Мудрый Юрист

Главное - прогнозирование реализации экологической политики

Боголюбов С.А., заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации.

Единая государственная экологическая политика призвана вобрать в себя закрепленные в праве и оправдавшие себя на практике принципы охраны окружающей среды, провозгласить ее цель - обеспечение жизни и здоровья человека. Главное - прогнозировать реализацию экологической политики, наладить соблюдение экологических прав граждан, обеспечить выполнение экологической функции государства.

Ключевые слова: единая государственная экологическая политика, реализация экологической политики, прогнозирование реализации экологической политики.

The main thing is to predict realization of economic policy

S.A. Bogolyubov

Uniform state ecological policy urged to incorporate fixed in the right and justified in practice principles of preservation of the environment, to proclaim its purpose - maintenance of life and health of the person. The main thing - to predict realization of ecological policy to adjust observance of the ecological rights of citizens, to provide performance of ecological function of the state.

Key words: uniform state ecological policy, ecological policy realization, forecasting of realization of ecological policy.

Очередным сигналом к рассмотрению государственной экологической политики России послужили произнесенные на майском заседании президиума Государственного совета Российской Федерации 2010 г. суждения о целесообразности разработки основ экологической политики до 2035 г., оформленные затем в виде поручений Президента Российской Федерации. Концептуальные подходы к разработке политики заслуживают обсуждения и научного обоснования, в том числе путей реализации с участием права. Рассмотрение экологической политики и принятие ее на вооружение теории и практики может стать новым шагом и рубежом в развитии права, в оценке деятельности публичных органов власти, субъектов гражданского общества в области не столько обозначения, декларирования целей, сколько реализации этой политики. Поэтому главным в процессе разработки политики становятся проектирование, прогнозирование ее реализации.

В праве проявляется, закрепляется политика, с помощью права она осуществляется; право является одним из основных (а может быть, главным - наряду с государством) ее инструментов, может способствовать последовательности и стабильности реализации тщательно выработанной экологической политики, уберечь ее от крайностей и шараханий, присущих волюнтаристским решениям. Зафиксированная в праве экологическая политика должна придавать общественному развитию целеустремленный планомерный характер, не допускать забалтывания целей и механизмов экологической политики; настоящая наука призвана анализировать соответствие провозглашенных задач и полученных результатов.

Подходы к разработке государственной экологической политики, ее направлений и содержания намечались в течение десятилетий в трудах известных ученых юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, ИГиП РАН, ИЗиСП, МГЮА и других представителей эколого-правового цеха, так что науку не застали врасплох с предложениями формулировать основы экологической политики России. Разумеется, экологическая политика исходит из провозглашенных в Конституции социального характера государства, признания, соблюдения и защиты прав гражданина как обязанности государства, включения экологического благополучия в понятие достойной жизни человека. Заклинания философов и экологов по поводу необходимости обеспечения интересов нынешнего и будущих поколений надо преломлять в конкретные, современные, глядящие в будущее конструкции, которые и составят, пополнят политику.

На данном этапе общественного, правового и экономического развития актуальными для прогнозирования реализации политики представляются соображения о том, в каких нормативных правовых актах содержатся принципы охраны окружающей среды, которые могут стать положениями политики; почему экологическая политика должна быть государственной и какой она может быть еще (единая, региональные, местные, еще какие-либо?); в каком контексте могут упоминаться в экологической политике права человека и гражданина, а также, и это, по нашему мнению, немаловажно, экологические обязанности и функции; и наконец, может быть, самое главное для нашей страны, какие решительные меры могут быть приняты и правовые механизмы внедрены для реализации экологической политики России и для преодоления трудностей на этом пути.

