Мудрый Юрист

Решение ЕСПЧ по делу "республиканская партия России против России", или утраченные иллюзии 1

<1> Редакция журнала напоминает, что все публикуемые нами материалы отражают позиции их авторов. Цель публикаций - изложение проблем конституционного права, представляющих интерес для ученых-конституционалистов.

Чуров Владимир Евгеньевич, Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Эбзеев Борис Сафарович, член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

Авторы анализируют и комментируют решение Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) по делу "Республиканская партия России против России" (Republican party of Russia v. Russia, N 12976/07, 12.04.2011). Республиканская партия была распущена Министерством юстиции в связи с несоответствием критериям о минимальной численности и минимальном количестве региональных представительств. ЕСПЧ признал, что в отношении заявителя (партии) была нарушена статья 11 ("Свобода собраний и объединений") Европейской конвенции о правах человека.

Ключевые слова: свобода собраний и объединений; политические партии; политический плюрализм и многопартийность; роспуск политических партий; Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ); решения ЕСПЧ; правовые позиции Конституционного Суда РФ.

Decision of the european court of human rights in the case Republican party of Russia v. Russia, or lost illusions

V.E. Churov, B.S. Ehbzeev

The authors analyze and comment on decision of the European Court of Human Rights in the case "Republican Party of Russia v. Russia" (Republican Party of Russia v. Russia, N 12976/07, 12.04.2011). Republican Party was dissolved by the Ministry of Justice in connection with failure to correspond to criteria of minimum number and minimum quantity of regional representations. The European Court of Human Rights acknowledged that article 11 (Freedom of Meetings and Associations) the European convention of human rights was violated with regard to the applicant.

Key words: freedom of meetings and associations; political party; political pluralism and multiplicity of parties; dissolution of political parties; European Court of Human Rights; decisions of the ECHR; legal positions of the Constitutional Court of the RF.

12 апреля 2011 г. Европейский суд по правам человека принял решение по делу "Республиканская партия России против России", которое было инициировано жалобой (N 12976/07) против Российской Федерации, поданной в ЕСПЧ в порядке ст. 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод Республиканской партией России 26 февраля 2007 г. При этом заявитель указывал, в частности, на нарушение его права на свободу объединения <2>.

<2> Республиканская партия России, созданная в ноябре 1990 г., 14 марта 1991 г. была официально зарегистрирована как общественное объединение "Республиканская партия Российской Федерации". После внесения изменений в законодательство 27 апреля 2002 г. объединение было реорганизовано в политическую партию под названием "Республиканская партия России". 12 августа 2002 г. она была зарегистрирована в качестве партии.

17 декабря 2005 г. состоялся внеочередной съезд партии. Спустя неделю заявитель обратился в Министерство юстиции с целью внесения изменений в сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц. Однако 16 января 2006 г. ей в этом было отказано, поскольку партией не было представлено документов, подтверждающих, что съезд партии проводился в соответствии с законодательством и ее уставом.

2 марта 2006 г. заявитель подал повторное заявление, однако 4 апреля 2006 г. Министерство юстиции повторно отказало заявителю в регистрации изменений, поскольку заявитель не представил документы, подтверждающие количество членов партии.

12 сентября 2006 г. Таганский районный суд города Москвы подтвердил решение от 4 апреля 2006 г. 9 декабря 2006 г. Московский городской суд, рассмотрев кассационную жалобу заявителя, оставил решение нижестоящего суда без изменений.

В 2006 г. Министерство юстиции провело проверку деятельности заявителя. Министерство вынесло 36 предупреждений региональным отделениям партии. Семь региональных отделений были ликвидированы судом по требованию Министерства юстиции, а деятельность Московского регионального отделения - приостановлена. Согласно отчету Министерства партия имела 49 региональных отделений, 32 из которых состояли более чем из 500 членов, а общее количество членов партии составляло 39 970.

1 марта 2007 г. Министерство юстиции обратилось в Верховный Суд России с заявлением о ликвидации заявителя, поскольку партия имела в своем составе менее 50 000 членов и менее чем 45 региональных отделений с численностью более 500 членов в нарушение Федерального закона "О политических партиях".

Заявитель утверждал, что не нарушал требования Федерального закона "О политических партиях", так как партия состояла из 58 166 членов и 44 зарегистрированных региональных отделений численностью более 500 членов. Однако 23 марта 2007 г. Верховный Суд вынес решение о ликвидации заявителя, поскольку заявитель в действительности не выполнил требования, установленные Федеральным законом "О политических партиях", в частности в отношении ее численности. Суд подчеркнул, что даже в случае согласия с доводами самой партии она имела только 44 региональных отделения с более чем 500 членами вместо 45, что само по себе является достаточным основанием для ликвидации.

ЕСПЧ, сославшись на свое понимание применимого к данному случаю законодательства России, в том числе о политических партиях и их государственной регистрации, прецедентную практику Конституционного Суда Российской Федерации, соответствующие международные материалы, главным образом Руководящие принципы Венецианской комиссии, а также материалы сравнительного анализа права ряда государств, пришел к выводу, что:

<3> "Статья 11. Свобода собраний и объединений
  1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.
  2. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц".

Решение по существу вопроса было принято единогласно, что же касается "частичного особого мнения" судьи А.И. Ковлера, оно касалось только первого вывода ЕСПЧ и сводилось к тому, что "отказ зарегистрировать партию не был окончательным, и заявитель мог исправить выявленные недочеты в документах и подать свое заявление о регистрации повторно".

