниципального образования и главой местной администрации.

В ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что уставом муниципального образования должны определяться формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения. Однако в большинстве уставов муниципальных образований такие гарантии отсутствуют. Гарантией участия населения в непосредственном решении вопросов местного значения могла бы стать реализация ст. 12 Федерального закона N 67-ФЗ, которая закрепила, что федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Это весьма желательно, так как в большинстве конституций (уставов), законов субъекта Федерации, уставов муниципальных образований обязательности проведения местного референдума для решения наиболее основополагающих вопросов также не закреплено. Кроме того, в этих актах следовало бы предусмотреть право последующего общественного контроля за исполнением решений местных референдумов.

Таким образом, можно было бы решить проблему активизации населения в решении местных дел. Между тем в подавляющем большинстве муниципальных образований страны они не проводились ни разу. Решению этой проблемы способствовало бы и внедрение в правовое пространство института "народного вето", который не получил правового закрепления в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ. Данное право можно было бы использовать в случае принятия, например, представительным органом решения, ущемляющего интересы населения по методике организации местных референдумов.

Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны осуществлять свою деятельность открыто, гласно, обеспечивать возможность получения населением, гражданами, общественными объединениями и средствами массовой информации полных и достоверных сведений о деятельности муниципальных органов. Данные положения создают условия для компетентного голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, а также для инициирования отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Все это создает необходимые условия для осуществления эффективного и всестороннего общественного контроля населением, гражданами, общественными объединениями за соответствием деятельности органов и должностных лиц законодательству, уставу муниципального образования и своим полномочиям <2>.

<2> Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. В.И. Шкатулла. М., 2005. С. 139 - 140.

Значительные полномочия населения в контрольной деятельности закреплены ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ. В ней предусмотрено, что глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Однако Федеральный закон не устанавливает конкретные формы и порядок осуществления населением указанных полномочий. В то же время отмечено, что они могут быть урегулированы уставом муниципального образования в соответствии с ч. 3 ст. 34 рассматриваемого Федерального закона, закрепившего, что "порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования". Однако на муниципальном уровне этим вопросам не уделяется должного внимания.

Определяя общий порядок проведения отзывного голосования, законодатель обязывает муниципальные образования устанавливать в своих уставах основания для отзыва депутата и иного выборного должностного лица муниципального образования. При этом предусматривается, что основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) названных лиц в случае их подтверждения в судебном порядке. Таким образом усложняется данная процедура, а институт "отзыва депутата" становится декларативным.

В ст. 70 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривается ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Однако законодатель не указывает конкретные основания и сам порядок привлечения к ответственности. Он лишь обязывает муниципальные образования самостоятельно определять их в своих уставах, в соответствии с положениями вышеуказанного Федерального закона. На практике это привело к тому, что в муниципальных образованиях весьма неодинаково регламентируются как формы контроля за деятельностью органов местного самоуправления, так и основания и порядок привлечения к ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Все это свидетельствует о нормативной и теоретической неразработанности института отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления как вида ответственности перед населением. Даже такие нарушения, как недобросовестное выполнение депутатских полномочий; отказ от ведения приема граждан; отказ от рассмотрения жалоб и обращений жителей муниципального образования, не включены в перечень оснований отзыва <3>. В результате приходится констатировать, что в современных российских условиях институт отзыва депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как вид юридической ответственности перед населением и как контрольные полномочия со стороны населения работает неэффективно, а в большинстве случаев вообще не применяется на практике. Еще более он усугубляется в связи с внедрением пропорциональной системы выборов в представительные органы местного самоуправления с числом депутатов 20 и более человек.

<3> См.: Чеботарев Г.Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2002. N 4. С. 41.

Сход граждан является наиболее традиционной формой непосредственной демократии, посредством которого граждане по месту жительства решают вопросы местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В отличие от местного референдума сход граждан проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения <4>. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. В современных условиях данный институт обеспечивает возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью граждан, а также дает возможность гражданам непосредственно высказывать и выражать свою волю по вопросам развития муниципального образования, т.е. он служит формой проявления общественно-политической активности населения. Таким образом, сход граждан, заменяя собой представительный орган муниципального образования с численностью населения, обладающего избирательным правом, не более 100 человек, обладает теми же возможностями по контролю качества работы местной администрации, выборных должностных лиц местного самоуправления, что и представительный орган. Но используются сходы для этих целей недостаточно активно. Однако преодолеть этот недостаток может только само население.

<4> Комарова В.В. Механизм народовластия современной России. М., 2006.

В Федеральном законе N 131-ФЗ широко регламентируется реализация такой формы непосредственной демократии, как территориальное общественное самоуправление. Практика показывает, что именно в этой сфере в наибольшей степени проявляется активность граждан. Территориальное общественное самоуправление - наиболее близкая и потому наиболее понятная населению форма местного самоуправления, способ вовлечения самых широких слоев населения в самоуправленческий процесс <5>. Установленные Федеральным законом нормы представительства населения на собрании, конференции отражают стремление законодателя привлечь к осуществлению территориального общественного самоуправления большинство граждан, проживающих на соответствующей территории. Однако не все жители готовы тратить свое свободное время на организацию территориального общественного самоуправления по месту своего проживания. Данный недостаток существенно снижает не только саму эффективность контрольных функций со стороны населения за органами местного самоуправления, но и нивелирует в целом любую инициативу или активность в развитии самоуправленческих начал.