Проведение политики начинается с понимания, определения и формулирования содержания этой политики, способов, участников формирования и мест обнаружения, источников нахождения, расположения текстов положений этой экологической политики, в том числе использования наработанных и апробированных нормативных правовых материалов. Инвентаризация предыдущего поможет проектированию будущего. На конституционном уровне закреплены установление в России основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации (п. "е" ст. 71 Конституции Российской Федерации <1>), обеспечение Правительством Российской Федерации проведения единой государственной политики в области экологии (п. "в" ст. 114 Конституции), поощрение в России деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (п. 2 ст. 41 Конституции Российской Федерации). Конституционные нормы-принципы, основополагающие для формулирования экологической политики положения развиты в федеральных конституционных и в федеральных законах, в подзаконных актах. Если эти конституционные и иные правовые постулаты не соблюдаются - то это тоже есть проявление политики, но с отрицательным знаком.

<1> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. N 237. 1993. 25 дек.

В России имеется немало документов, обозначающих подходы государства и общества к охране окружающей среды. Это Указ Президента Российской Федерации "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" <2>; Экологическая доктрина Российской Федерации <3>, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации перед саммитом в Йоханнесбурге; Федеральная программа "Экологическая безопасность России" и многие иные документы, формулирующие принципы и цели развития страны в области экологии, имеющие различный правовой статус. Таким образом, в эколого-юридическом сообществе сформировались довольно четкие представления о нормативно-правовой базе экологии, и можно продолжать дискуссии о том, что из нее годится для политики. Важно сосредоточиться на инвентаризации выполненного из задуманного и регулируемого в предыдущие десятилетия, на вычленении перспективных положений, чтобы не повторять в политике несбыточные обещания и нереальные цели.

<2> См.: Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" // СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572.
<3> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 1225-р "Об Экологической доктрине Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510.

Использование природных ресурсов и охрана окружающей среды основываются на различных принципах и законоположениях, касающихся устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды), сочетания рационального использования и охраны природного ресурса и его части в границах территорий отдельных субъектов Российской Федерации (например, сочетание бассейнового и административно-территориального принципов) и всей страны в целом, разграничения функций управления в области использования и охраны природных ресурсов и функций их хозяйственного использования, что только и может обеспечить предупреждение деградации окружающей среды в целом. В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" <4> сформулировано 23 принципа, часть которых может быть положена в основу экологической политики и на основе которых должна осуществляться хозяйственная и любая иная деятельность в России, способная оказать воздействие на окружающую человека природную среду.

<4> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

В системе основных принципов экологического права важную проблемную группу составляют принципы сочетания экологии и экономики. Это обусловлено тем, что регулярно встает важный вопрос о возможности или невозможности приоритета экологических интересов над экономическими. Современное российское право нашло решение в виде "научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства". Экология и экономика, имеющие один фонетический корень, не могут не противостоять друг другу, по крайней мере в обозримой перспективе. В России в настоящее время на первом месте стоят зачастую экономические интересы, а экология, ее проблемы нередко отступают перед требованиями экономики. Тем более возрастает осознание и значение экологической политики, выраженной в праве, призванной уравновешивать антагонистические интересы экономики и экологии, сдерживать активизирующиеся попытки исключительно потребительского, порой хищнического потребления природных ресурсов.

Среди основных принципов экологического права как основы экологической политики должна быть предусмотрена главная цель охраны окружающей среды - обеспечение здоровья и безопасности человека. Все размышления и обсуждения вокруг экологической политики теряют свой смысл и значение, если в центре внимания не будут находиться человек и обеспечение благоприятных условий его жизни. Сама охрана окружающей среды не является самоцелью - ее главная задача заключается в обеспечении реальных гарантий прав человека и гражданина на благоприятную для жизни окружающую среду. Тезис об охране человека, его здоровья как основной цели охраны окружающей среды при всей его кажущейся ясности не является бесспорным с позиций российского права. В настоящее время между тем состояние окружающей среды является одним из четырех основных факторов, влияющих на здоровье и жизнь человека вследствие растущих загрязнений воздуха, воды, почв, наряду с регулярностью потребления и чистотой продуктов питания, оказанием медицинской помощи и генными последствиями.