Не следует заблуждаться. Проблема заключается отнюдь не в принятых в России правилах регистрации юридических лиц и их интерпретации Минюстом или ЕСПЧ; главное - в критериях создания политических партий, устанавливаемых Российским государством не произвольно, как полагает ЕСПЧ, а с учетом переживаемого страной исторического этапа и потребности в создании устойчивой многопартийной системы. Вопрос еще и в том, готовы ли мы согласиться с крайне тенденциозным истолкованием ЕСПЧ фундаментальных основ отечественной государственно-правовой жизни и нашей социально-политической действительности, ставящим под сомнение суверенитет России, и защищать Конституцию Российской Федерации от покушений на нее, под каким бы благовидным предлогом и кем бы они ни совершались.

Оставим на совести ЕСПЧ некоторые фактические ошибки при изложении фабулы дела. Приведем обширную выдержку из решения Суда, чтобы читатель мог сформировать собственное представление о картине в целом. В частности, походя опрокидывая сформулированные Конституционным Судом Российской Федерации правовые позиции, основанные на Основном Законе России и раскрывающие его содержание <4>, ЕСПЧ заявил:

<4> Конституционный Суд России около пятнадцати раз обращался в своих решениях к анализу нормативного содержания конституционного права на объединение, в том числе во взаимосвязи указанного права с основами конституционного строя РФ (статьи 1, 2, 3, 13, 15), а также избирательными и иными правами граждан. В частности, в Постановлении от 16 июля 2007 г. N 11-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона "О политических партиях" в связи с жалобой политической партии "Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов" Суд сделал вывод, имеющий принципиальное значение для адекватной оценки решения ЕСПЧ: "Таким образом, абзац третий пункта второго статьи 3 Федерального закона "О политических партиях", закрепляющий требования к численности политической партии и ее региональных отделений, и находящиеся в нормативном единстве с ним подпункт "ж" пункта 1 статьи 18 и подпункты "г", "д" пункта 3 статьи 41 названного Федерального закона, регулирующие условия и порядок государственной регистрации регионального отделения политической партии и последствия изменения статуса политических общественных объединений, не отвечающих требованиям, предъявляемым к политической партии, - в системе действующего правового регулирования, в том числе во взаимосвязи с положениями статей 1, 2, 3, 13, 15 (часть 4), 17, 19, 28, 29, 30 и 32 (части 1 и 2), 45 (часть 1) и 55 Конституции Российской Федерации и законодательства об общественных объединениях, выборах и референдумах, а также с учетом конкретно-исторических условий становления в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления устойчивой многопартийной системы - нельзя признать чрезмерно ограничивающими право на объединение в политические партии".

"127. Суд принимает во внимание ссылку Конституционного Суда на особую историко-политическую ситуацию в России, характеризующуюся нестабильностью новой установленной политической системы, перед которой стоят серьезные вызовы от сепаратистских, националистических и террористических сил (см. пункт 55 выше). Суд подчеркивает особое положение России, которая относительно недавно начала процесс перехода к демократии. Суд соглашается с тем, что скорее был определенный интерес в обеспечении того, чтобы после развала Советского Союза и в начале демократической реформы в 1991 году предпринимались меры по сохранению стабильности и предоставлению возможности создавать и укреплять неустойчивые демократические институты. Следовательно, Суд не исключает, что непосредственно после развала Советского Союза запрет на создание региональных политических партий мог быть обоснованным.

  1. Однако Суд считает важным то, что запрет не был введен в 1991 году, а только в 2001 году, почти через десять лет после того, как Россия начала процесс перехода к демократии. При данных обстоятельствах Суд считает, что довод о том, что мера была необходимой для защиты неустойчивых демократических институтов России, ее целостности и национальной безопасности, является еще менее убедительным. Для того чтобы недавнее введение общих ограничений в отношении политических партий было обоснованным, должны быть представлены особенно убедительные доводы. Однако власти не представили объяснения, какие озабоченности возникли в последнее время относительно региональных партий и почему такие озабоченности не существовали в ходе первых этапов перехода в начале 90-х годов (см. относительно аналогичного обоснования вышеуказанное дело Тэнасе, § 174).
  2. Суд считает, что по прошествии времени общие ограничения в отношении политических партий становится все сложнее оправдать. Становится необходимым отдать предпочтение оценке по конкретному делу, учитывать фактическую программу и действия каждой политической партии, нежели кажущуюся угрозу со стороны определенной категории или типа партий (см. с учетом соответствующих изменений вышеуказанное дело Тэнасе, § 175, и дело Адамсонс против Латвии (Adamsons v. Latvia), жалоба N 3669/03, § 123, 24 июня 2008 года). По мнению Суда, существуют меры для защиты законов, институтов и национальной безопасности России, кроме решительного запрещения региональных партий. Санкции, включая наиболее серьезные случаи ликвидации, могут налагаться на те политические партии, которые применяют незаконные или недемократические методы, подстрекают к насилию или выдвигают политику, которая нацелена на разрушение демократии и пренебрегает правами и свободами, признанными в демократии. Такие санкции связаны с выявлением реальной угрозы национальным интересам, в частности с фактами, основанными на конкретной информации, а не осуществлением действий лишь на том предположении, что все региональные партии представляют угрозу национальной безопасности.
  3. Настоящее дело является примером возможности существования нарушений, связанных с беспорядочным запрещением региональных партий, которое, более того, основано на расчете количества региональных отделений партий. Заявитель, всероссийская политическая партия, которая никогда не отстаивала региональные интересы или сепаратистские взгляды, чей устав четко указывал, что одной из целей являлось обеспечение единства страны и мирное сосуществование ее многонационального населения, и которая никогда не обвинялась в каких-либо попытках подорвать территориальную целостность России, была ликвидирована только на формальном основании о том, что она не имела достаточного количества региональных отделений. При данных обстоятельствах Суд не понимает, каким образом ликвидация заявителя обеспечила достижение одной из целей, указанных властями, в частности предотвращение беспорядков или защита национальной безопасности или прав других лиц".