<5> См. об этом: Халиулин В.Е. Согласование интересов субъектов права как предпосылка формирования гражданского общества в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008.

Для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ могут проводиться собрания (конференции) граждан (ст. 29), которые часто осуществляют функции контроля. Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа. Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Однако данный вид собраний граждан не носит властный характер. Решения таких собраний граждан носят рекомендательный, консультативный характер и являются только формой организованного выражения коллективного мнения по любому вопросу общественной или муниципальной жизни, что вполне соответствует природе общественных мероприятий.

В случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания могут осуществляться конференцией, как собрание представителей местного сообщества (ст. 30). Для повышения эффективности конференций целесообразно ориентироваться на установление кворума по формуле "более половины делегатов, представляющих более половины жителей, обладающих избирательным правом".

Таким образом, собрание и конференцию можно использовать и как инструмент общественного контроля, и как способ воздействия на деятельность органа местного самоуправления, способного повлечь негативные последствия для этого органа в виде обязанности по принятию определенных мер по данному обращению с последующим официальным опубликованием (обнародованием) итогов собрания граждан, что повысит их влияние на органы и должностных лиц местного самоуправления.

Следующей формой контроля населения посредством обеспечения обратной связи для выявления общественного мнения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти являются опросы граждан, проводимые в соответствии со ст. 31 Федерального закона N 131-ФЗ на всей территории муниципального образования или на части его территории. В опросе имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. В Федеральном законе закрепляется, что в нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан должны устанавливаться дата и сроки проведения опроса, формулировка вопроса, методика проведения опроса, форма опросного листа, минимальная численность жителей, участвующих в опросе. Как известно, результаты опроса носят рекомендательный характер. Тем не менее органы и должностные лица должны учитывать их для корректировки своей деятельности. Такую цель имеет и контрольная деятельность. В связи с этим можно говорить о наличии в опросах контрольной составляющей.

Новой важной формой участия населения в решении вопросов местного значения и одновременно формой контроля в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ являются публичные слушания, закрепленные в ст. 28. Публичные слушания могут проводиться представительным органом или главой муниципального образования как по их собственной инициативе, так и по инициативе населения для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования <6>. Публичные слушания проводятся не только с целью информирования населения об осуществляемой или планируемой деятельности либо выяснения мнения населения по обсуждаемым вопросам. Они, как правомерно отмечается в литературе, используются для контроля за принятием и реализацией решений, в том числе по установлению публичных сервитутов <7>.

<6> См.: Комарова В.В. Институт публичных слушаний - форма народовластия (понятие, виды, правовые основы) // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 9. С. 18 - 21.
<7> См.: Анисимов А.П. О некоторых новеллах законодательства о порядке проведения публичных слушаний // Журнал российского права. 2006. N 7. С. 39.

Существенным является то, что федеральным законодательством предусмотрено не только участие жителей конкретного муниципального образования в публичных слушаниях, но и их право инициирования проведения самих публичных слушаний <8>. Так обеспечиваются открытость и гласность деятельности органов местного самоуправления, а соответственно и контроль за осуществлением их полномочий. Немалую роль в организации и проведении публичных слушаний играет уровень активности жителей муниципального образования, желание лично участвовать в решении вопросов местного значения. Такое участие должно быть интересным и важным для населения, так как все желающие вправе задать вопрос, высказать свое мнение, внести дополнения по проекту муниципального правового акта, предложения о внесении изменений в устав или проект местного бюджета.

<8> Шапиро Л.В. Конституционные права граждан на участие в местном самоуправлении и их реализуемость в сегодняшней России / Местное самоуправление в современной России. М., 2007. С. 136.

Публичные слушания - самый неоднозначный правовой институт общественного участия в осуществлении местного самоуправления. С одной стороны, законодательством предусмотрены случаи обязательного обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования, а с другой стороны, принятие по результатам публичных слушаний какого-либо итогового документа. Обязательный учет мнения населения, выявленный в ходе публичных слушаний, законодательством не предусмотрен (ст. 28). Единственной формой использования его результатов является только их опубликование (обнародование). Этого явно недостаточно для усиления их контрольной составляющей.

В целях ее усиления публичные слушания должны в обязательном порядке назначаться и проводиться для рассмотрения следующих вопросов:

Перечисленные формы представительной демократии не являются исчерпывающими. Граждане, политические партии, другие общественные объединения вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и контроле за ним и в иных формах, не противоречащих действующему законодательству, что позволяет развивать их общественную инициативу. Однако представляется, что улучшение реализации перечисленных форм непосредственной демократии для их использования в процессе осуществления общественного контроля произойдет в том случае, если органы местного самоуправления создадут полноценную правовую базу для того, чтобы население реально могло контролировать исполнение решений вопросов на местном уровне.