Жизнь и здоровье человека как цель, объект либо принцип охраны окружающей среды в головном Федеральном законе об охране окружающей среды и иных природоохранных федеральных законах в настоящее время не предусматриваются. Трудно представить, что законодатель, предусмотрев многочисленные требования к качеству природной среды, отказался от идеи охранять окружающую среду даже не с сопутствующей, а с главной задачей - обеспечить здоровье и жизнь человека. Тем более человек должен быть "учтен" при прогнозировании охраны окружающей среды в дальнейшем. Подходы к определению места человека в экологии осуществляются регулярно. Авторами затрагивается проблема включения в перечень объектов охраны окружающей среды самого человека, рассматривается человек как часть окружающей среды; эколого-правовой статус человека понимается как совокупность его экологических прав, основных инструментов и процедур защиты, а также гарантий <5>.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.

<5> См.: Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник. М., 2000; Бринчук М.М. Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации. СПб.: Изд-во Юридического института, 2009; Дубовик О.Л., Кремер Л. Экологическое право: Учебник. М.: Эксмо, 2005.

Можно сказать, что человек - не только часть, но и царь природы, но он по законодательству не включен в объекты охраны окружающей среды. Кроме того, из суждения "человек - часть среды" вовсе не вытекает, что среду следует охранять ради этой ее, пусть даже самой мыслящей (это еще вопрос), наиважнейшей для нас части. Как вид человек, вероятно, охватывается понятием "биологическое разнообразие", хотя в международном и национальном праве этого не предусматривается. Из сказанного вовсе не следует категорически, что законодательно закрепленной целью экологической политики, задачей правовой и иной охраны окружающей среды является здоровье и жизнь человека. Даже в ст. 1 "Основные понятия" Федерального закона "Об охране окружающей среды" под компонентами природной среды подразумеваются те, которые обеспечивают в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле. Глобальный подход забыл охрану жизни и здоровья каждого человека в качестве главной цели всей природоохранной деятельности.

Объединение принципов права в области охраны окружающей среды в единую экологическую политику означает не просто их арифметическое суммирование, но диалектическое формирование одного из ведущих направлений развития общества и государства. Единство экологической политики в Российской Федерации обусловлено как логически, исторически, так в настоящее время и законодательно. Единство российской государственной экологической политики обусловливается несколькими конституционными положениями и законодательными мотивами:

Экологическая политика должна определить, каким образом государство должно действовать для реализации своей экологической функции. В настоящий период поиска новых форм управления экономическими и экологическими процессами актуальными проблемами становятся выявление и законодательное закрепление роли государства в организации охраны окружающей среды. Вносятся предложения о закреплении в Конституции задачи формирования экологического государства. Нам представляется это излишним на данном этапе развития экологических общественных отношений, которые при всей их значимости не требуют дополнительного выделения природоохранных обязанностей федеральных органов: имеющихся конституционных и законодательных предписаний достаточно для полноценного правового регулирования этих отношений. Главное сейчас заключается в неуклонном и повсеместном выполнении, обеспечении правовыми, экономическими и организационными средствами того, что уже предусмотрено.

Традиции россиян таковы, что они все еще верят праву, своему государству, его органам исполнительной власти. Успех экологической деятельности органов публичной власти зависит не только от налаживания и содержания этой деятельности, но и от того, как она будет понята и поддержана теми, на кого она рассчитана, направлена и ради кого осуществляется. Зеленая общественность является одной из самых активных разновидностей российской общественности, запросы которой нельзя не учитывать в деятельности по обеспечению экологической безопасности.