Итак, ЕСПЧ "не понимает". По-видимому, именно этим объясняется то, что он отождествил два различных института российского права - запрет политической партии, который действительно служит указанным в части 5 ст. 13 Основного Закона России и части 2 ст. 11 Конвенции 1950 г. целям, и ликвидацию политической партии, которая в части количественных критериев ее создания и деятельности никак этими целями не обусловлена.

Словом, "в огороде бузина, а в Киеве дядька". Произошла не только подмена понятий, но обозначаемых ими явлений правовой действительности, что во многом предопределило содержание комментируемого решения и вызвало недоумение юридической общественности, привыкшей с доверием относиться к решениям ЕСПЧ.

Впрочем, не будем излишне строги к судьям Европейского суда. Даже им свойственно ошибаться, хотя прямое игнорирование ими правовых позиций самого ЕСПЧ (решения по жалобам N 28973/95 от 30 октября 1995 г. и N 12282/02 от 14 июня 2005 г.), на что обратил внимание судья А.И. Ковлер, едва ли возможно объяснить с позиций юридической логики или недостаточным проникновением в предмет разбирательства. Как невозможно объяснить мотивировку принятого ЕСПЧ решения ссылкой на материалы сравнительного исследования права европейских государств в части, касающейся требований о числе членов политической партии или запрета региональных партий. Насколько корректно сравнение законодательства Российского федеративного государства с законодательством унитарных Хорватии, Молдовы или Румынии, несопоставимых ни по территории, ни по численности населения, к тому же далеких от тех угроз, с которыми сталкивается Россия?! И не напоминает ли слона в посудной лавке та неуклюжесть, с какой в комментируемом решении ЕСПЧ, самоуверенно полагающий, что он действует в своем праве, пытается опрокинуть правовые позиции Конституционного Суда России, отражающие реалии нашей социальной и правовой действительности и являющиеся частью Основного Закона Российской Федерации, принятого, подчеркнем это, всенародным голосованием?!

Наивно полагать, что, стоит только упразднить прежнюю политическую систему и провозгласить свою приверженность свободе и правам человека, как демократия осуществится сама собой. Народовластие способно раскрыть свой потенциал лишь постольку, поскольку опытом политического развития самого народа выработаны соответствующие формы организации народного суверенитета. В противном случае свобода слова, печати, митингов и собраний, всеобщее избирательное право сами по себе генерируют не демократию, а анархию, которая на следующем этапе развития сменяется олигархией, сопровождаемой утратой государством функции социального служения и социальной и политической апатией большинства народа, которая, в свою очередь, может смениться "демократическим" цезаризмом.

При этом сама демократия не представляет собой ни божественного откровения, ни неизменного социального идеала, одинакового во всех своих проявлениях для всех стран и народов; это - одна из политических форм, на содержании которой сказываются дух народа и его история, состояние экономики, мононациональный или полиэтничный состав населения и его численность, размеры территории и даже климат, характер взаимоотношений с другими государствами и т.д. Она может быть результатом естественно-исторического развития, и в этом случае демократия как организация публичной власти и ее взаимоотношений с личностью является естественным и необходимым рефлексом на сложившиеся формы собственности и всей системы экономических отношений так называемого индустриального общества, приходящего на смену феодализму.

Но демократия может быть и результатом социального выбора народа, как это произошло в России, не подготовленного историческим развитием общества. И в этом случае она объективно не способна немедленно оправдать возлагавшиеся на нее ожидания. Результатом такого разочарования может быть либо рецидив прошлого в организации и функционировании государства, либо упорное и последовательное утверждение институтов демократии во всех сферах жизни общества. Это тяжелая и не всегда благодарная работа, сложность которой усугубляется тем, что у демократии с точки зрения магистрального пути развития отечественной цивилизации в обозримом будущем нет альтернативы. В этом ни у кого в России нет сомнений, как нет сомнений в том, что здесь особенно важна мудрость законодателя и суда!

Разумеется, сфера распространения демократии не ограничивается только областью политических отношений. Правовое государство с характерными для него верховенством закона, недопустимостью примата государства над обществом, обязанностями и ответственностью перед народом, различными социальными структурами и личностью, развитой системой прав и свобод человека и гражданина и надежным механизмом их защиты требует соответствующего экономического фундамента. Между политикой и экономикой существует тесная взаимозависимость и возможны лишь определенные комбинации политического и экономического устройства. Демократическая организация экономики, свободный рынок и полноценные товарно-денежные отношения на основе добровольного сотрудничества индивидов являются фундаментом политической демократии. В свою очередь, политическая демократия, воплощаемая в правовом государстве, оказывает обратное воздействие на экономику и предопределяет роль государства и формы его руководства экономическим развитием общества.

Не следует, однако, думать, что рынок и товарно-денежные отношения, основанные на добровольном и юридически свободном сотрудничестве людей, обусловившие разрушение во многом традиционного общества в России, обладают чудодейственной силой, способной гарантировать демократическое развитие общества. Свободный рынок означает децентрализацию экономики, демократия же представляет собой политическую централизацию, воплощаемую в государстве. Именно обеспечению политического единства свободных индивидов служит в конечном счете Конституция Российского государства.