Экологическое, как и правовое, государство не может быть построено в одночасье, в такой-то срок. Идеалу такого государства могут быть посвящены усилия не одного поколения, надо упорно над ним трудиться из десятилетия в десятилетие каждому гражданину, сверяя свои шаги с матрицей экологического правового государства. Доктрина прав человека пробуксовывает, в частности, из-за недооценки значения обязанностей граждан, общества и государства, а не из-за недостатка провозглашающих права человека актов. Чтобы стать экологическим, государство должно быть сильным, т.е. отвечать за свои обещания и исполнение принятых законов, за выполнение судебных решений, обеспечивать надлежащие правопорядок и законность. Без них размышления об экологическом государстве становятся лицемерной химерой.

Понятно, что усиление государственности и ее экологической составляющей должно идти для блага каждого человека, в интересах добра, справедливости, благополучия народа, для использования и охраны земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Наполнение термина "экологическое государство" конкретным содержанием, обеспечение действия эколого-правовых предписаний и публичное решительное требование их выполнения от всех должностных лиц и граждан могут приблизить общество к искомому горизонту.

Можно вычленить и развивать проблему формирования экологического государства для очередного раунда научных исследований, где намечать черты, направления, стадии и методы формирования экологического государства. Поиск в науке, даже поначалу не слишком перспективный, может приносить успех при объединении ее итогов, даже промежуточных, с запросами практики, их внедрении в нее. Главным представляется не наращивание новых задач-целей-принципов, а планомерная реализация законодательных требований, касаются ли они эколого-правового статуса личности либо функций, обязанностей государства по отношению к ней.

Задачей государственной экологической политики может считаться использование позитивных экологических начинаний и потенций общественности, подключение ее к созидательной природоохранной работе, к участию в выполнении и проверке реализации принятых решений, в предупреждении и пресечении экологических правонарушений, в обеспечении экологической безопасности и экологического правопорядка. Алармистские настроения общественности желательно не отвергать, не игнорировать, не пресекать, а учитывать, направлять в конструктивное русло, использовать в целях охраны окружающей человека природной среды.

Перечень экологических возможностей общественных объединений достаточно обширен, однако с повестки дня не сходят вопросы: почему этими полномочиями обладают лишь экологические объединения, т.е. объединения, в уставе которых предусматриваются природоохранные цели, да еще в качестве основных? Как можно преодолевать сопротивление должностных лиц по игнорированию общественных инициатив? Как "будить" эти инициативы и стимулировать их с помощью права? Экологические общественные объединения не часто пользуются этими правами, но, в любом случае, расширение субъектов экологических прав будет способствовать увеличению возможностей и повышению активности общественности.

Не всегда общественность готова своим трудом и материальным вкладом реально участвовать в обеспечении охраны природы в своем населенном пункте, вокруг себя. Такая обязанность граждан и общественности предусматривалась в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" 1991 г. <6>. В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" 2002 г. такой цели не ставится. Между тем современная государственная экологическая политика не может не учитывать необходимость равноправного участия гражданского общества в охране окружающей среды; именно участия, а не только оказания помощи государству. Современные разработчики экологической политики от Минприроды полагают даже о возможности утверждения экологической политики общества и государства.

<6> См.: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457 (утратил силу).

Звучит красиво, общество и государство должны быть партнерами в реализации экологической политики, но равнозначны и равноправны ли они в настоящее время? Не следует ли, прогнозируя реализацию экологической политики, трезво оценивать состояние и зрелость элементов гражданского общества? Не лучше ли довериться будущему в части формирования активности и результативности звеньев общества, принимая, разумеется, системные меры для их становления, но не идеализируя их нынешнее положение?

Федеративный демократический характер Российского государства предполагает формирование экологических политик на уровне субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, крупных предприятий и организаций, которые ввиду обширности территории, разнообразия интересов, легкой перемещаемости атмосферного воздуха, водных ресурсов, объектов животного мира не могут не быть объединяемы под эгидой государства, которое призвано отвечать перед мировым сообществом за состояние окружающей среды на своей территории <7>.

<7> См.: Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: МГУ, 2003.

Правовое закрепление ответственности граждан перед обществом и общества перед гражданами за состояние окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений - одна из основных задач экологической политики. Основополагающими для понимания экологических прав и обязанностей физических и юридических лиц, рассмотрения теоретических и практических проблем их реализации в праве являются конституционный статус личности, гражданина в области экологии, их конституционные права и обязанности, связанные с природопользованием и состоянием, охраной окружающей среды, предусмотренные в ч. 2 ст. 8, ст. 9, 36, 58 Конституции Российской Федерации.

Провозглашение, осуществление и защита экологических прав, предусмотренных в ст. 42 Конституции Российской Федерации, т.е. прав по поводу собственно и непосредственно окружающей среды, является одним из непременных направлений экологической политики. Конституционно-правовое регулирование деятельности по предоставлению и обеспечению реализации указанных прав этого последнего поколения прав человека и гражданина в определенной мере осуществляется, но нередко наталкивается на их необеспеченность материальными условиями жизни общества, состоянием правовой и экологической культуры, системой правоохранительных и природоохранных органов.

Конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду появилось в России недавно и подразумевает состояние среды обитания, качество жизни, труда, отдыха, соответствующие определенным экологическим, санитарно-эпидемиологическим, гигиеническим стандартам, предполагающим пригодную для питья воду, надлежащий атмосферный воздух, кондиционные продукты питания, рекреационные условия; это фундаментальное экологическое право гражданина, от которого исходят остальные экологические права.

Право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды имеет принципиальное значение для реализации права на благоприятную среду. Эффективность относительно новой сферы деятельности по обеспечению экологической безопасности, экологического благополучия и реализации экологических прав граждан в значительной мере определяется ее информационным обеспечением, которое в начале XXI в. приобретает значительный вес. Право каждого на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, находится в тесной связи с другими конституционными (ч. 2 и 3 ст. 41, ст. 52 и 53 Конституции Российской Федерации) правами и реализуется не часто.

Само понятие "благоприятной среды" представляется размытым, не воспринимаемым участниками хозяйственной деятельности, несмотря на то что в ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" под ним понимается окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов; качество окружающей среды - это состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью. Здесь что ни определение, то новые вопросы и неясности, которых в праве не должно быть по определению ввиду необходимости однозначности и точности терминологии.

В международном праве и в зарубежных государствах также просматривается неопределенность требований к "надлежащей" среде, которая обозначается как здоровая, благополучная, безопасная, чистая, незагрязненная, экологически сбалансированная, удовлетворительная, устойчивая, не ухудшающаяся, жизнеспособная, способствующая развитию человека. Уже этот набор терминов на различных языках свидетельствует о проблеме определения качества окружающей среды как ключевого, для уяснения права каждого на нее.

Полного учета и гарантирования стандартов, направленных на реализацию права каждого на благоприятную среду, не получается из-за экономических, управленческих и иных трудностей. Часть территории России, пострадавшая от Чернобыльской катастрофы (Брянская и Тульская области, Республика Мордовия и другие регионы), от производственной деятельности "Маяк" (Челябинская область), может считаться зоной чрезвычайной экологической ситуации либо зоной экологического бедствия, где права на благоприятную среду не соблюдаются, но планомерно и медленно осуществляется восстановление пострадавших земель и иных природных ресурсов.

Даже когда немногочисленные иски российских граждан и общественных объединений об ограничении, приостановлении и прекращении экологически вредной деятельности, о закрытии цехов, предприятий и устройств, загрязняющих природные объекты, подвергающих их порче, обращения граждан о переселении из-за неблагоприятной среды обитания удовлетворяются решениями судов и арбитражных судов, они, как правило, не исполняются, не завершаются принятием соответствующих правовых актов из-за отсутствия надлежащего жилья и иных материальных средств.