Таким образом, демократия - это государство, причем мера "государственного" в ней предопределяется этапом становления самой демократии. Демократия в России находится на начальном этапе своего развития, и сегодня именно от публичной власти в огромной мере зависит утверждение демократических институтов. Речь, стало быть, идет о государственном управлении демократическими процессами, каким бы нонсенсом для либертарного мышления ни выглядело это утверждение на первый взгляд.

В самом деле, действующая Конституция Российской Федерации - демократическая по своей сущности и организации учрежденного ею государства - в отличие от основных законов "старых" демократий была не записью итогов долгого экономического, социального, политического, духовного и юридического развития общества, а некоторой идеальной моделью социально-экономического и политико-юридического бытия, требующей своего наполнения. История не предоставила России двухсот лет для естественного вызревания демократических институтов в недрах традиционного общества и их постепенного утверждения не только в социально-экономической или политико-юридической сфере, но и в общественном и индивидуальном сознании.

Пора отказаться и от наивных представлений о том, что конституция сама по себе является достаточной гарантией демократического развития общества и свободы и прав человека и гражданина. Подлинная гарантия писаной конституции и закрепляемых ею институтов конституционного государства, при условии что она соответствует потребности общества и отвечает уровню его развития, заключается в такой организации социума, которая могла бы противостоять всяким покушениям на защищаемый основным законом конституционный строй. Речь идет о такой организации государственных и общественных институтов, собственности, социальных отношений, которая объективно служила бы утверждению и развитию демократии.

Иными словами, прочность демократии определяется не просто наличием писаной конституции, даже отвечающей самым высоким стандартам, или существующими в данный момент в обществе умонастроениями, а наличием и юридическим закреплением действительного баланса интересов различных социальных слоев и общественных классов, наций и народов, результатом чего являются уважение и доверие граждан к институтам конституционного строя. Именно этому призваны служить устойчивая многопартийная система, формирование которой требует немало времени и усилий и никак не может быть осуществлено из Страсбурга.

* * *

Конституция провозглашает Российскую Федерацию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Согласно же ее ст. 13, закрепляющей одну из основ конституционного строя России как демократии в рамках правового государства, в России признается идеологическое многообразие, никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, признаются политическое многообразие и многопартийность. Тем самым Конституция закрепляет идеологический и политический плюрализм как основу развития общества и одну из содержательных характеристик демократии.

Признание идеологического многообразия (наряду с признанием политического многообразия и многопартийности) в качестве одной из основ конституционного строя РФ есть рефлекс на насаждавшийся десятилетиями идеологический монизм, закреплявшийся в советских конституциях и поддерживавшийся всеми институтами государственной власти. Он означает существенное сужение пределов государственной власти, поскольку из-под контроля государства выводится сфера идеологии, под которой обычно понимается система политических, правовых, нравственных, религиозных, эстетических и философских взглядов и идей, в которых осознаются и оцениваются отношения людей к действительности.

Одновременно такая конституционализация, поскольку она реализована в социальной практике, выступает гарантией демократии, основанной на свободной циркуляции политических взглядов и обсуждении разнообразных политических программ, так как именно политические партии играют существенную роль в обеспечении плюрализма и успешного функционирования ее институтов. В частности, тот же Европейский суд по правам человека в решении от 25 мая 1998 г. по делу "Социалистическая партия и другие против Турции" отметил: "Сущность демократии в том, чтобы позволить выдвигать и обсуждать разнообразные политические программы, даже те, которые подвергают сомнению тот порядок, согласно которому организовано в настоящее время государство, при условии, что они не наносят ущерба самому государству". Да, но без ущерба самому государству!

Отсюда проистекает запрет для государства, его органов и должностных лиц в своей официальной деятельности по осуществлению государственно-властных функций и полномочий руководствоваться не конституцией, законом, иными нормативными актами, а той или иной идеологией, включая идеологию либерализма, социал-демократизма, марксизма-ленинизма и пр. В этом отношении государство "выше идеологии". Кроме того, из такого признания вытекают некоторые индивидуальные и коллективные права граждан и их объединений на разработку и развитие воззрений и теорий идеологического характера, их распространение в не противоречащих закону формах и в установленном им порядке, практическое осуществление способами, соответствующими конституционному строю РФ, и т.п.

Признание Конституцией России идеологического многообразия сопровождается признанием политического многообразия и многопартийности, которая является структурированным выражением идеологического многообразия, его оформлением в виде различных политических партий, объединяющих граждан в зависимости от их социальной и политической ориентации.

Отсюда в том числе следует, что политические партии действительно являются институтом, необходимым для функционирования демократии в рамках правового государства и в формах, установленных Конституцией. Поскольку коллективное участие граждан, в своей совокупности составляющих многонациональный народ РФ - носитель суверенитета и единственный источник власти в стране, в осуществлении власти в Российской Федерации, провозглашенное в преамбуле Конституции и структурированное в ее ст. 3 и ряде иных положений, предполагает формирование политической воли народа, определяющей деятельность публичной власти, то, по смыслу ст. 13 Конституции, именно политические партии содействуют процессу волеобразования народа в условиях открытости такого процесса и свободы создания и деятельности самих политических партий, отвечающих критериям демократии в рамках федеративного правового государства с республиканской формой правления.