Выполнение конституционных требований о праве на экологическую информацию осуществляется с трудом из-за рассредоточения экологической информации по министерствам, службам, агентствам, иным органам, из-за неурегулированности юридической (прежде всего, административной, но и уголовной) ответственности за ее сокрытие, неполноту, невыдачу. Государственные органы и их должностные лица не принимают активных мер к своевременному оглашению полных и достоверных сведений о состоянии природных ресурсов и об окружающей среде, о мерах по предотвращению и ликвидации загрязнения природных ресурсов, неохотно откликаются на запросы общественных объединений и граждан, пытаются порой брать плату за ознакомление с достоверной экологической информацией, хотя ее предоставление должно быть обязанностью государства, отвечающего за соблюдение и защиту экологических прав человека и гражданина.

Задачи формирования открытого гражданского общества предполагают воспитание людей, готовых, умеющих, способных использовать информационные правовые предписания для общего блага, каковым является природная среда. Проблема информационного правового обеспечения экологии является сравнительно новой, возникшей в итоге резкой перестройки экономических и социальных отношений последних двух десятилетий. Преодоление недостатков гласности связано не столько с модернизацией природоохранного и природоресурсного законодательства, установлением новых правовых требований в области информационной деятельности, сколько с повышением уровня соблюдения, использования, исполнения законодательных предписаний, формированием атмосферы ответственности и открытости органов исполнительной власти перед населением и представительными органами, которые их создали и избрали.

Усиленные меры по распространению информации о состоянии природных ресурсов и окружающей среды принимаются в связи с попытками некоторых физических и юридических лиц уменьшать информационное поле своего природопользования, скрывать от граждан, от общества свои, порой оформленные, посягательства на природу. Участились случаи нарушений законодательства об экологической экспертизе, сокрытия от общественности сведений об изъятии земель сельскохозяйственного назначения и лесных земель, о начинающемся проектировании и строительстве, о перепрофилировании предприятий, об отводе или переводе земель из одной категории в другую, в частности о переводе земель сельскохозяйственного назначения, о переводе земель лесного фонда в нелесные, земель защитных лесов в земли других категорий.

Актуальной проблемой экологической политики остается привлечение к административной ответственности за проступки в области информационного обеспечения экологии: ведь возможность наложения взыскания является основным признаком права, отличающим его от иных социальных норм. В ст. 8.5 КоАП России <8> предусматривается наложение штрафа за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такие сведения.

<8> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

Проблемой экологической политики становится обеспечение коммерческой и иной охраняемой законом частной тайны, с одной стороны, и публичное информационное обслуживание природопользования и охраны окружающей среды - с другой. Здесь сталкиваются публичные и частные интересы вокруг общего блага в виде природы и частной собственности на конкретные природные объекты. Если форма собственности, не только частной, на природный объект вступает в противоречие с более общими интересами граждан, причиняет окружающей среде и населению (населенного пункта, региона, страны) вред, то вторжение в информацию о характеристике природопользования и состоянии окружающей среды не только возможно, но и необходимо в интересах заинтересованного в благоприятной окружающей среде общества с позиций как здравого смысла, так и закона.

Задачей и конечной целью права являются налаживание, обеспечение, укрепление правопорядка и законности как последних итоговых стадий функционирования правовой системы, которая лишь открывается, начинается с принятия нормативных и индивидуальных правовых актов. Привлечение к юридической ответственности за экологические правонарушения не является самоцелью, но служит средством обеспечения надлежащего экологического правопорядка. Проблемы правопорядка становятся в настоящее время ключевыми при наличии тысяч федеральных законов, темами дискуссий - пути и способы обеспечения экологического правопорядка в условиях административной реформы <9>.

<9> См.: Научно-практические конференции и круглые столы Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (2004 - 2008 гг.) / Сост. М.Я. Булошников, Л.С. Колобова, В.В. Иванникова. М.: ИЗиСП-Эксмо, 2009. С. 83 - 100, 129 - 161, 316, 440 - 452; Институты экологического права / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: ИЗиСП-Эксмо.

Слабым звеном в механизме возмещения вреда является установление причинной связи между действиями или бездействием причинителя вреда и наступившими природными последствиями: для принятия обоснованного судебного решения необходимы весомые доказательства этой связи и наличия правонарушения. Нередко ставится вопрос о возмещении экологического вреда, т.е. вреда, причиненного окружающей среде, который не может быть подсчитан материально, назван убытками, ущербом. Попытки его определения в зарубежном и в российском праве пока не имели успеха. По-видимому, в доктринальном плане под экологическим вредом можно понимать нарушения окружающей среды, имеющие вредные для здоровья и жизни человека последствия, которые трудно перевести в денежную форму, например исчезновение биологического вида животных организмов, иссушение либо радиоактивное заражение местности, опустынивание, заболачивание, иные, порой необратимые, изменения природы.

Для возмещения экологического вреда первостепенное значение может иметь восстановление в натуре нарушенного природного состояния, устранение порчи и иного негативного состояния природных ресурсов и объектов. Возмещение вреда в натуре означает возложение на ответчика с согласия сторон обязанности восстановления земель и иных природных ресурсов и объектов за счет его сил и средств. На основании решения суда лицо, виновное в нарушении прав природопользователей, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре - восстановлению плодородия почв, возведению снесенных зданий, строений, сооружений, восстановлению межевых и других информационных знаков, сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, восстановлению земельных участков в прежних границах.

Два десятка лет назад возвращение окружающей среды в прежнее, ненарушенное состояние, т.е. восстановление нарушенного состояния природы в натуре, считалось основным и наилучшим способом возмещения экологического вреда. Прошедшее время показало трудности такого способа: причинителю вреда, не имеющему соответствующей техники и иных средств, зачастую удобнее "откупиться" от восстановления, даже в повышенном размере; появились различного рода государственные и муниципальные органы - посредники, готовые принять такую плату и взять на себя обязанности по восстановлению либо по возмещению, естественно, с оставлением у себя некоторых комиссионных.

С учетом менталитета россиян, когда готовится, принимается немало правовых актов и осуществляется меньше усилий по их реализации, основная задача должна ложиться не на создание новых концепций, политик и содержащих их бумажных носителей, а на реализацию задуманного. Здесь резко повышается роль гражданского общества, его элементов, органов исполнительной власти, призванных осуществлять обсужденные, одобренные и зафиксированные надлежащим образом экологические задачи и цели.

Несмотря на подготовку и принятие десятков природоохранных и природоресурсных федеральных законов, констатируются деэкологизация хозяйственной деятельности, иные отступления от концептуальных, провозглашенных в Конституции, в различных отраслях российского права экологических постулатов. Критическая оценка проведения экологической политики призвана сеять не уныние, а вскрывать нерешенные проблемы экологического права, выявлять причины пробуксовки требований экологической политики, предлагать пути преодоления деэкологизации права и всей общественной жизни. Основной причиной ослабления реализации сформулированных положений экологической политики является объективное противоборство экономики и экологии, усиленное вульгарным пониманием свободного рынка и движения товаров, финансов и услуг.

Соперничество экологии и экономики идет с переменным успехом и зависит во многом от исполнительной деятельности, политической воли законодателя, от общественного мнения, от доминирования друг над другом земельных, аграрных, лесных, водных и иных экологических приоритетов. Это соперничество, проявляемое в праве, призванном быть инструментом единой государственной экологической политики, постоянно в той или иной степени проецируется на управленческие, юрисдикционные и прочие решения.

Невыполнение требований закона, формулирующих единую государственную экологическую политику, можно отчасти объяснить их недостаточной конкретностью, многочисленными, по тексту десятками отсылок к иному законодательству, которое либо еще не полностью разработано, либо страдает аморфностью, расплывчатостью, либо переводит решение вопросов на уровень министерских, ведомственных актов, которые еще не приняты. Кроме того, дисциплина по исполнению законов и иных федеральных нормативных правовых актов, отражающих единую государственную экологическую политику, в определенной мере ослаблена, несмотря на принятие многочисленных актов об исполнении законов, согласно которым меры по их реализации должны намечаться одновременно с подготовкой законопроекта и осуществляться сразу после его принятия и опубликования.