Закон о политических партиях предусматривает принципы образования, регистрации и деятельности политических партий и их региональных отделений, государственную поддержку и государственное финансирование политических партий (в зависимости от полученных на выборах голосов), формы их участия в выборах, гарантии их деятельности и механизмы контроля за соблюдением ими Конституции и законодательства. При этом согласно п. 1 ст. 3 данного Закона политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Отсюда следует, что политическая партия действительно является автономным от государственных институтов образованием, т.е. самоуправляемым общественным объединением, создаваемым по инициативе граждан, и в своей деятельности, поскольку она осуществляется в непротиворечии с законом, независимым от государства. При этом политическая партия представляет собой особый вид общественного объединения, для которого характерны определенная целевая ориентация, соответствующая идеологическая база, постоянная организационная структура, фиксированное индивидуальное членство.

Одновременно политическая партия - элемент политической системы общества, ее назначение - участие в политической жизни общества, а в условиях сложившейся многопартийности и соответствующей ей избирательной системы - институционализация государственной власти в установленных Конституцией пределах и формах. Конституция, однако, провозглашая политическое многообразие и многопартийность и гарантируя равенство политических партий перед законом независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач и возлагая на государство обязанность обеспечивать соблюдение прав и законных интересов политических партий, непосредственно не определяет особенности создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий, как не устанавливает условия и порядок реализации гражданами РФ права на объединение в политические партии.

Для Конституции безразличны количество политических партий, их численный и социальный состав, идеология и пр. Она ограничивается установлением организационных и функциональных параметров существования общественных объединений. Речь идет, с одной стороны, о том, что принципы организации общественного объединения не должны противоречить требованиям демократии и прав человека в том виде, в каком они выражены в Конституции, и, с другой стороны, цели и деятельность общественных объединений должны быть тождественны конституционному строю. В связи с этим Конституционный Суд в своем Постановлении от 15 декабря 2004 г. N 18-П подчеркнул, что законодатель вправе урегулировать правовой статус политических партий, в том числе условия и порядок их создания, принципы деятельности, права и обязанности, установить необходимые ограничения, касающиеся осуществления права на объединение в политические партии, а также основания и порядок государственной регистрации политической партии в качестве юридического лица. При этом осуществляемое законодателем регулирование - в силу ч. 1 ст. 17 Конституции, устанавливающей, что в Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией, - не должно искажать само существо права на объединение в политические партии, а вводимые им ограничения - создавать необоснованные препятствия для реализации конституционного права каждого на объединение и свободы создания и деятельности политических партий как общественных объединений, т.е. такие ограничения должны быть необходимыми и соразмерными конституционно значимым целям.

Отсюда вытекают по меньшей мере четыре существенных вывода: во-первых, федеральный законодатель вправе и обязан урегулировать условия и порядок создания и деятельности политических партий; во-вторых, допустимо установление федеральным законом требований, предъявляемых к созданию и деятельности политических партий; в-третьих, пределы дискреции федерального законодателя предопределяются прежде всего признанием в Российской Федерации идеологического и политического многообразия и многопартийности и установлением их конституционных характеристик, из чего проистекает необходимость поэтапного формирования устойчивой многопартийной системы, способной гарантировать политическое волеобразование многонационального народа РФ в рамках той или иной избирательной системы, особенностями которой во многом диктуются предъявляемые на соответствующем этапе развития РФ как демократического правового федеративного государства с республиканской формой правления требования к созданию и деятельности политических партий; в-четвертых, эти пределы предопределяются также конституционными правами и свободами, в том числе правом каждого на объединение, гарантии которого, как многократно отмечалось в решениях Конституционного Суда, распространяются и на политические партии, а также свободой мысли и слова, правом каждого искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, поскольку объединение лиц, имеющих те же убеждения или интересы или разделяющих общие идеи, является одной из форм коллективной реализации свободы мысли и слова. Указанным положениям коррелируют международно-правовые обязательства РФ, принятые ею на себя, в частности, в соответствии со ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Принцип многопартийности означает также законность политической оппозиции. Конституция легализует мирное, ненасильственное соперничество политических партий за участие в осуществлении государственной власти и ее институционализации в установленных Конституцией парламентских и иных формах. Практическое значение для развития многопартийности, в том числе с точки зрения интересов политической оппозиции, имеет предложение Президента РФ Д.А. Медведева, высказанное в его Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., о том, что поэтапно должно быть снижено минимальное количество членов организации, требуемых для регистрации новой политической партии. Этому вопросу было посвящено и одно из недавних заседаний Госсовета России. Речь при этом идет именно о поэтапной трансформации количественного критерия создания и деятельности политических партий с учетом особенностей переживаемого страной исторического этапа и потребности в формировании устойчивой многопартийной системы. Но это - сфера исключительной компетенции российского законодателя, исходящего из того, что время "диванных" партий не может длиться бесконечно, и способствующего политическому структурированию общества.

В связи с комментируемым решением существенное значение приобретает институт регистрации политических партий, правилам которой ЕСПЧ уделил столь пристальное внимание. В частности, согласно п. 1 ст. 15 Закона о политических партиях политическая партия и ее региональные отделения подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (в ред. от 26 апреля 2007 г.) с учетом установленного в нем специального порядка регистрации политической партии и ее регионального отделения. При этом политическая партия и ее региональное отделение осуществляют свою деятельность в полном объеме, в том числе как юридические лица, с момента государственной регистрации.

Данное положение находится в системной взаимосвязи с подп. "ж" п. 1 ст. 18 Закона о политических партиях, в соответствии с которым для государственной регистрации регионального отделения политической партии в уполномоченный территориальный орган в числе прочих документов представляется список членов регионального отделения политической партии, что, в свою очередь, взаимосвязано с требованиями названного Закона о необходимом минимуме численности членов политической партии и ее региональных отделений (абз. 3 п. 2 ст. 3), правом граждан быть членом только одной политической партии и состоять только в одном региональном отделении данной политической партии - по месту постоянного или преимущественного проживания (п. 6 ст. 23), а также с правомочием уполномоченных государственных органов знакомиться с документами политических партий и их региональных отделений, подтверждающими наличие региональных отделений, число членов политических партий и число членов каждого регионального отделения политической партии (подп. "а" п. 1 ст. 38).

По смыслу указанных положений, регистрация политической партии и ее регионального отделения есть акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемый посредством внесения в государственный реестр сведений о создании политической партии, отвечающей требованиям закона. Этим не затрагивается существо права на создание политической партии, поскольку посредством государственной регистрации, имеющей нормативно-явочный, а не разрешительный характер, осуществляется фиксация уполномоченным на то государственным органом факта соответствия политической партии установленным Законом о политических партиях требованиям, что не только влечет за собой признание политической партии юридическим лицом, как это предусмотрено ГК (ст. 48, 51), но также обусловливает возложение на нее особой публичной функции, проистекающей из признания политической партии единственным коллективным субъектом избирательного процесса (п. 1 ст. 36 Закона о политических партиях, п. 1 и 2 ст. 7 Закона о выборах депутатов ГД ФС РФ). Этим предопределяется также возложение на государство установленных федеральным законодательством обязанностей по отношению к политической партии и ее членам.

Такому пониманию вполне корреспондирует позиция и самого Европейского суда по правам человека, который в решении от 10 июля 1998 г. по делу Сидиропулос и другие против Греции, указав, что право создать ассоциацию является неотъемлемой составной частью права, провозглашенного ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, "хотя в своем тексте она ограничивалась упоминанием лишь о праве создавать профсоюзы", отметил: "Возможность для граждан создать юридическое лицо, чтобы совместно действовать в сфере своих интересов, является наиболее важным аспектом права на свободу общественных объединений, без которого это право лишается своего смысла. Способ, каким национальное законодательство закрепляет эту свободу, и его применение в практической деятельности властей - это показатель демократии в стране, о которой идет речь. Разумеется, государства обладают правом следить за соответствием целей и деятельности объединения нормам законодательства, но они должны использовать это право способом, не противоречащим их обязательствам по Конвенции". Как быть, если юридическое лицо не соответствует установленным законом критериям и почему ликвидация такого лица, осуществленная судом в рамках демократических процедур, отождествлена с запретом политической партии и потому объявлена противоречащей ст. 11 Конвенции - тайна великая есть.

При этом Закон о политических партиях, вводя требование представлять для государственной регистрации регионального отделения политической партии список членов регионального отделения политической партии, одновременно устанавливает, что эта информация предназначена для сведения данного органа и относится к информации с ограниченным доступом, разглашение которой без согласия соответствующих членов политической партии влечет за собой ответственность, установленную законодательством РФ (п. 6 ст. 19).

Конституционный Суд России в этом положении усмотрел определенную опасность. В связи с этим Постановлением от 16 июля 2007 г. N 11-П положение подп. "ж" п. 1 ст. 18 Закона о политических партиях, предусматривающее предоставление уполномоченному территориальному органу в числе документов, необходимых для государственной регистрации регионального отделения политической партии, списка членов регионального отделения политической партии, которое находится во взаимосвязи с иными положениями указанного Закона (абз. 3 п. 2 ст. 3, п. 6 ст. 23, подп. "а" п. 1 ст. 38), признал не противоречащим Конституции. Но с существенной оговоркой: "постольку, поскольку" данная информация служит исключительно целям реализации установленных законом полномочий государственных органов по регистрации региональных отделений политических партий и осуществлению в установленных Конституцией и Законом о политических партиях пределах контроля за их деятельностью и не может быть использована в иных целях, в том числе для ограничения прав и свобод членов политической партии, реализуемых ими индивидуально или в коллективной форме, или предоставления им каких-либо преимуществ, а также поскольку указанная информация относится к информации с ограниченным доступом, разглашение которой без согласия соответствующих членов политической партии влечет за собой ответственность, установленную законодательством РФ.

* * *

Конвенционное закрепление общих для Европы стандартов прав человека и участие Российской Федерации в нем вовсе не исключают значительную дискреционную свободу государства-участника, предопределяемую его суверенитетом, на что, интерпретируя Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, неоднократно в своих решениях указывал Европейский суд по правам человека. Ослабление суверенных прав государства с неизбежностью ведет к ослаблению ответственности, которую международное сообщество может требовать от публичной власти, осуществляющей эти права. Гуманитарные стандарты, согласованные международным сообществом, могут быть реализованы лишь при условии, что они подкреплены должной ответственностью самих государств. Проблема, следовательно, состоит не в том, чтобы воспроизводить в государственном строительстве и отечественном правопорядке внешние формы, принятые в иных европейских странах, а с учетом субсидиарного характера общеевропейской гуманитарной системы и масштабов сотрудничества в иных сферах межгосударственных отношений обеспечить должную эффективность собственного правозащитного механизма.

Суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией в качестве одной из основ конституционного строя. В Постановлении Конституционного Суда от 7 июня 2000 г. N 10-П дано нормативное определение этого конституционного понятия: суверенитет, предполагающий, по смыслу ст. 3 - 5, 67 и 79 Конституции, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.