Проявляются незнание должностными лицами действующих правил, экологической политики, пренебрежение уже имеющимися правовыми нормами, которые, как правило, надо не только и не столько менять, совершенствовать и дополнять, сколько досконально изучать и неуклонно соблюдать, использовать и применять. Законопроектный "зуд" не только не приносит порой пользы, но иногда вреден, поскольку нарушает стабильность единой государственной экологической политики и преемственность экологического права, вносит хаос в правовую систему, не дает сформироваться устойчивой административной, судебной, арбитражной практике, надлежащему экологическому правопорядку <10>.

<10> См.: Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. М.: ИЗиСП-Эксмо, 2010; Боголюбов С.А. Экологическое (природоресурсное) право: Учебник. М.: Контракт, 2010.

Не менее проблемной для формирования экологической политики и ее отражения в праве является конституционная обязанность охранять природу. Право, государство, общество, провозгласив экологические права граждан, призваны назвать и ответственные органы, должностных лиц за их соблюдение, защиту, и это в основном осуществлено в Конституции Российской Федерации, в экологическом и ином законодательстве, хотя порой эти обязанности указываются расплывчато, декларативно, недостаточно, что требует решения проблем по их инвентаризации, классификации, уяснению. Реализация экологических прав граждан напрямую зависит от выполнения соответствующих обязанностей юридических и физических лиц, поскольку нет субъективного права, в том числе экологического, без аналогичной, адекватной ему экологической обязанности, направленной на его соблюдение - прямо или опосредованно.

Экологические обязанности граждан конкретизируются в ст. 11 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Нравственные природоохранные требования, устоявшиеся в обществе, часто связаны с правовыми требованиями охраны природы, с конституционными принципами правового демократического социального государства. Тесное переплетение моральных и юридических воззрений является отличительной чертой экологии и не может не учитываться при формулировании экологической политики.

Природоохранные обязанности граждан, общественных объединений, иных юридических лиц являются сердцевиной их экологических обязанностей, которые включают также природоресурсные обязанности - более развитые в российском законодательстве в связи с более развитым, по сравнению с природоохранным, природоресурсным законодательством, насчитывающим многовековую историю. Однако и в нем есть пробелы, связанные с экологической политикой, выявленные пожарной ситуацией с лесами летом сего года, что предполагает активизацию научных исследований в сфере лесных отношений, развития лесного законодательства России, которая в 1920 - 1930-х годах имела основное поступление валюты из-за рубежа от экспорта своей древесины.

Член-корреспондент РАН О.С. Колбасов полагал, что суперотрасли "экологическое право" принадлежит огромное будущее, которое расколет все правовые требования и нормы на имущественные и природоохранные, где вторым будет принадлежать главенствующая роль ввиду перенаселения Земли, исчерпанности и вынужденной передачи всех природных ресурсов в общее пользование, приоритетности всеобщей охраны природы, природных ресурсов перед их потреблением и разделом между собственниками <11>.

<11> См.: Колбасов О.С. Завещание экологам // Экологическое право. 2001. N 3; Колбасов О.С. Завещание экологам // Журнал российского права. 2000. N 5/6.

Экологизация права служит существенным фактором формирования правового государства, ставящего своей целью признание и соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Считая реализацию экологических прав и обязанностей сутью гуманитарной природоохранной проблемы, следует признать на основании ст. 2 Конституции Российской Федерации современное государство основным органом и субъектом, ответственным за ее решение ввиду патерналистских настроений большинства россиян и неподготовленности их к самозащите от злоупотреблений. Поэтому экологическая политика призвана быть государственной и единой.