Демократизация общества, государственных и общественных институтов привнесла существенные новации в представление о суверенитете. При этом Конституция России в отличие от учредительных актов некоторых иных федеративных государств отвергла теорию делимости суверенитета, на которой настаивали отдельные субъекты Российской Федерации при подписании Федеративного договора и что получило в нем терминологическое отражение, хотя на самом деле это было скорее рефлексом на характерную для предшествующего этапа развития российской государственности жесткую централизацию властных полномочий, чем констатацией политико-юридического состояния взаимоотношений федеральных властей и властей субъектов Российской Федерации.

Суд в этом Постановлении особо указал, что использование в ч. 2 ст. 5 Конституции применительно к установленному ею федеративному устройству понятия "республика (государство)" не означает - в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 г. - признание государственного суверенитета этих субъектов РФ, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

Не случайно действующая Конституция, разграничив предметы ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов, а также допустив возможность их перераспределения на основе внутригосударственных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, признает суверенный характер исключительно за Российской Федерацией. Отсюда также следует, что все такие договоры должны соответствовать федеральной Конституции, следовательно, любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета РФ юридически ничтожно и должно быть исключено. Положения Федеративного и иных договоров, предусматривавшие суверенитет республик и связанные с этим ограничения суверенитета РФ, ее конституционно-правового статуса, в том числе нашедшие отражение в конституциях республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие федеральной Конституции.

Конституция не предусматривает возможность деления суверенитета России и с международным сообществом, что также было отмечено в указанном Постановлении. Согласно ст. 79 Конституции Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ. Передача Российской Федерацией части своих полномочий межгосударственным объединениям не равнозначна передаче части своего суверенитета. Суверенитет РФ не есть простая совокупность ее полномочий, это неотъемлемое качество, присущее Российскому государству. Оно действительно "материализуется" в полномочиях РФ, но не тождественно им. Поэтому межгосударственному объединению может быть передана именно часть полномочий РФ, если это, в частности, не противоречит основам конституционного строя РФ, в том числе суверенитету России. Количество, т.е. сумма и номенклатура передаваемых полномочий, не должно переходить в качество, т.е. влечь утрату суверенитета государства.

Распространение суверенитета РФ на всю ее территорию является основой независимости России в международных отношениях. Территориальное верховенство государства проявляется по отношению к остальным государствам и иным субъектам международно-правовых отношений в пределах принадлежащей каждому суверенному государству сферы свободной деятельности. Международно-правовые акты, раскрывая содержание принципа "суверенного равенства, уважения прав, присущих суверенитету", к числу присущих суверенитету и охватываемым им правам относят право каждого государства на юридическое равенство, на территориальную целостность, на свободу и политическую независимость. На государствах лежит обязанность уважать право друг друга свободно выбирать и развивать свои политические, социальные, экономические и культурные системы, равно как и право устанавливать свои законы и административные правила.

Юридическим выражением суверенитета РФ является установленное Конституцией верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории РФ. Это означает, с одной стороны, закрепление политического единства многонационального народа России: Российская Федерация в политическом отношении является единой государственно-правовой и международно-правовой системой, а ее многонациональный народ - единой государственной гражданской нацией.

При этом границы проявления суверенитета государства обусловлены следующим: государство связано Конституцией и законом; органы государства, учреждения и должностные лица выступают агентами всего общества, ответственны перед ним и несут обязанности по отношению к человеку и гражданину; общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ составляют часть правовой системы России.

Таким образом, к правовой системе РФ отнесены и международные договоры, а именно те договоры, в отношении которых она выразила согласие на их обязательность и которые вступили для нее в силу, договоры, к которым она присоединилась, а также договоры, в отношении которых она стала продолжателем или правопреемником Союза ССР. При этом международные договоры действительно имеют преимущество перед законами в применении: если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Этим предопределяются пределы судебного применения международного договора РФ: если он был ратифицирован, вступил в силу, официально опубликован и не требует издания дополнительных внутригосударственных нормативных актов, то положения такого договора действуют непосредственно и имеют приоритет в применении по отношению к противоречащим им правилам, содержащимся в законе. Данный вывод Верховного Суда РФ, сделанный ранее в Постановлении его Пленума от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия", получил подтверждение в Постановлении Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 г. N 5.

Но в случае с решением ЕСПЧ вопрос поставлен иначе: как должна разрешаться коллизия между международным договором Российской Федерации и Конституцией? Очевидно, что в этом случае действует правило о высшей юридической силе Конституции, ибо международные договоры являются составной частью правовой системы государства, а в рамках этой системы нет актов, которые по своей юридической силе стояли бы выше Конституции. В связи с этим в ст. 22 Закона о международных договорах РФ предусмотрено, что, в случае если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или пересмотра ее положений в установленном порядке.

Таким образом, из Основного Закона не следует надконституционность общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров, которые в основном покрывают сферу межгосударственных отношений. При этом мы не воспринимаем данные принципы и нормы как что-то внешнее по отношению к Основному Закону, они в силу волеизъявления конституционного законодателя выступают частью российской конституционной системы. Эти принципы "вмонтированы" в ткань Конституции и составляют ее содержательную характеристику. Речь идет о принципиальном согласии Российского государства со сложившимися международными стандартами и конституционном восприятии их в качестве масштабов правотворчества и правоприменения. При этом Конституция в самой себе содержит механизм интеграции в правовую систему России новых принципов и норм (причем это не статичная, а развивающаяся система), а также международных договоров РФ, тем самым опосредуя основные тенденции мирового развития. Что же касается международных договоров России, они равны по статусу федеральному закону, но не Конституции, со всеми вытекающими отсюда последствиями и не могут ни при каких условиях угрожать стабильности государства и рациональности его организации. Это - категорический императив правотворчества и правоприменения!

На это было прямо указано в Федеральном законе от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней": "Российская Федерация в соответствии со статьей 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации". Тем самым указанный Федеральный закон одновременно признает установившееся прецедентное право, которым руководствуется Европейский суд по правам человека; его можно рассматривать как трансформационный акт, согласно которому не только Конвенция 1950 г., но и прецеденты Европейского суда, сложившиеся в процессе ее толкования и применения, обязывают Россию и вменяются в качестве обязательных всякому правоприменителю. Но до тех пор, пока они не вступают в коллизию с Конституцией. Именно в этом заключается смысл разъяснения, содержащегося в упомянутом Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г.: применение судами общей юрисдикции Конвенции 1950 г. "должно осуществляться с учетом практики Европейского суда по правам человека во избежание любого нарушения Конвенции о защите прав человека и основных свобод".

В связи с этим уместно подчеркнуть, что прецеденты, созданные Конституционным Судом Российской Федерации путем толкования Конституции, становятся по существу частью самой Конституции; точно так же прецеденты, создаваемые конституционным толкованием законов, становятся частью интерпретируемых законов. Конституция есть то, что о ней скажет Конституционный Суд.

При этом законодатель обладает достаточно широкой дискрецией в отношении прецедентов, поскольку они неразрывны с актом, толкованием которого созданы. Исключение составляют прецеденты толкования Конституции, их отмена возможна путем новации самой Конституции, т.е. внесения в нее изменений и дополнений. Возможно изменение созданного Конституционным Судом прецедента и им самим, поскольку это обусловлено "поиском права" или необходимостью актуализации конституционных положений, осуществляемой, в частности, путем так называемого эволюционного толкования. Основания для такого изменения применительно к данному случаю, однако, еще не созрели. Хорошо бы это понять и ЕСПЧ!

* * *

Гомогенизация российского права, т.е. развитие в направлении восприятия, утверждения и защиты общеевропейских или всемирных стандартов, не требует от России отказа от собственных культурных и национальных правовых традиций. Авторы Конвенции 1950 г. ориентировались прежде всего на те государства, которые изначально подписывали этот акт. Отсюда указание на "общее наследие" государств-участников, которое само по себе не является застывшей системой идей и принципов, и мы едва ли можем рассматривать себя в качестве "наследников первой очереди". Европейский консенсус как единая европейская система защиты прав человека, которая предполагает одинаковый уровень защиты во всех государствах - участниках Конвенции 1950 г., складывался постепенно и поэтапно <5>. Этот процесс нельзя считать завершенным еще и потому, что решение об имплементации Конвенции 1950 г. в систему национального правопорядка многих постсоциалистических государств не способно автоматически гарантировать схожие "политические традиции, идеалы, свободу и верховенство права", которые и составляют основу "общего наследия" государств - участников Конвенции и в которых ее преамбула видит истоки европейской правозащитной системы, являющейся, в свою очередь, рефлексией идей европейского единства, развивавшихся Жаном Моне, Рене Кассэном, Полем-Анри Спааком, Робером Шуманом, Альчиде де Гаспери и др.

<5> См.: Полгари Э. Страсбургский Суд и европейский консенсус // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. N 3. С. 107. Небезынтересно заметить, что, например, Великобритания, первой 22 февраля 1951 г. ратифицировавшая Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, до 14 января 1966 г. не признавала право на подачу индивидуальной жалобы и обязательную юрисдикцию Европейского суда, а права, гарантированные этой Конвенцией, не могли быть защищены в судебном порядке согласно ее внутреннему национальному праву до 2 октября 2000 г. См.: Яковенко А.В. Выступление на международной конференции "Влияние Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод на развитие правовых систем европейских стран". Ярославль, 28 - 30 июня 2006 г.; Бауринг Б. Долгий путь Великобритании к европейским стандартам прав человека: в авангарде и далеко позади // Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к Конституции Российской Федерации. Избранные права. М., 2002. С. 29 - 39.

Юридический романтизм столь же пагубен, как и юридический нигилизм. Не мы первые в убеждении о юридической невозможности исполнения некоторых решений ЕСПЧ. Еще в 2004 г. Федеральный конституционный суд Германии пришел к выводу, что решения ЕСПЧ не обладают юридической силой, способной отменить вступившие в законную силу решения германских судов. Еще более определенную позицию занял парламент Великобритании, заявивший, что Палата общин - единственный представительный орган, наделенный народом правом принимать соответствующие решения; следовательно, окончательные решения по вопросам правового регулирования являются исключительной компетенцией избранных демократическим образом законодателей, но не ЕСПЧ.

У нас на этот счет сомнений быть не должно. Действующая Конституция России, развивая отечественный опыт взаимодействия национального и международного права и учитывая практику конституционного регулирования других государств, преодолела многие препятствия к открытости внутреннего правопорядка для норм международного права. Однако из этого вовсе не следует примат международного права или отказ от суверенитета Российского государства. Мы на собственном опыте многократно убеждались, что законы эволюционного развития обмануть невозможно.

Что же касается коллизий, подобных рассматриваемой, они возможны и в будущем. В связи с этим законодателю надо подумать о дополнении ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", по меньшей мере, указанием на то, что Конституционный Суд по запросам высших органов государственной власти на оселке конституционности проверяет путем вынесения заключения решения международных судебных органов, если есть основания полагать, что их исполнение может войти в коллизию с Конституцией России. Конституция должна быть надежно защищена!